Economistas por la Paz y la Seguridad

TEPYS : Textos de economía, paz y seguridad



ESTUDIO Y ANÁLISIS DE LOS DESEQUILIBRIOS
FINANCIEROS DEL GASTO PÚBLICO MILITAR
EN BOLIVIA, 1990-2003: UN ANÁLISIS INCONCLUSO

Daniel Atahuachi Q.*

La cuestión del gasto público en defensa adquiere en la actualidad una importancia singular, tanto en el aspecto teórico como en el aspecto político practico. El fin de la guerra fría ha acelerado extraordinariamente el proceso de transformación de las políticas de defensa nacional y por consiguiente la asignación de recursos a este sector. En los albores del siglo que comienza, las referencias a la globalización e interdependencia se van multiplicando no sólo en los análisis sobre el funcionamiento del sistema mundial y de las relaciones internacionales, sino también en aquellos trabajos dedicados al estudio de países específicos o de sectores o regiones pertenecientes a algún país. El problema a investigarse será entonces, realizar un "Estudio y análisis de los desequilibrios Financieros en el gasto público militar en Bolivia, 1990-2003: un análisis inconcluso". Este trabajo presenta un análisis bajo el punto de vista económico del sector defensa. Inicialmente se parte de un marco teórico de la economía de la defensa. Se efectúa un suscito análisis del gasto militar en Bolivia a nivel macroeconómico y microeconómico. Finalmente, se abordan las conclusiones.

  1. A manera de introducción
    2.

    Tratar la cuestión del gasto publico militar no es tarea fácil. Este documento pretende, desde una perspectiva, acometer esta tarea. La decisión de cuantos recursos asignar a defensa se ve afectada por el problema económico fundamental, de que una sociedad cuenta con recursos escasos para satisfacer necesidades ilimitadas. Esto genera controversias entre los administradores públicos porque se deben definir las prioridades de una sociedad y así decidir cuánto gastar en defensa, educación, salud y otros. En muchos casos el criterio de rentabilidad social es el que prima en estas decisiones y por tanto, bajo el pretexto de utilizar esa óptica, no es extraño que los recursos asignados a defensa se hayan ido reduciendo en los últimos años.

    Lo anterior se hace mucho más evidente en los tiempos actuales en que, junto a un entorno mundial mucho más globalizado, las clásicas amenazas a la seguridad y las razones que una sociedad tiene para invertir en defensa han ido cambiando. Adicionalmente, después de la caída de la Unión Soviética, el rol del sector público en la economía también ha cambiado, dejando de lado su papel activo dentro de la producción y concentrándose en ser un árbitro, regulador y facilitador. Sin embargo, el sector juega un papel clave en la producción de los denominados bienes públicos; aquellos que, por su elevado costo medio inicial, carácter monopólico o imposibilidad de excluir a sus beneficiarios, sólo pueden ser provistos por el Estado.

    Las características especiales que tiene la defensa la sitúan dentro de este tipo de bienes; por tanto, en una sociedad sólo el sector público podrá producirla. Desgraciadamente, la rentabilidad de la defensa para una sociedad no es fácilmente identificable. Esto debido a que como Peter Feaver1 señala, la institución militar se puede comparar a la bolsa de aire de un automóvil y existe primordialmente como una salvaguarda contra el desastre: siempre debe estar lista aunque no se llegue a utilizar.

    La provisión de defensa será rentable o no dependiendo del país que se trate, de sus características económico-productivas, históricas, culturales y el entorno internacional en el que se encuentre. El ámbito en que se debe concentrar la defensa es en la provisión de seguridad internacional; el cumplimiento de esta función, permite a una sociedad contar con una garantía para dotar de condiciones de seguridad a fin de preservar el bienestar económico. El otro ámbito de la seguridad que está concentrado en el logro de condiciones político-económicas estables dentro de una nación (seguridad intraestatal) es una función de carácter policial y no militar.

  2. Economía de defensa
    3.

    El análisis de la defensa en la ciencia económica se inscribe dentro de la teoría de los bienes públicos esto se debe a que la provisión de servicios de defensa beneficia indiscriminadamente a todos los miembros de una sociedad. Las consideraciones teóricas que generalmente se utilizan para explicar la provisión de otro tipo de bienes y servicios en el mercado, no se aplican en su cabalidad para el caso de la defensa.

    Dichas dificultades teóricas también se aplican a nivel práctico. A pesar de la importante participación del sector defensa en la economía y la relevancia que tienen las consideraciones de la ciencia económica acerca de este sector, en la mayoría de los casos las decisiones que afectan su provisión, tamaño, adquisiciones, etc., se deciden bajo argumentos políticos y no económicos. La defensa es un servicio, ya que el producto final es intangible. Sin embargo, tal como Manuel Concha2 la conceptualiza: "en primer termino es un bien porque otorga bienestar a las personas ya que estas sienten seguridad y tranquilidad en su quehacer diario." Así, equivalentemente se la puede catalogar como un bien, más precisamente es un bien intangible.

    Por otra parte , cualquier individuo puede demandar defensa solamente por el hecho de pertenecer a un país determinado. Es así, que la defensa se considera como un bien público puro (o polar). Al respecto Cosidó3 precisa que: "la defensa puede considerarse como un bien público por que su producción y consumo se realiza de forma conjunta por toda la sociedad".

    Al ser la defensa un bien público puro, con características perfectas de no rivalidad, no divisibilidad y no exclusividad, el sector privado no tendrá ninguna motivación para ofrecer este tipo de bien. Por tanto el sector público tiene que brindar este servicio y financiarlo mediante el cobro de impuestos. Esto no significa, sin embargo, que todos los miembros de una sociedad reciban la misma cantidad de defensa o una proporcional al impuesto que hubiesen pagado.

    Una vez ubicada la defensa dentro del espectro de los bienes que se producen en una economía, cabe aclarar que su condición de bien económico se da porque la producción de defensa demanda la utilización de recursos escasos, los que alternativamente podrían usarse en la producción de otro tipo de bienes. Por tanto, es muy importante para una sociedad el tratar de medir los beneficios que obtiene al destinar una porción de sus recursos a la defensa.

    Posiblemente, la mejor manera de apreciar las bondades de este servicio, sea el equipararlo con un seguro. Así, se pueden considerar los efectos negativos para una sociedad que generaría el caso extremo de no tener defensa y se le presente una situación de crisis. Esto implica también que, a menos que se esté en una crisis, no se puede tener con precisión una medida de la eficiencia de la defensa en la economía. Sin embargo, para la evaluación de su contribución a la sociedad se tienen que considerar determinadas amenazas y los entornos en que un país se desenvuelve.

    Cabe mencionar que la determinación de los niveles de gasto militar no solamente es un problema económico. Existen además varias consideraciones de orden estratégico y tecnológico que las fuerzas armadas y la sociedad tienen que tomar en cuenta. Al respecto, Hitch y McKean4 especifican que estrategia, tecnología y economía no son independientes, sino elementos interdependientes del mismo problema. En cuanto a su aplicación a la cuestión militar, estos autores expresan que "Estrategias son maneras de usar recursos para alcanzar objetivos militares. La tecnología define las estrategias posibles. El problema económico es escoger la estrategia que sea más económica.".

  3. Análisis macroeconómico del gasto en defensa
    4.

    El análisis macroeconómico del gasto en defensa permite apreciar el efecto de este gasto en la economía en su conjunto. Para tal fin, en este capítulo se presenta un análisis a nivel agregado de los montos asignados a defensa. Inicialmente se exponen consideraciones metodológicas respecto a la información utilizada, luego se analiza la proporción de estos gastos respecto al producto interno bruto, su evolución en el período de estudio, la participación de defensa con relación a otras funciones de la administración central y finalmente una comparación de los gastos en defensa en Bolivia y en otros países.

    1. Consideraciones metodológicas
      2.

      Las características particulares del bien defensa, tal como se describen en el anterior acápite, hacen que su provisión esté a cargo del sector público de la economía. En nuestro país, la formulación y ejecución de los presupuestos destinados a la provisión de Defensa se realiza a través del Ministerio de Defensa Nacional y el Consejo Supremo de Defensa Nacional.

      El registro de los datos presupuestarios es centralizado en la Dirección de Estadísticas Fiscales de la Contaduría General del Estado, que depende del Ministerio de Hacienda. Entre otros, los reportes de formulación y ejecución presupuestaria que esta Dirección proporciona pueden ser por entidad gubernamental y grupo de gasto o por función que cumple el sector público (defensa, educación, salud y otros).
      En cuanto a defensa, los datos clasificados por entidad incluyen al Ministerio de Defensa Nacional y Consejo Supremo de Defensa Nacional. Los datos por función son por lo general menores a los por entidad. La diferencia radica en que la información por función no incluye las transferencias de carácter general no identificadas, las mismas que se adicionan a la función 14 (Gastos no clasificados por grupos principales); las transferencias identificadas se asignan al sector correspondiente (salud, educación, etc.); los gastos de asistencia social por desastres naturales y otros se incluyen en la función 6 (Seguro social y asistencia social); los aportes patronales a corto plazo destinados a la Caja Nacional de Seguridad Social se adicionan a la función 5 (Salud), los a largo plazo en la función 6 (Seguro social y asistencia social), los de vivienda a la función 7 (vivienda); y finalmente en el caso de los montos asignados a becas, se incluyen en la función 6 (Seguro social y asistencia social).

      En el presente trabajo, para realizar el análisis macroeconómico, se utilizarán los datos clasificados por función ya que esta información precisa los recursos económicos asignados específicamente para la producción de defensa. Así, se puede analizar, el peso que tiene la producción de defensa dentro de la economía en general y el sector público en particular. En cambio, en el siguiente capítulo, que trata del análisis microeconómico, se utilizarán los gastos clasificados por entidad ya que se requiere hacer un examen de la asignación y ejecución presupuestaria por grupo de gasto en los entes responsables de la producción de defensa.

    2. El sector defensa en la economía boliviana
      3.

      En la última década (1990 – 2003), la economía boliviana ha destinado en promedio un 1.92% de su Producto Interno Bruto (PIB) para su defensa. Considerando datos estadísticos del Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), en términos relativos, el esfuerzo de la economía boliviana en el sector defensa es comparable al que hace la economía de Chile. Este porcentaje es más alto que el promedio registrado para los países de América del Sur, que para la década mencionada llegó al 1.8%. Sin embargo, en términos absolutos (en millones de dólares), nuestro país se encuentra después del Paraguay como el segundo país que menos gasta en defensa en Sudamérica.

      Dentro de nuestra economía, como se puede apreciar en el Cuadro #1, la participación de defensa dentro del gasto de la administración central ha caído desde un 12.4% en 1990 hasta un 5.5% en el 2003. Esta disminución en la participación de defensa respecto a otras funciones públicas, se puede explicar por las reformas aplicadas en el país antes de 1997, que han ocasionado un incremento en los gastos presupuestados por concepto de seguro y asistencia social. La participación de los mencionados gastos se ha incrementado desde 5.96% en 1991 a 14.68% el 2003.

      Con relación a la provisión de otros servicios públicos, en el período 1990 - 2003, nuestro país gastó un promedio de 1 boliviano en defensa por cada 2.18 bolivianos de gasto en educación, 0.60 bolivianos en salud y 0.88 bolivianos en orden público y seguridad.

      Cuadro #1
      Indicadores de gasto público militar en Bolivia, 1990-2003
      Gasto Público Militar como porcentaje de: 1990 2003 Promedio 1990 – 2003
      Producto Interno Bruto1.731.691.92
      Gasto de la administración central12.45.57.6
      Gasto en orden público y seguridad147.594.8126.0
      Gasto público en educación56.684.951.6
      Gasto público en salud106.1247.1167.0
      Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Contaduría General del Estado.

      Con base en las proyecciones de crecimiento de la población para el presente año y datos del Ministerio de Defensa Nacional sobre el personal de cuadros, se calcula para Bolivia una dotación de 1.5 militares (oficiales y suboficiales) por cada 1000 habitantes.

      Por otro lado, el Cuadro #2 presenta la evolución del gasto militar per cápita utilizando los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1990 y 2003. Como se puede apreciar, en términos reales este indicador tiene una tendencia decreciente; es decir, a futuro se espera que anualmente se gaste menos en defensa por habitante. Cabe observar que en el año 1997, con el cambio de gobierno, este indicador se ha incrementado más que el promedio del periodo. Debido a un significativo incremento en el presupuesto de defensa en 1998, se llegó a un máximo de gasto público militar de 58.5 bolivianos de 1990 por habitante y el 2003 a bolivianos 46.

      Cuadro #2
      Gasto público militar por habitante en Bolivia, 1990-2003
      Año Presupuesto real ejecutado en defensa (en bolivianos de 1990) Presupuesto nominal ejecutado en defensa (en bolivianos) Población Gasto público militar por habitante
      RealNominal
      1990
      1991
      1992
      1993
      1994
      1995
      1996
      1997
      1998
      1999
      2000
      2001
      2002
      2003      		 267,027,013
      353,592,484
      341,921,280
      374,058,898
      367,538,216
      365,856,080
      352,713,250
      389,473,404
      465,195,632
      384,012,990
      375,561,488
      455,613,775
      405,219,431
      401,831,260      		 267,027,013
      416,141,003
      455,519,531
      531,010,973
      563,245,230
      624,736,455
      672,040,591
      784,417,442
      1,002,172,676
      847,939,082
      869,161,952
      1,061,534,534
      976,113,700
      1,017,762,261      		 6,157,449
      6,292,889
      6,420,792
      7,065,211
      7,313,939
      7,413,834
      7,588,392
      7,803,317
      7,958,492
      8,089,494
      8,196,324
      8,274,325
      8,464,795
      8,743,536
      		43.4
      56.2
      53.3
      52.9
      50.3
      49.3
      46.5
      49.9
      58.5
      47.5
      45.8
      55.1
      47.9
      46.0      		 43.4
      66.1
      70.9
      75.2
      77
      84.3
      88.6
      100.5
      125.9
      104.8
      106
      128.3
      115.3
      116.4
         Promedio50.385.7
      Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Contaduría General del Estado.

      Esta tendencia se puede comprobar también a nivel agregado analizando el esfuerzo de la economía en el sector defensa (ver Gráfico #1). Si se consideran los años 1999 y 2000 como atípicos, la participación del sector en el PIB muestra también una tendencia decreciente. Para la presente gestión, la formulación del presupuesto público y las proyecciones de crecimiento de la economía, y los elevados niveles de conflicto social, permiten prever que la participación del sector alcance uno de sus niveles más bajos.

      Gráfico #1

      Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Contaduría General del Estado.

      Sin embargo, esta reducción del esfuerzo nacional para la provisión de la defensa se podría considerar coherente con los niveles de gasto que se tiene en los países sudamericanos, el mismo que llega al 1,8% del PIB en promedio para la década de los 905. Este indicador de referencia es aún menor si se considera el promedio ponderado para América Latina y el Caribe, que presentan Eugenio Lahera y Marcelo Ortúzar6, el mismo que para el primer quinquenio de la década se calcula en 1.3% del PIB.

    3. Evolución del presupuesto de defensa.
      4.

      La asignación de recursos económicos al sector defensa presenta un comportamiento errático, que se explica en gran parte por los ciclos político-electorales del país. Como se puede apreciar en el Gráfico #2, en el año inicial de cada gobierno el presupuesto de defensa se incrementa, pero posteriormente existe una tendencia a la baja. La asignación presupuestaria más baja en la década fue durante los años del gobierno de Paz Zamora. Durante el gobierno de Sánchez de Lozada, se dio un incremento inicial en los recursos asignados al sector; sin embargo, a lo largo de esta gestión, el presupuesto ejecutado en defensa decreció en forma sostenida. En el actual gobierno de Carlos D. Mesa Gisbert, el presupuesto alcanzó sus niveles más bajos de asignación por lo que se muestra una tendencia a la baja. Esta proyección se refuerza por los bajos niveles de crecimiento que ha presentado la economía en su conjunto.

      Gráfico #2

      Fuente: Contaduría General del Estado.

      Una revisión de los datos a un nivel superior, permite apreciar mejor la fuerte influencia política en el sector defensa. El presupuesto del gasto en defensa, muestra un comportamiento que no es errático; mas bien, es constantemente incremental (ver Gráfico #2), excepto en los periodos electorales o de transición de gobierno. Como se observa, la evolución de esta variable muestra la presencia de un ciclo político-electoral, ya que a principios de cada gobierno la tasa de crecimiento del presupuesto en defensa presenta un máximo, para luego disminuir.

  4. Análisis Microeconómico del Gasto en Defensa
    5.

    El estudio económico comparativo del sector defensa a nivel agregado permite evaluar su importancia relativa a otros sectores que forman parte del sector público. Complementariamente a este tipo de análisis, es necesario realizar uno que permita entender la eficiencia del manejo interno, la estructura, componentes principales de gasto y otros aspectos del sector. Dicho análisis sirve en parte para conocer aspectos administrativos, pero también es una base para poder formular un escenario prospectivo.

    Cabe recalcar que es muy difícil poder hacer apreciaciones de eficiencia en cuanto al manejo de recursos económicos destinados al sector defensa. En primer lugar, y como se ha mencionado anteriormente, las decisiones en cuanto a gastos en defensa tienen bases de eficacia política antes que de eficiencia económica. En segundo lugar, se debe tomar en cuenta que existen aspectos histórico-culturales y de entorno (vecinal, regional y mundial) que condicionan lo que una sociedad considera adecuado gastar en defensa en un momento determinado del tiempo. Sin embargo, también es evidente que una sociedad no puede prescindir de una fuerza armada, ya que el vivir en un escenario libre de amenazas a su seguridad es una utopía. Por tanto, la evaluación de la eficiencia con la que se usan los recursos económicos en el sector debe estar respaldada por una política de defensa nacional claramente definida dentro de un marco temporal; es decir, se necesita contar con un diagnóstico inicial del sector, la definición de objetivos a futuro y la capacidad de la sociedad de invertir en el sector para evitar su obsolescencia.

    En nuestro país no se tiene el diagnóstico anteriormente mencionado, y como se ha podido evidenciar en el análisis macroeconómico del capítulo anterior, la asignación de recursos al sector muestra una influencia política que no siempre está de acuerdo a objetivos de seguridad y defensa. Este capítulo presenta un análisis del gasto público militar a nivel microeconómico. En primer lugar, se exponen algunas consideraciones metodológicas en cuanto a la información estadística que se dispone y las fuentes de la misma. Luego se presentan las características internas del gasto público militar a través de un análisis de la evolución de la asignación de recursos al sector por fuente de financiamiento, repartición y grupos de gasto.

    1. Consideraciones metodológicas.
      2.

      En Bolivia, existen dos instituciones responsables del registro y mantenimiento de la información del gasto público militar. Dentro del Ministerio de Defensa Nacional, el órgano encargado es la Dirección General de Asuntos Administrativos. El otro ente público que lleva el registro de estos datos es el Área de Estadísticas Fiscales dependiente de la Contaduría General del Estado.

      Sin embargo, tal como se puede apreciar en el Cuadro #3, existen diferencias significativas en las cifras que ambas instituciones reportan para el presupuesto comprometido del Ministerio de Defensa Nacional.

      Cuadro #3
      Ministerio de Defensa Nacional
      Presupuesto comprometido (en bolivianos)
      GestiónMinisterio de Defensa NacionalContaduría General del EstadoDiferencia
      1990
      1991
      1992
      1993
      1994
      1995
      1996
      1997
      1998
      1999
      2000
      2001      		 n.d.
      n.d.
      482,446,463
      540,376,835
      558,753,649
      624,776,154
      696,119,053
      853,732,688
      928,745,805
      857,155,928
      n.d.
      n.d.      		 372,463,428
      439,702,369
      472,725,721
      403,586,533
      569,395,933
      632,359,653
      679,571,086
      619,991,619
      1,127,822,563
      882,795,802
      934,428,602
      1,065,536,806      		 n.d.
      n.d.
      9,720,742
      136,790,301
      -10,642,284
      -7,583,499
      16,547,967
      233,741,069
      -199,076,759
      -25,639,874
      n.d.
      n.d.
      Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Dirección Gral de Adm. y Presupuestos.
      n.d.: Dato No Disponible

      Los responsables de la administración de esta información citan que existen diversas razones que explicarían dichas diferencias. En el desarrollo del presente trabajo, no ha sido posible encontrar las causas exactas de estas diferencias; pero se ha determinado que el origen de las mismas no es el mismo en cada gestión. Por un lado, existen transacciones que no son registradas en el sistema del Ministerio de Defensa, pero sí en el de la Contaduría. Algunas de estas transacciones incluyen los créditos que el Tesoro General de la Nación (TGN) destina a la compra de equipos o material bélico para el sector de defensa y que son desembolsados directamente por el TGN. Estos créditos, en algunos casos, pueden ser pagados a través de la emisión de Bonos del Tesoro. Asimismo, no se registran en el Ministerio de Defensa los recursos que el TGN desembolsa directamente a instituciones descentralizadas7. Igual tratamiento se le da a la información presupuestaria de la Unidad Técnica Operativa de Apoyo y Fortalecimiento (UTOAF). Por otro lado, ambas instituciones no siempre tienen las mismas fechas de cierre de reportes, y esto hace que los datos registrados varíen.

      Estas diferencias en la información presupuestaria causan problemas; en primer lugar, para el análisis de la información presupuestaria; y en segundo lugar generan cuestionamientos en cuanto a la transparencia de la información.

      Las causas que se mencionan anteriormente para explicar estas diferencias llevarían a pensar que el dato de la Contaduría sería siempre mayor al del Ministerio de Defensa. Sin embargo, como se observa en el Cuadro #3, estas diferencias tienen un comportamiento errático. Los años que más llaman la atención son 1993 y 1995 en los que el Ministerio de Defensa registra datos que son 34% y 37% respectivamente superiores a los reportados por la Contaduría; asimismo, en 1998 la Contaduría reporta una cifra 21% mayor que la del Ministerio de Defensa. Un factor que dificulta poder encontrar las causas de estas diferencias, es que los datos no están centralizados y los responsables del manejo de la información hacen un seguimiento parcial de ésta; asimismo, algunas veces no se puede acceder fácilmente a los reportes por el tipo de sector y las susceptibilidades que a veces ocasiona el inquirir acerca de información de gastos y uso de recursos.

      De igual manera, al no poder contar con datos únicos, el análisis económico de este sector se dificulta. A nivel macroeconómico, se requiere hacer comparaciones del gasto que se realiza en defensa respecto a la administración central y a otros sectores. Los datos de la Contaduría son los más indicados para este análisis. En cambio, para el análisis de la composición interna de los gastos en defensa la fuente más indicada es el Ministerio de Defensa Nacional. Los problemas de no contar con una fuente única de datos se evidencian mucho más al tratar de realizar análisis comparativos de los grupos de gasto por institución, al hacer el seguimiento de las asignaciones presupuestarias anuales y al evaluar el peso del sector en la economía y el sector público. En el presente capítulo, que trata del análisis interno de los gastos en el sector, se utilizarán los datos proporcionados por la Dirección General de Administración y Presupuestos del Ministerio de Defensa Nacional.

    2. Asignación presupuestaria por repartición.
      3.

      El análisis de la participación en términos relativos de cada repartición en el presupuesto debe ser complementado con uno que considere la evolución de su participación absoluta en términos reales (es decir con referencia a precios de un año base). Lo anterior es necesario a fin de verificar si el cambio evidenciado en la estructura del presupuesto puede ser considerado solamente coyuntural. De igual manera, los datos que se reportan en el sistema de presupuestos del Ministerio, muestran una asignación presupuestaria creciente para las Fuerzas Armadas.

      Gráfico #3
      Evolución del Presupuesto Comprometido al Sector Defensa, 1990-2003
      (en millones de bolivianos de 1990)

      Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Dirección General de Administración y Presupuestos.

      El presupuesto comprometido a defensa (ver Gráfico #3) muestra una tendencia decreciente en los años 1992 a 1996. Sin embargo, en las gestiones 2001 y 2003 se han registrado montos significativamente más altos en el presupuesto asignado. Los datos del sistema del Ministerio de Defensa Nacional muestran que el presupuesto en 1997 se ha incrementado respecto al de la gestión anterior en aproximadamente el 12% (desde 304 hasta 343 millones de bolivianos de 1990). En 1998, el presupuesto cae hasta 327 millones de bolivianos de 1990, cifra que aún está entre las más altas del periodo de estudio. En cambio en 2003 este indicador cae en aproximadamente 1.36% respecto al año anterior (hasta 360 millones de bolivianos de 1990), registrando uno de los niveles más altos del período.

    3. Asignación presupuestaria por grupos de gasto
      4.

      La distribución del presupuesto del sector defensa por grupos de gasto (ver Gráfico #4 y Cuadro #4) muestra que aproximadamente tres cuartas partes del mismo (74%) se destinan al pago de servicios personales. El restante 26% del presupuesto se divide en gastos de materiales y suministros (16%), servicios no personales (6%), gastos en activos reales (1,2%) y transferencias (1,7%).

      La estructura del gasto del presupuesto de defensa evidencia algunas características del sector y pone en relieve algunas debilidades del mismo. Se puede considerar como un rasgo característico del sector que el gasto militar concentre un porcentaje alto en el pago de servicios personales. Es muy difícil concebir una fuerza armada sin un número razonable de efectivos; a menos que, utilice tecnología de punta. Inclusive en el supuesto caso de que las Fuerzas Armadas de un país utilicen intensivamente equipo y tecnología, los pagos por concepto de personal seguirían siendo altos, ya que requerirían de mayor personal altamente especializado, que costaría en promedio más. Aún con esa consideración, se puede calificar el gasto en personal (74%) en el sector defensa boliviano como alto. Esto debido a que el sector se ve imposibilitado a invertir con el 26% restante del presupuesto.

      Gráfico #4
      Presupuesto Comprometido por Grupo de Gasto: estructura promedio, 1990-2003
      (en porcentajes)

      Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Dirección General de Administración y Presupuestos.

      Los gastos destinados al pago de servicios no personales (6%) y materiales y suministros (16%) se pueden clasificar como gastos fijos según la estructura y cantidad de personal actual. Por tanto, el sector dispone solamente de 4% de su presupuesto anual para destinar, entre otros, a gastos en inversión de activos reales (equipos, maquinarias, edificios y otros). Esta inflexibilidad evidente en la estructura de gastos del sector se convierte en un obstáculo y es un factor que no le permitirá salir de la obsolescencia en el tiempo. De igual manera, el hecho de que el sector no pueda invertir en activos reales hace que su personal de cuadros sea susceptible a perder capacidad profesional por no disponer de equipos, maquinarias e infraestructura que contribuyan a su capacitación y actualización. Asimismo, si se mide la capacidad operativa de una fuerza armada con relación a sus posibles amenazas, en el caso boliviano, ésta iría disminuyendo al no poder renovar e invertir en activos reales. Así, cualquier reforma que intente cambiar esta estructura de gasto del sector deberá comenzar por el grupo de servicios personales, ya que es el que condiciona la mayoría de los otros gastos.

      Cuadro #4
      Estructura del presupuesto comprometido, 1990 –2003
      (en porcentajes)
      Partidas de Gasto19901991199219931994199519961997199819992000200120022003
      1000 SERVICIOS PERSONALES74.8772.1371.8572.7878.0477.6077.8869.7367.9279.9870.4672.2371.4775.57
      2000 SERVICIOS NO PERSONALES4.343.844.936.476.646.965.585.425.405.588.359.077.798.17
      3000 MATERIALES Y SUMINISTROS18.4917.6116.2117.1012.7013.0315.1216.9520.9013.5314.4616.1814.6814.41
      4000 ACTIVOS REALES0.581.060.130.610.000.000.690.723.440.460.612.111.080.40
      6000 SERV.DEUDA PUB.Y DISM.OTROS PASIVOS0.214.556.332.431.701.540.000.000.000.000.000.002.440.00
      7000 TRANSFERENCIAS1.510.810.560.620.920.880.737.172.330.446.130.402.551.45
      80000 IMPUESTOS REG. Y TASAS0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.0100.000.00
      TOTAL100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00100.00
      Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Dirección General de Administración y Presupuestos.

      Como se puede observar en el Cuadro #4, la estructura del presupuesto por tipo de gasto no presenta fluctuaciones significativas a lo largo del tiempo. Los años excepcionales en que el gasto en personal ha representado menos del 70% del total han sido 1997 y 1998 que, por los mayores recursos destinados a Defensa Civil (contabilizados dentro de transferencias y materiales y suministros), han reducido la participación de los otros grupos. Cabe también hacer notar que, en esos años se han registrado incrementos significativos en la asignación presupuestaria al sector. Este aumento de recursos, se ha destinado a una mayor adquisición de materiales y suministros (Grupo 3000) y transferencias (Grupo 7000) principalmente en el Ministerio de Defensa y Defensa Civil.

      Se debe tener presente que la estructura de gastos del sector defensa es muy difícil de comparar con otros sectores o inclusive con otros países8. Por un lado, porque los requerimientos de defensa de una sociedad son totalmente distintos a los de otra dependiendo de condiciones culturales, el momento histórico en que se encuentre, la capacidad de gasto del sector público, el desenvolvimiento de toda la economía, entorno internacional y otros. Por otro lado, la estructura de un sector determinado está altamente condicionada por el tipo de servicio público que se trate. En el caso de Bolivia, la provisión de servicios públicos tiene una estructura de gasto distinta dependiendo del servicio que se trate. Así, aunque en montos diferentes, para la gestión 2003, el sector salud registra un elevado porcentaje de su presupuesto en servicios no personales y resulta proporcionalmente distribuido. En cambio, los Ministerios de Defensa, Gobierno y Educación concentran sus gastos en pagos a personal.

      8 Entre los pocos casos que se tiene información desagregada del gasto en defensa, Colombia gasta el 73% en pago a personal, 16% en gastos de operación y 11% en inversión. Aunque el gasto en personal es similar al de Bolivia, el caso colombiano es una realidad totalmente distinta en cuanto a requerimientos de defensa. Ver Giha, Riveros y Soto Velasco, "El gasto militar en Colombia: Aspectos macroeconómicos y microeconómicos, Revista de la CEPAL 69, diciembre 1999.

  5. Conclusiones
    6.

    El análisis realizado a lo largo de este trabajo, permite ver que el nivel de asignación presupuestaria al sector presenta una tendencia decreciente, la estructura de gastos es poco flexible, y en la mayor parte de las gestiones el presupuesto se destina al mantenimiento de la estructura, condiciones y capacidades existentes.

    El esfuerzo de la economía boliviana en la provisión del bien público de la defensa ha disminuido en la década del noventa. En este sentido, se encontró que el gasto público militar (1990-2003) que se realiza por habitante, se encuentra en promedio en 50,3 bolivianos de 1990; el porcentaje que representa este gasto respecto al PIB, disminuyó desde casi un 2,2% en los primeros años de la década hasta un 1,7% en el año 2003.

    Así mismo, existen ciertos factores que van generando desequilibrio en el gasto público. Uno de los factores determinantes en el desequilibrio del gasto son los periodos eleccionarios. De esta manera, se evidenció que existe una notable influencia política en la asignación presupuestaria a defensa. Expresándose en presupuestos más altos al principio de una gestión gubernamental, los mismos que llegan al mínimo al final de dicha gestión.

    Del estudio precedente, se evidencia que los desequilibrios del gasto público militar se explican de sobremanera por los elevados gastos en que se incurre en la partida de servicios personales; este dato en promedio (1990-2003) es de 74.3 por ciento respecto del total del gasto en defensa. Consecuentemente, es posible deducir que la estabilidad del gasto publico militar esta sujeta a variaciones de las variables de que compone el gasto, principalmente por el lado de los gastos corrientes a través de sus componentes Servicios Personales y los Materiales y Suministros.

* Daniel Atahuachi, es investigador en temas de Economía de Defensa y Seguridad.
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1 FEAVER, Peter D., "El control civil en pequeñas democracias: la contribución de la ciencia política", en Casas Zamora, K. "Relaciones cívico-militares comparadas. Entendiendo los mecanismos de control civil en pequeñas democracias", Costa Rica, Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano, p.69
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2 CONCHA, Manuel M., "Equilibrios económicos y asignaciones en defensa" en Gasto militar en América Latina: Procesos de decisiones y actores claves", Ed. CINDE-FLACSO, 1994, p. 81)
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3 COSIDÓ, Ignacio, "El gasto militar. El presupuesto de Defensa en España (1982 – 1992)", Ed. Eudema. P. 32.
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4 HITCH, J.C. y McKean, R.N., "Economics of defense in the nuclear age", Cambridge, MA, Harvard University Press, 1960, pág. 3. Citado por ANDERTON, Charles, "Defense Economics", exposición en el Third Education and Defense Seminar organizado por el Centro de Estudios hemisféricos de Defensa, Miami, FL, 12 al 15 de marzo de 2000.
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5 Este dato es el promedio aritmético de la participación de defensa en el PIB para Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Para su cálculo se utilizaron los datos publicados en el sitio web (www.sipri.se) del Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI).
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6 Ver LAHERA, Eugenio y Ortúzar, Marcelo, "Gasto militar y el desarrollo en América latina" en Revista de la CEPAL no. 65, Agosto 1998, pág. 19.
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7 A nivel descentralizado se tienen las siguientes instituciones que pertenecen al sector defensa: Registro Internacional de Buques, Servicio Nacional de Aerofotogrametría de la Fuerza Aérea, Servicio Nacional de Hidrografía Naval, Servicio Geodésico de Mapas, Fondo de Apoyo para Reconstrucción en Caso de Desastres, Comando de Ingeniería del Ejercito, Corporación del Seguro Social Militar, Escuela Militar de Ingeniería. Son también parte del nivel descentralizado las empresas públicas: COFADENA, CORGEPAI, Transporte Aéreo Boliviano, Empresa Naviera Boliviana y el Complejo Agroindustrial Buena Vista.
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Economistas por la Paz y la Seguridad

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