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Observatorio Venezolano de la Seguridad Social

La Política Social de Venezuela: volver a lo básico

 Luis Pedro España N.

 

De lo anterior a lo actual

Durante décadas la política social del Estado venezolano siguió un programa de inversión en capital humano y de intervenciones en lo económico (en el mercado laboral, control de salarios y subsidios indirectos al consumo) que a la postre convirtió al sector social en un área que absorbía recursos sin evaluar el impacto de sus acciones y que más bien atendía las demandas de los grupos articulados políticamente. A consecuencia de la crisis de la década de los 80, cuando los cambios en las condiciones económicas debilitan la continuidad de las políticas con fines distributivos, queda en evidencia el bajo impacto de las políticas sociales dirigidas al fortalecimiento del capital humano para mejorar la pobreza creciente en el país. La ausencia de objetivos y criterios distributivos, los límites al principio monopolista del Estado, las ineficiencias derivadas del principio de universalización, así como los problemas de orden institucional en el sector social se tradujeron en un deterioro de la calidad de los servicios sociales prestados y una merma en los niveles de cobertura.

En la década de los 90, junto con los programas de ajuste macroeconómicos comienzan a instrumentarse un conjunto de programas sociales como estrategia complementaria de atención a los problemas y déficits de la política tradicional en este sector, orientados a poblaciones específicas, a través de instituciones especiales, con una mayor participación de la sociedad civil, de las comunidades y de los gobiernos regionales y locales. Esta experiencia se inicia con el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) durante 1989 y 1993, y posteriormente con el denominado Plan de Solidaridad Social y el componente social de la Agenda Venezuela, durante los años 1994 y 1998.

A partir de 1999, con el comienzo del actual gobierno, el país es escenario de una serie de cambios en la esfera político-institucional. Se inicia el proceso constituyente que terminó con la aprobación de una nueva Carta Magna. En este nuevo marco jurídico se amplían en su alcance y se especifican algunos derechos sociales contemplados en la Constitución anterior y se reconocen otros a los fines de garantizar la inclusión de todos los sectores de la población.

Así por ejemplo se consagra: el derecho a la protección integral de la familia como prioridad absoluta (art. 78); el logro del tránsito productivo hacia la vida adulta de los jóvenes (art. 79); el derecho a la salud como obligación del Estado (art. 83 al 86); la protección de las personas en situación de discapacidad (art. 81); el derecho a la educación gratuita y obligatoria hasta el nivel medio y diversificado (art. 102 y 103); el derecho a la vivienda (art.82), al trabajo, a una remuneración adecuada y a la seguridad social (art. 80, 86 y 87); se da especial consideración a los pueblos indígenas otorgándoles por primera vez representación política y respeto jurídico a sus territorios y sus costumbres (art. 199-121). Así mismo se le asigna un papel relevante a la participación ciudadana tanto en lo político como en lo social.

Tratando de responder a los cambios fundacionales, se conforman nuevos poderes e instituciones públicas, se plantean un conjunto amplio de reformas legislativas y se realizan una serie de reestructuraciones en los organismos de la administración central, que llevan a la fusión de algunos ministerios y a la creación de otros.

Los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, se presentan como el instrumento orientador de las políticas públicas. En él se expresan los objetivos y las estrategias a los fines de lograr el “equilibrio social”, el cual se alcanzaría mediante la profundización del desarrollo humano a través de la ampliación de las opciones a la población y de la oferta de mayores oportunidades de: educación, salud, empleo, ingresos, organización social y seguridad ciudadana. Se establece el imperativo de superar las amplias desigualdades sociales, pero “no a partir de acciones benéficas y asistenciales”, sino en función de los objetivos sociales y económicos consagrados en la Constitución. En este sentido se señalan como principios del equilibrio social “la universalidad, la equidad, la participación y la corresponsabilidad con base a la garantía de todos los derechos”. Se entiende que en la lucha contra las desigualdades y la pobreza hay que alcanzar mayores niveles de eficiencia económica, por lo cual la política social se concibe como parte de un conjunto más amplio de políticas, conformado por la estrategia de desarrollo de los sectores productivos, la reconstrucción y fortalecimiento de las instituciones públicas, el desarrollo regional, el incremento de la proporción de las inversiones productivas sobre las financieras y la construcción de un sólido sector de la economía social.

Hasta aquí el discurso... vamos a los hechos

La política social de la actual administración ha estado signada por una gran preocupación dados los niveles de pobreza y las condiciones de vida de la población venezolana, las cuales se han deteriorado de manera espectacular durante las dos últimas décadas, generando un descontento social que sirvió de contexto para el florecimiento de proposiciones de cambio y transformación. Sin embargo, en lo que va de trienio del presente gobierno los problemas de empobrecimiento lejos de reducirse se han agudizado, al punto que se estima un aumento en el porcentaje de pobreza de 12,5 puntos porcentuales para finales del año 2002 con respecto a su valor en 1999.1

La preocupación por lo social de la actual administración no parece manifestarse en los hechos, en la evidencia empírica de sus errores, sino en un encaramiento de tipo voluntarista y militante que le exige tanto a los objetos como a los sujetos de la política social un compromiso político a La Política Social de Venezuela: volver a lo básico / Luis Pedro España N. 3 favor del régimen. Así la atención a los grupos o poblaciones especiales (o en pobreza) pretende privilegiar la atención de “problemas concretos y específicos”, acción ésta que se implementa bajo la rúbrica de “la emergencia social estructural”. Esta perspectiva ha dotado a la política social actual de tres características novedosas:

a) No es muy estructurada sino que agrupa una inmensa cantidad de iniciativas de rango y alcance diverso, tratando con ello de cobijar las numerosas demandas que puedan presentarse al Estado.

b) Está signada por la exigencia de innovar, incluso en las áreas más estables y permanentes de la política social (como por ejemplo, el sistema escolar o la prestación de los servicios de salud), de allí que todo se encuentre “en revisión o evaluación”. Esto reporta una gran inestabilidad para un sector ya bastante afectado por razones distintas a las de la revisión completa de la política, por lo que adquiere a tiempos la forma de un sector “experimental”.

c) Utiliza formas no ortodoxas o alternas de ejecución de políticas, como es el caso del uso permanente de la Fuerza Armada Nacional como institución encargada de “hacer llegar los productos de la política social a los sectores más necesitados”.

Por todo lo anterior, la política social (más allá de la tradicional), al menos hasta el presente, ha estado orientada a la atención de los síntomas de la pobreza, de modo que se trata de una política asistencialista y de poca discriminación o focalización de los beneficiarios de la misma, con un criterio de reparto de bienes o servicios de manera indiscriminada, y siempre insuficiente, desconociendo las diferencias regionales, entre lo urbano y lo rural, e incluso sin considerar la posible heterogeneidad existente en las barriadas de las principales ciudades del país.

De manera que, la política social de la actual administración no ha hecho sino profundizar los problemas que tradicionalmente venía arrastrando el sector, ellos son:

a) De carácter estratégico:

a.1) Indefinición en cuanto a los objetivos de la política social, así como de los medios para alcanzarlos.

a.2) Inestabilidad de las políticas que se emprenden. Cada nuevo funcionario que toma posesión de una dependencia del sector pretende renovar o reemplazar los programas o proyectos que ejecuta. Esta falta de continuidad ya no sólo va atada al cambio de gobierno sino al de funcionarios dentro del mismo régimen.

a.3) Ausencia de evaluaciones de cualquier tipo, bien sea de impacto o de gestión. Por lo tanto el sector, sus gerentes y decisores actúan bajo la lógica de la “política ciega”.

b) Para con el beneficiario:

b.1) Insuficientes servicios sociales en cantidad (cobertura) y baja calidad de los mismos. El Estado en Venezuela mantiene importantes déficits de atención social en áreas básicas, 1 Ver Matías Riutort, “La Pobreza en el Trienio 1999-2001”, IIES-UCAB. Revista Temas de Coyuntura, N° 45, junio 2002. La Política Social de Venezuela: volver a lo básico / Luis Pedro España N. 4 como lo son la atención a los niños, las embarazadas, los escolares, la inserción social del joven y la seguridad social.

b.2) Por la forma como se prestan los servicios sociales en el país, es decir, el carácter monopólico y estatal de su suministro, no existe la posibilidad de que el beneficiario incida o contribuya en la cantidad o calidad de estos servicios.

b.3) El deterioro de los servicios sociales y su inestabilidad hacen que los niveles de vida y, lo más importante, la posibilidad de cambiar favorablemente en el futuro, dependan casi exclusivamente de los atributos y particularidades de cada individuo y sus familias. Las oportunidades que brindan los servicios sociales en Venezuela son cada vez más escasas.

c) Organizacionales:

c.1) Aumento de la atomización del sector, producto de la multiplicidad de instancias existentes y otras creadas recientemente, lo cual conduce al solapamiento de las responsabilidades por institución.

c.2) Lo anterior genera una mayor anarquía organizacional, la pérdida de impacto de las políticas y la ausencia de rectoría en el sector.

c.3) La importancia cobrada por la dimensión “voluntarista” de la política social ha politizado el sector, lo que ha traído como consecuencia: - El desplazamiento del recurso humano técnico y capacitado por otro político y militante. - Un excesivo uso o “cobro político” de las acciones del sector, con lo cual se exacerban los vicios clientelares de la política social. - El estímulo a la participación comunitaria en la ejecución y definición de la política social, pero bajo una lógica de militancia política o adhesión partidista como condición.

¿Propuesta?... tratar de volver a lo básico

El grado de institucionalidad de la política social venezolana se ha venido deteriorando desde hace algún tiempo. No obstante, los avances que se habían logrado, no sólo por medio de las transferencias tecnológicas implícitas en los programas de apoyo a los ajustes macroeconómicos y el desarrollo de proyectos con los organismos multilaterales, sino también y muy especialmente en cuanto a la participación social y desarrollo institucional del gobierno en sus distintos niveles, se han visto afectados de manera considerable dado el proceso de desinstitucionalización que siguió al inconcluso proceso constituyente y los subsiguientes episodios de inestabilidad política. Así, los cambios institucionales introducidos por la actual administración no han hecho sino profundizar, como hemos dicho, los problemas de carácter estratégico, organizacionales y de impacto sobre los beneficiarios.

La fusión del Ministerio de Salud con el Ministerio de la Familia (antiguo receptor institucional de la política de desarrollo social) ha conducido a la desaparición de ese sector. De esta forma el país carece de una red de protección social dirigida a los grupos más vulnerables, y ni siquiera aquella que se tenía en el pasado, con todo y sus naturales fallas, puede mostrarse.

Por el contrario, esa red de atención social del pasado reciente ha tratado de ser sustituida por la creación de un Fondo Único Social que a la postre sólo ha significado una suerte de “tesorería social”, donde se concentran recursos de algunos programas sociales, heredados de la administración pasada, más un conjunto de programas denominados como desestructurados, desde los cuales se reparten bienes y servicios según sean las demandas formuladas ante esta dependencia.

La otra red sustituta de lo que pudiera haber existido en el pasado ha sido la de la Fuerza Armada Nacional por medio de un programa social denominado Plan Bolívar 2000, cuyos criterios de atención y modos administrativos dejan mucho que desear desde el punto de vista de la transparencia de sus políticas. De hecho, este Plan tiene hoy día varías averiguaciones abiertas en la Contraloría General de la República.

Los planteamientos en el sector social con relación a la articulación de las políticas sociales y económicas, el mejoramiento de los mecanismos de información, transparencia y rendición de cuentas, así como en la participación de la sociedad civil en la ejecución y formulación de las políticas públicas, aguardan por la superación de mucho de los “vicios” pasados y los introducidos en el presente, tales como:

a) La definición del papel específico asignado a la política social, ya que éste no puede ser el de “sacar a la población de la pobreza” o “mejorar la calidad de vida” por medio de la satisfacción de las necesidades que planteen las comunidades. No sólo porque el Estado venezolano no dispone de los recursos financieros o los procedimientos administrativos y la fortaleza institucional para “echarse al hombro a los pobres”, sino que de hacerlo se incurriría en la más absoluta práctica clientelar y paternalista sin precedente alguno en la región.

b) La imprecisión o ausencia de un objeto claro de la política social, lo cual impide que pueda diseñarse un esquema institucional coherente. En cualquier caso, y suponiendo que el objeto de la política social se mantuviese bajo algunas lógicas aceptadas, tal como aquella que le asigna a la acción pública ser un instrumento redistributivo para incrementar las dotaciones de capital social, humano y físico, el marco institucional en Venezuela requeriría de:

b.1) La especificación de ciertos mínimos de atención social que constituirían las metas iniciales del sistema, así como de los parámetros desde los cuales permitir una efectiva rendición de cuentas y contraloría social de la gestión.

b.2) La profundización en estrategias de implementación que favorezcan los procesos de descentralización de la política, así como la participación de la sociedad civil, independientemente de su vinculación partidista o su lealtad al régimen.

b.3) La creación de un organismo rector de la política social con alta competencia técnica es una necesidad fundamental para el país y su gobierno. La ausencia de esta instancia organizacional ha hecho que, y dicho sin ambages, se carezca de una política definida que pueda ser, entre otros aspectos, interlocutora de su similar en el área económica. Este ente concentraría el monitoreo de las acciones a fin de superar la lógica de la “política ciega” y en consecuencia intuitiva que hasta ahora ha caracterizado al sector.

De manera que resulta muy difícil hacer propuestas (desde un punto de vista técnico y no político) sobre la base de una política social inexistente y, lo que es peor, frente a unos decisores públicos marcados por la soberbia revolucionaria que les sesga e impide escuchar a cualquiera que no sea percibido como de ellos. Así, y aún cuando lo dicho puede ser duro, hay suficiente evidencia de que lo anterior es cierto, de lo contrario, ¿cómo explicar que el país entre a un programa de ajuste cambiario y fiscal con características recesivas sin que ello lleve apareado un programa social?

Una última palabra

Por lo antes expuesto, así como por las particularidades de inestabilidad política que padece el actual gobierno, parece poco factible proponer reformas tendientes a construir una red de protección social eficaz, eficiente y sostenible. De igual forma, se hace difícil evaluar y propiciar la complementariedad de las políticas de un sector cuya administración se autodefine como abierta e desestructurada.

Por otra parte, la politización del sector no es vista por el actual régimen como un mal, sino por el contrario, como un vínculo de organización social necesario, de allí que es improbable cualquier planteamiento tendiente a la despolitización de las políticas sociales, tal y como ello se entiende en el resto de la región.

En resumen, resulta difícil hacer proposiciones en la medida en que los criterios más generales no estén al menos medianamente formulados, y en consecuencia resulta improcedente realizar propuestas de carácter específico, ya que, como hemos dicho, de lo que se trata es de hacer o definir cuál es la política social.

Todo parece indicar que en Venezuela estamos en presencia de un modo distinto de hacer política social, la cual se fundamenta en la profundización de lo que normalmente la literatura especializada considera como inadecuado. Curiosamente ello es presentado por los actuales gerentes y decisores sociales como un nuevo paradigma de gestión social, prototipo de política cuyos resultados están todavía por verse.

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