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Observatorio Venezolano de la Seguridad Social

Reflexiones ociosas sobre la participación privada en el nuevo régimen de pensiones

Jorge Eliezer Portillo*

Dentro de los puntos más interesantes en la agenda legislativa del actual periodo de sesiones de la Asamblea Nacional (AN) está la discusión y aprobación de una ley que regule el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas, contemplado en la Ley Orgánica de Sistema de Seguridad Social (LOSSS) de 2002.

Al respecto, se han escuchado voces que llaman a considerar la posibilidad de permitir la participación privada en el nuevo sistema de pensiones. Así, el diputado Rodrigo Cabezas, presidente de la Comisión Permanente de Finanzas de la AN, indicó en diciembre que: “debemos repensar los Fondos de Pensiones y creo que hay que quitarle la carga ideológica al debate, es decir, asumir una postura más práctica sobre la materia”, propuesta que tuvo eco en algunos voceros del empresariado. En respuesta, el diputado Rafael Ríos, presidente de la Subcomisión de Seguridad Social de la AN, indicó recientemente que “no se reconsiderará la participación del sector privado en la administración de las pensiones”.

De hecho, la ley marco pareciera ser suficientemente clara al respecto. Concretamente, la LOSSS indica que las cotizaciones a la seguridad social “sólo podrán ser administrados con fines sociales y bajo la rectoría y gestión de los órganos y entes del Estado” (Artículo 10). Para ello, se crea la Tesorería de la Seguridad Social, como instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es la recaudación, distribución e inversión de los recursos financieros del Sistema de Seguridad Social (Artículo 37). Si bien la ley permite que la Tesorería celebre convenios con instituciones financieras públicas o privadas, para brindar asesoría en la inversión de los recursos del Sistema, “en ningún caso éstos convenios implicarán la transferencia a dichas instituciones de la propiedad de dichos recursos o de su administración” (Artículos 11 y 43). Subyacente a esta normativa, esta la premisa de que los fondos privados de pensiones son solo un “gran negocio”, reñido con los intereses del afiliado, que no han dado los frutos esperados en aquellos países que optaron por “privatizar” el sector.

¿Quiere decir entonces que no existe resquicio alguno para la participación privada en el nuevo sistema de pensiones?, o puesto de otra manera, ¿qué se necesitaría para que ello ocurriera? Esta es una pregunta meramente especulativa, que formulamos con el fin de explorar y entender mejor los límites de la normativa legal vigente, y no pretende en modo alguno sugerir prescripciones de política.

Obviamente, una vía para abrir el sistema de pensiones a la participación privado sería hacer una reforma puntual de la LOSSS, dentro de los límites establecidos en el marco constitucional. De hecho, el Artículo 86 de la Constitución, donde se consagra el derecho a la seguridad social, no contiene nada que per se excluya la conformación de fondos privados de pensión como parte integral del sistema de seguridad social. Veamos los puntos más relevantes del artículo en cuestión:

Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo... El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas... Las cotizaciones obligatorias… podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado.

Primero, el que la seguridad social se conciba como un servicio público de carácter no lucrativo, no significa la prohibición de contratar empresas privadas para satisfacer algunas de las prestaciones del sistema. De hecho, la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat es un claro ejemplo de cómo lo importante es que la contratación sea diseñada de forma tal que los incentivos de la empresa privada se alinien con los del bienestar colectivo.

Segundo, el que el financiamiento del sistema de seguridad social sea solidario tiene que ver con el establecimiento de subsidios cruzados entre grupos con diferencias en edad, nivel de ingreso, estado de salud, etc. Este tipo de transferencias se pueden instrumentar indistintamente con empresas públicas o privadas.

Tercero, el carácter unitario del sistema de seguridad social se refiere a la uniformidad de criterio y el aprovechamiento de las economías de escala en la provisión de ciertas prestaciones. En el caso de pensiones, esto no significa que el sistema debe estar conformado por un solo fondo de pensiones, sino que los afiliados reciban el mismo tratamiento y obtenga la misma prestación en términos de rendimiento y exposición al riesgo. La urgente tarea de racionalizar el gasto público en pensiones a través de la unificación de los cientos de regímenes especiales existentes, bien puede lograrse con la conformación de un número manejable de fondos de pensiones. De hecho, la misma Constitución, al establecer en su Artículo 328 un régimen de seguridad social integral aparte para la Fuerza Armada Nacional, da por descontado que “uno” no es un número mágico.

Por último, el manejo privado de los fondos de pensión no está reñido con el requerimiento de que los recursos del sistema sean administrados con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Si se cuenta con el marco regulatorio adecuado y la suficiente capacidad institucional, lo cual no es poca cosa, es posible generar los incentivos adecuados para perseguir dichos fines por medio de la participación privada.

Por supuesto, una reforma de la ley marco en esta dirección requiere un consenso político en torno al papel de la iniciativa privada que no pareciera estar planteado en estos momentos. Lo que nos lleva a formular una pregunta más interesante: ¿es posible la participación privada en pensiones sin modificar la LOSSS? Sorprendentemente, la respuesta es afirmativa.

Para entender como es esto posible, debemos desglosar las tres actividades básicas que conforman un régimen de pensiones, a saber: (i) recolectar las cotizaciones y tramitar los pagos, (ii) invertir los fondos recolectados a fin de acrecentar el acerbo de recursos, y (iii) pagar una anualidad vitalicia a los afiliados que califiquen para ello. La primera actividad es fundamentalmente de logística y fiscalización, la segunda es de intermediación financiera y la tercera es de aseguramiento.

Generalmente se asume que quien invierte los recursos cotizados es el responsable de pagar la anualidad vitalicia (la pensión), pero es posible tratarlos como mercados separados. Es decir, al cumplir la edad de jubilación, el beneficiario recibe los fondos acumulados en su cuenta de retiro y compra en el mercado de seguros una anualidad vitalicia. Aunque este tipo de mecanismo de observa comúnmente en países con regímenes de capitalización individual o con un fondo providente (provident fund), es posible instrumentarlo en regímenes de reparto o de cuentas nocionales, siempre y cuando se cuente con una industria de seguros con la capacidad técnica y solvencia financiera para gestionar una mercado de anualidades eficiente y robusto.

En caso concreto venezolano, la LOSSS claramente reserva para la Tesorería de la Seguridad Social las actividades de recaudación de las cotizaciones e inversión de los fondos, pero no hace mención a la actividad de cálculo y pago de las anualidades (la pensión como tal). De hecho, no pareciera existir prohibición explícita a la participación privada en el negocio de las anualidades. Si revisamos la norma, se deduce que la preocupación fundamental del legislador es asegurarse que los aportes, que con tanto esfuerzo hace el trabajador, no se esfumen a manos de administradores privados, sino que más bien se capitalicen y estén disponibles al momento en que el trabajador llegue a la edad de retiro.

Artículo 11. Los convenios con el sector privado a los que se refiere esta Ley para la recaudación e inversión de los recursos financieros del Sistema de Seguridad Social, en ningún caso implicarán la transferencia a éste sector de la propiedad de dichos recursos, ni su administración. Estos convenios se otorgarán mediante concursos públicos y estarán dirigidos al asesoramiento de las operaciones financieras y sobre la cartera de inversiones con la finalidad de alcanzar óptimos rendimientos del mercado monetario y de capitales tanto domésticos como externos, para acrecentar los fondos, en beneficio de la población afiliada, con el propósito de mantener el equilibrio financiero y actuarial del Sistema de Seguridad Social. La Tesorería de la Seguridad Social y el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat fijarán los pagos. [Énfasis nuestro]

En este contexto, uno podría diseñar un régimen de pensiones donde el beneficiario, al momento de cumplir con la edad y número de cotizaciones necesarias para recibir una pensión, tiene la opción de escoger entre varias compañías de seguros (públicas o privadas) para comprar una anualidad vitalicia. Es decir, el beneficiario en cuestión recibiría de la Tesorería el monto acumulado en su cuenta individual (cotizaciones mas intereses menos transferencias netas a un fondo de solidaridad intergeneracional), con la limitación de que dicha suma debe dedicarse íntegramente a la adquisición de una anualidad vitalicia para el beneficiario. En esta situación hipotética, la Tesorería solo cumpliría con el papel de mitigar el riesgo financiero y direccionar los subsidios cruzados, quedando a las compañías de seguros la tarea de mitigar el riesgo asociado a la longevidad.

Por supuesto, cabe preguntarse cómo podemos confiar al sector privado la tarea de proveer anualidades a un precio actuarialmente justo, cuando desconfiamos de su capacidad de invertir las cotizaciones prudentemente. Si lo que se quiere es excluir a la iniciativa privada de ambas actividades, reservándolas a la Tesorería de la Seguridad Social, entonces el legislador debe hacer explícita dicha restricción al momento de redactar la ley que regule el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas, en cuyo caso estas reflexiones no serán del todo ociosas.

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* Investigador Senior del Banco Central de Venezuela. Los comentarios expresados en este artículo son de exclusiva responsabilidad del autor y en ningún modo comprometen al Banco Central de Venezuela o sus autoridades.

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