Tres momentos en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela

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Observatorio Venezolano de la Seguridad Social

Tres momentos en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela

Absalón Méndez Cegarra

Resumen.

El presente artículo constituye un avance de los resultados del Proyecto de Investigación, sobre: “ La evolución histórica de la Seguridad Social en Venezuela”, el cual adelantamos en el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales y en el Programa Integrado de Postgrado en Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela. Su contenido da cuenta, de manera sucinta, del proceso de reforma de la seguridad social que se desarrolla en Venezuela desde los años finales de la década de los ochenta del siglo XX. En este proceso hemos distinguido tres (3) momentos que se identifican con hechos relevantes de la reforma segurista y se corresponden con medidas legislativas o administrativas del Poder Público Nacional.

Palabras claves: Momentos, Reforma, Seguridad Social.

Introducción.

            Hace varios años presenté a consideración del Consejo Técnico del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales   “Dr. Rodolfo Quintero” de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela, un Proyecto de Investigación sobre “La política social del Estado venezolano y sus efectos en el bienestar social de la población”. Dicho proyecto no llegó a feliz término, motivo por el que fue redefinido y pasó a denominarse: “Evolución histórica de la Seguridad Social en Venezuela”, el cual comprende tres (3) fases o etapas. La primera etapa, abarca las formas de protección social creadas durante el período colonial y republicano, hasta el inicio del siglo XX, es decir, lo que algunos autores denominan la “prehistoria de la seguridad social” (J. Moctezuma. 1990:25) o, el período de aparición de “formas inespecíficas de satisfacción de necesidades humanas” (J. M. Almansa Pastor. 1973: 33. 78), entre las que se cuentan la caridad, la filantropía, la beneficencia y la asistencia social indiferenciada. La segunda etapa, tiene como hito histórico en Venezuela, la creación de los seguros sociales, por consiguiente, comprende, en términos de tiempo, el período que va desde 1940 hasta 1989, año de corte de esta segunda fase, corte que, indudablemente, no supone que los seguros sociales hayan desaparecido sino que, a partir de esta fecha, se inicia, entre nosotros, formalmente, el proceso de reforma de la seguridad social, cuyo estudio y análisis corresponde a la tercera etapa de la investigación. Este trabajo es parte, precisamente, de esta tercera etapa. En él se pasa revista, muy brevemente, tipo reseña histórica, a lo que hemos denominado proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela, destacando los aspectos mas importantes de dicho proceso, el cual se encuentra, dicho sea de paso, en plena evolución y desarrollo; por consiguiente, el presente trabajo no pretende ser un estudio acabado y exhaustivo de un proceso tan complejo, lleno de aristas diferentes, como es el de la reforma de la seguridad social en Venezuela. Igualmente, a los fines de su contextualización, incorpora algunas notas sobre lo que para muchos autores constituyen los factores precipitantes de la llamada “crisis” de la seguridad social.

1.                  Algunos factores motivadores de la reforma de la seguridad social en el mundo.

En las décadas finales del siglo XX, coincidiendo con el resurgir del pensamiento económico liberal, los sistemas de protección social creados a lo largo del tiempo, englobados en la noción de seguridad social, fueron seriamente cuestionados, enfatizando sobre reales o infundadas debilidades e imperfecciones, básicamente, las relacionadas con su sostenibilidad económica y financiera. Ellos habían cumplido ya su misión estabilizadora y legitimadora, frenando la potencialidad del conflicto social que le impuso la sociedad después de la primera y segunda guerra mundial; pero, para las nuevas reglas de la economía mundializada se mostraban inadecuados; por consiguiente, se imponía su transformación. Coherente con este discurso fue apareciendo un sinnúmero de factores, causas y elementos sustentadores del cuestionamiento hecho, demostrativo de la “crisis” de la seguridad social, lo que se hizo acompañar de las propuestas de solución. Teóricamente este proceso de desmontaje de los sistemas seguristas se inscribió en el marco del desmantelamiento del “Estado de Bienestar”, característica que signó el Estado liberal distribuidor de prestaciones en las primeras décadas del siglo XX, en la búsqueda de su consolidación como Estado Social y Democrático de Derecho.

Los sistemas de seguridad social conocidos se concibieron siguiendo criterios de universalidad o de sectorialidad en cuanto a cobertura de población se refiere y de financiamiento fiscal o contributivo directo en cuanto a financiamiento. Las propuestas de reforma inclinaban la balanza hacia el estatismo puro o hacia la mercantilización-privatización de la previsión social con su correspondiente énfasis en la responsabilidad social o colectiva (sociedad, Estado) o, en la individual-personal (sujeto protegido). Como quiera que Venezuela forma parte de la comunidad internacional, sucesos acaecidos en otras latitudes no le resultan indiferentes, menos aun, si son compartidos plenamente como es el caso de la seguridad social.

Siguiendo el análisis de instituciones, estudiosos, investigadores e interesados sobre el tema de la seguridad social, entre otros, Mesa-Lago, Bonilla, Stiglitz, Banco Mundial, Organización Internacional del Trabajo, quienes han sistematizado el conjunto de factores considerado como causante de los procesos de reforma llevados a cabo en varios países del mundo, principalmente, en América Latina, se puede agrupar así:

a)                  Económicos y Sociales. En este grupo se incluyen los desequilibrios económicos, las elevadas tasas de inflación, la transnacionalización del capital, la eliminación de barreras al comercio mundial y los cambios en el mercado de trabajo que llevan consigo desempleo, informalidad laboral y flexibilidad en la relación laboral, todo lo cual produce impacto gravísimo en los sistemas de protección social: disminución de la cobertura, exclusión social, elevación de costos, pérdida del poder adquisitivo de las prestaciones, entre otros.

b)                 Administrativos y financieros. Incorpora hechos relacionados con la revolución de las comunicaciones, tipo de sistemas y regímenes financieros aplicados, ausencia de reservas económicas, mala administración de recursos; mora en el cumplimiento de obligaciones y fraude y violación a normas jurídicas dispositivas de obligaciones y derechos.

c)                  Demográficos y actuariales. Se ubica en este grupo todo lo relacionado con la transición demográfica destacando el tema de la tendencia al envejecimiento de la población con sus secuelas de pasividad laboral, ausencia de contribución y mayores gastos en cuidado de la salud, lo que acarrea el planteamiento de disminuir beneficios e incrementar requisitos.

d)                 Sociales e ideo-lógicos. Grupo que incluye factores considerados subjetivos por cuanto están contaminados de apreciaciones personales fuertemente ideologizadas, como es el caso de la profundización de las desigualdades sociales (mayor pobreza, menor solidaridad, mayor exclusión social) y los ataques al intervencionismo estatal.

Hemos afirmado que la reforma de la seguridad social tuvo epicentro en América Latina; pero, de inmediato, cual honda expansiva, la preocupación reformista recorrió y recorre el mundo, llegando a constituir, como en el pasado reciente, punto de agenda en el debate público, tal es el caso de los Estados Unidos durante la gestión del Presidente Bush. En cada país la reforma asume caracteres especiales, pero, surge un denominador que es común: el tema pensional. Los regímenes pensionales, su presente y su futuro, son determinantes en la reforma; por eso muchos de los factores señalados guardan estrecha relación con pensiones y en menor medida, con otros ámbitos de la seguridad social.

La reforma segurista, como todo proceso de transformación, ha tenido y tiene impulsores y detractores. Unos y otros encuentran en las reformas llevadas a la práctica elementos que ratifican sus convicciones a favor o en contra. Referencias importantes en lo correspondiente a la evaluación de las reformas seguristas consolidadas las encontramos, también, en los trabajos y documentos producidos por Alejandro Bonilla (“Pensiones en América Latina, dos décadas de reforma”), Carmelo Mesa-Lago (“10 años de reforma de la Seguridad Social en América Latina”), Joseph Stiglitz (“Un nuevo análisis de la Reforma de Pensiones: Diez mitos sobre los Sistemas de Seguridad Social”), Benjamín González (“La Seguridad Social en el Mundo”) y, la Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (“Inversión de los Fondos de Pensiones”).

En el plano ideo-político la reforma de la seguridad social se hizo corresponder con los requerimientos y necesidades del capitalismo mundializado, globalizador, parte doctrinaria del pensamiento liberal, motivo por el que la seguridad social fue llevada al “banquillo de los acusados” y juzgada por un tribunal en presencia de tres (3) partes: la parte acusadora, constituida por la fusión de intereses del capital privado y el Estado; la parte acusada, los trabajadores y demás beneficiarios de la seguridad social; y, la parte defensora, un movimiento sindical debilitado y sin propuesta. La acusación (empleadores privados y Estado) fundó sus argumentos en el costo de la fuerza del trabajo que impide la competitividad empresarial, la necesidad de liberar las fuerzas del mercado, la eliminación del intervencionismo estatal, la defensa de la libre voluntad del ser humano, el déficit fiscal, equilibrio fiscal, transferencia de costos y gastos, privatización de lo público; la parte acusada y su defensa, sin argumentos contundentes, en la práctica, se sumó al cuestionamiento acusador, haciéndose eco de la aceptación de una realidad socio-económica, del predominio de lo económico sobre lo social, del mercado como asignador de recursos y de las nuevas reglas en el campo de la producción, tales como: producción individualizada, consumo diferenciado, polarización por calificaciones y responsabilidades, empleo transitorio, diversas formas de contratación y remuneración, reducción de la cohesión interna de los trabajadores, debilitamiento del “obrero colectivo” (sindicato), dificultad para la convención colectiva y flexibilización del mercado de trabajo.

La sentencia no se hizo esperar y la dictó la parte defensora planteando lo siguiente: ante la realidad económica mundial, al parecer, inmodificable, “… los trabajadores deben generar mayores modalidades de participación, el Estado separarse, progresivamente, de la gestión de la seguridad social, aplicar el régimen de capitalización individual como método de financiamiento y permitir-favorecer la existencia de regímenes complementarios administrados por entidades privadas, con o sin fines de lucro, o de organismos intermedios creados por los propios interesados, sin fines de lucro …” (Oficina Internacional del Trabajo. Memoria del Director General. Decimotercera Conferencia de los Estados de América Miembros de la OIT. 1992: 52-53).

Los órganos financieros internacionales o multilaterales, tal es el caso del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional, han cumplido un papel muy importante en la orientación de la reforma segurista. Sus recomendaciones acompañan los programas de ayuda financiera y, en algunos casos, los condicionan.

Un balance de la reforma segurista, especialmente, en América Latina, según Mesa-Lago, revela que sus orientaciones oscilan entre la privatización-mercantilización y el fortalecimiento de lo público o estatización, lo que le permite clasificar los tipos o modelos de reforma, así: reformas estructurales y reformas no estructurales, con lo que se refiere a la mayor o menor profundidad de los cambios y el papel del Estado o de la iniciativa privada en los mismos. “El decenio de los años noventa, señala Benjamín González, marcó una etapa importante en la gestión de la seguridad social en el continente y, en especial, en los países latinoamericanos. La tendencia a la privatización de los Sistemas de Pensiones y Jubilaciones con-excepción de Chile, que la impuso desde 1981- se manifestó, por orden de aparición a lo largo del decenio, en el Perú (1993), Colombia y la Argentina (1994), Costa Rica (1995), Uruguay (1996), Bolivia, México y el Salvador (1997). La reforma en Chile, país pionero en esta experiencia, fue de privatización integral, seguido años más tarde por Bolivia, mientras que en los otros países coexisten sistemas mixtos; es decir, se mantuvo el antiguo régimen de seguridad social (de reparto) y se instauró, con variantes, el de privatización (capitalización individual). La privatización, con diferentes modalidades, consiste en la transferencia de las pensiones del sistema de reparto a uno de capitalización individual, mediante el cual cada afiliado deposita sus cotizaciones en una cuenta a su nombre, manejada por administradoras de fondos de pensiones” (B. González R. 2003: 29). Mesa-Lago, en igual sentido, sistematiza el proceso de reforma pensional llevado a cabo, hasta la fecha, en América Latina, así: “Hay cinco (5) tipos generales de reforma de pensiones en curso en América Latina: a) programas públicos reformados, en que el programa público que existe sigue funcionando, pero fuertemente modificado; b) programas privados sustitutivos, en que el programa público se cierra y se reemplaza con uno privado con capitalización plena; c)   programas mixtos, que combinan un programa público reformado con un programa de capitalización plena, que puede ser público o privado, o una combinación de ambos; d)            programas selectivos, en que los asegurados pueden escoger entre el programa público y el privado; y e)   programas de pensiones complementarias, de diversas modalidades, que complementan un programa público reformado del primer o tercer tipo, pero no lo sustituyen. En todos los tipos puede haber una pensión no contributiva, de asistencia social, para los ancianos indigentes que no están cubiertos por la seguridad social. (Mesa-Lago. 1994:138).

En términos de resultados, el balance efectuado no es del todo favorable. Las acusaciones hechas a los regímenes públicos de seguridad social y a los regímenes de reparto han perdido fuerza con el transcurso del tiempo y, en sustitución, han surgido corrientes de opinión que abogan porque cada país defina su propio modelo de reforma orientado a crear sistemas de seguridad social con vocación universal, eficiente, que valoren al ciudadano y al Estado como garante del derecho de toda persona a la seguridad social.

2.                  Antecedentes de la reforma de la seguridad social en Venezuela.

Entendemos por seguridad social, a los fines del presente trabajo, referida a una sociedad determinada, la venezolana, en nuestro caso, el conjunto de instituciones, programas y servicios, contributivos directos y no contributivos directos, creado por la sociedad, para velar, fundamentalmente, por tres hechos causantes de estados de necesidad en las personas, a saber: la pérdida de la salud como consecuencia de enfermedad o accidente cualquiera sea su orígen; la pérdida o reducción de los medios de vida (ingresos económicos) como consecuencia de la muerte, discapacidad, jubilación y vejez; y, la pérdida del empleo por causas no atribuibles al trabajador. Este conjunto institucional asume formas propiamente asegurativas y no asegurativas configuradoras del sistema de seguridad social, con las reservas que la noción técnica de sistema entraña. En Venezuela, a lo largo del tiempo, se fue conformando dicho sistema de seguridad social mediante la creación de modalidades diversas de protección social bajo el amparo de las distintas fuentes legales, reglamentarias, administrativas y convencionales productoras de normas regulatorias de los distintos regímenes protectivos. Epicentro de la configuración del sistema de seguridad social en nuestro país, en concordancia con lo anteriormente expuesto, lo constituyen cuatro (4) regímenes de protección: el de salud, tanto en su parte asistencial como en la asegurativa; el jubilatorio y pensional del funcionariado público con sus variantes sectoriales; el régimen de seguridad social de los miembros de la Fuerza Armada Nacional; y, el régimen de los seguros sociales. El primero, de vieja data, creó la red sanitaria nacional y los regímenes de atención médica; el segundo, instituyó el reconocimiento del tiempo de servicio público mediante un acto jubilatorio que tiene como atributos, por una parte, el cese de la función pública; y, por la otra, el otorgamiento y percepción de un pago periódico y vitalicio (pensión) sustitutivo, total o parcialmente, del salario o remuneración recibido; el tercero, configura un régimen propio y especial de los miembros de la Fuerza Armada; y, el cuarto, es decir, los seguros sociales, instituyen, de manera progresiva, la protección a las contingencias establecidas como mínimas en el Convenio 102 (año 1952) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), incluye las prestaciones por enfermedad y accidente, con un campo de aplicación limitado a los trabajadores sometidos a relación de dependencia o subordinación. Otras prestaciones o regímenes prestacionales, por ejemplo, relacionadas con recreación y atención por necesidades especiales, cargas familiares, son potenciados, básicamente, por la convención colectiva y, las más, por la política de asistencia social impulsada por el Estado.

            El sistema de seguridad social en referencia comenzó, tempranamente, a mostrar debilidades, lo que llevó a la adopción de medidas que hoy lucen como antecedentes de la reforma de la seguridad social. Entre estas medidas tenemos las siguientes: Enmienda Constitucional N.2 (Constitución de 1961), orientada a establecer un régimen general y único de jubilaciones y pensiones para el funcionariado público; Estatuto y Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios (1985-1986), dictada con el propósito de poner fin a la multiplicidad – heterogeneidad de regímenes jubilatorios y pensionales en el sector público; Ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud (1987), promulgada para ordenar y regular las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud bajo una concepción integradora, unificadora y de aplicación nacional; Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente Laboral (1986), cuyo objeto es la creación de un régimen protectivo de la salud del trabajador en su medio laboral; la Ley Orgánica de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Nacionales (1993), cuyo propósito es la creación de un régimen propio de seguridad social para este sector profesional; Ley del Seguro Social (1966), en la que se amplía considerablemente el campo de aplicación contingencial de los seguros sociales, al incorporar las prestaciones dinerarias de largo plazo (pensiones). Existen otras medidas de menor importancia, con propósitos interventores y reestructuradores de instituciones preexistentes, tal es el caso de las reestructuraciones a las que ha estado sometido el Seguro Social, carentes de impacto en el marco institucional que hemos dado en denominar sistema de seguridad social. Las fallas, deficiencias y debilidades observadas en el sistema que se pretendieron superar con dichas medidas unificadoras se incrementaron considerablemente a tal punto que, en la actualidad, el número de regímenes de jubilaciones y pensiones en el sector público es desconocido e, igualmente, el número de regímenes de salud. Ante esta situación, la necesidad de encarar una reforma de la seguridad social en Venezuela era y es inaplazable. Esta necesidad es reforzada por factores internos y externos, ligados o no, con el problema diagnosticado, el cual sirvió de excusa para que, movida por intereses distintos al mejoramiento de la seguridad social, se impulsara lo que en su momento se denominara “reforma social”, concebida como parte importante de los programas de ajuste y equilibrio macro-económico impulsados por el liberalismo, acuñados por los organismos multilaterales de apoyo financiero, que en el país encontraron expresión concreta en el programa de ajuste (1989) y en la nueva Ley Orgánica del Trabajo (1990).

II. Primer momento. 1989-1993.

El primer momento en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela coincide con las turbulencias políticas y sociales que caracterizaron el segundo período de gobierno del señor Carlos Andrés Pérez. Es, también, este período, la puerta de entrada del pensamiento neoliberal interesado en sustituir el papel interventor del Estado por la fuerza dinámica del mercado. En conocimiento de una crisis económica y fiscal engendrada y madurada durante varios años, el neoliberalismo encuentra terreno fértil para hacer germinar sus tesis minimizadoras del Estado. Es, así, como en los lineamientos para el desarrollo económico y social etiquetados como la “Gran Venezuela” y el “Gran Viraje” se incorpora el tema de la reforma de la seguridad social, orientada a copiar fórmulas reformistas aplicadas en otros países (Chile, 1981), en perfecta armonía con el programa de ajuste fiscal o equilibrio macro-económico. En Venezuela, los gobiernos, por lo general, tratan de justificar su presencia salvadora, diagnosticando la gestión anterior con frases lapidarias. En el marco de la crisis recesiva de la economía mundial de los años 70, el Presidente de la República, Dr. Luís Herrera Campíns, le dice al pueblo venezolano que recibe una “Venezuela hipotecada”, indicando con ello el peso del endeudamiento interno y externo generado por el primer gobierno del señor Carlos Andrés Pérez. Al Dr. Herrera Campíns, le sucede en el gobierno el Dr. Jaime Lusinchi. Éste, en igual manifestación pública, dice recibir una “Venezuela en la carraplana”. Luego, regresa al poder el señor Carlos Andrés Pérez, y, en acto de moderación política con su correligionario, expresa que recibe una “Venezuela con una situación económica y social excepcionalmente difícil”. Bajo tales condiciones diagnósticas las medidas remediadoras no se hacen esperar. Estas medidas, no son otras, que la “política de ajuste y equilibrio fiscal”, que inicia e impulsa, como hemos dicho, el señor Carlos Andrés Pérez, bajo el signo de una “Acción de gobierno para una Venezuela Moderna”. En esta propuesta, primero electoral, posteriormente, gubernamental, se enfatiza en la necesidad de “un gobierno de eficiencia social”, lo que sirve de base para definir una política social del Estado que se asienta sobre cuatro (4) pilares básicos: la coordinación de las políticas económicas y sociales; el gasto social como inversión; la eficacia del gasto social; y, la participación ciudadana. Estos pilares teóricos sustentan, también, curiosamente, sin mayores modificaciones, la política social del gobierno actual del Presidente, Comandante Hugo Rafael Chávez Frías. Bajo el esquema de la política social expuesto, el gobierno nacional declara abierto el proceso de reforma laboral y de la seguridad social con acciones a corto, mediano y largo plazo. Entre las acciones de corto plazo, tenemos: la transformación del Ministerio del Trabajo en un Ministerio de Desarrollo Social; la reestructuración del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), para convertirlo en una empresa mixta; y, la reestructuración y rescate del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), con miras a la instauración de un efectivo Sistema Nacional de Seguridad Social, mediante el mecanismo de la concertación entre el sector público, los empresarios y los trabajadores. Como acciones a mediano y largo plazo, se asume, previa presentación de una “carta de intención” al Fondo Monetario Internacional (FMI, 1989), los compromisos siguientes: fortalecimiento del ahorro interno (excusa para crear los fondos privados de pensiones); promoción de la entrada del capital extranjero (mundialización del capital); diversificación de la economía; y, la concertación social (nueva denominación del policlasismo social). La aplicación, total o parcial, de estas medidas dio frutos inmediatamente. Dejando a un lado el hecho de mayor impacto político, económico y social, nacional e internacional, como lo fue la rebelión de las masas populares, bautizada como “caracazo” , tenemos, en términos de resultados, lo siguiente: liberación de precios que se hace acompañar de un conjunto de programas sociales complementarios para paliar su impacto en la economía familiar; eliminación o reducción de la política de subsidios; elevación o incremento de las tasas de interés; reducción del gasto público aplicado a lo social, particularmente, educación y salud; intervención del IVSS por la gerencia petrolera; políticas de concertación en las áreas de ocupación (empleo), salario, costo de la vida y seguridad social, a los fines de llevar a cabo la reforma laboral y de la seguridad social, lo que se materializa con la promulgación de la nueva Ley Orgánica del Trabajo (LOT, 20/12/1990), especialmente, la reforma de los artículos 37 y 39 de la Ley del Trabajo, lo que da lugar al nacimiento de la institución denominada “prestación de antigüedad”, sustitutiva del “auxilio de cesantía” y de la “indemnización de antigüedad”, constitutivas de las “prestaciones sociales laborales”. El nuevo artículo 128 de la LOT, abre la puerta a la reforma del viejo “régimen de prestaciones sociales” y a la institucionalidad en materia de seguridad social, al establecer que: “... mediante Ley especial se determinará el régimen de creación, funcionamiento y supervisión de los Fondos de Prestaciones de Antigüedad o de otros sistemas de ahorro y previsión, que se desarrollen en ejecución del sistema de seguridad social integral”. Varias propuestas de Ley especial en la dirección indicada por la LOT fueron presentadas por distintos sectores laborales, empresariales y personas a título individual, pero los acontecimientos que pusieron fin al gobierno del señor Carlos Andrés Pérez (golpe de Estado, enjuiciamiento, destitución, transición), impidieron la materialización de la reforma laboral y de la seguridad social en el quinquenio1988-1993, aun cuando se dieron los primeros pasos.

III. Segundo momento: 1994-1998.

En 1998 tuvo lugar la campaña electoral que llevó a la jefatura del gobierno nacional al político venezolano que capitalizó el golpe de Estado de 1992, el Dr. Rafael Caldera Rodríguez. De todos los candidatos presidenciales del momento, fue el Dr. Caldera el único que no emitió pronunciamiento público sobre temas relacionados con la reforma laboral y de la seguridad social, a pesar que venía de presidir la Comisión redactora de la nueva Ley Orgánica del Trabajo y la Comisión de Reforma de la Constitución de 1961; pero, como hemos advertido, en la LOT ya se habían abierto los cauces para la reforma laboral y social. En un discurso contrario al que venía imponiéndose sobre la materia, el Dr. Caldera, ungido de nuevo Presidente de la República, promete al país no “arrodillarse” ante el FMI, rechazar las políticas neoliberales del gobierno anterior y firmar “una carta de intención”; pero, ahora, con el pueblo venezolano. En la práctica, el Presidente Caldera sucumbe a las presiones internas y externas que hacen de la reforma laboral y de la seguridad social el motivo fundamental de los programas de ajuste y superación de la crísis política, económica y social, lo que lo lleva a un actuar, en mi opinión, contrario a su discurso teórico y a su doctrina iuslaborista, concretando lo que sus antecesores no lograron ejecutar. El país se convierte en un laboratorio de propuestas encaminadas a llevar a la práctica la reforma social sugerida o impuesta por los organismos financieros multilaterales a condición del suministro de ayuda financiera para alcanzar el anhelado equilibrio fiscal y macro-económico. Reunidas las propuestas en referencia, el Dr. Caldera designa una Comisión Presidencial de carácter técnico, no representativa de intereses sectarios, con la encomienda de evaluar las diferentes propuestas relacionadas con la reforma del régimen de prestaciones sociales y de la seguridad social. Sería prolijo enumerar y analizar, una a una, las propuestas recibidas por la Comisión, pero, salvo contadas excepciones, la mayoría se pronunciaba a favor de un cambio en el régimen de prestaciones sociales y de la eliminación de los seguros sociales como institución garante de la seguridad social de los venezolanos. El cometido de la Comisión, como se ha dicho, no era elaborar una nueva propuesta, bien mediante fusión, reestructuración, modificación o adopción de alguna o algunas de las ya hechas, sino realizar un análisis de ellas; sin embargo, a la Comisión no le quedó otro camino que elaborar dos (2) propuestas. Una, contentiva de la modificación del régimen de prestaciones sociales; otra, de la reforma de la seguridad social, incluida la eliminación del IVSS, precedida de la intervención más nefasta vivida por esta institución previsional. El informe final de esta Comisión Presidencial (1995) quedó en un limbo, indefinido, sin análisis, sin receptor, aparentemente; incluyó un voto salvado de unos de sus miembros quien, a la postre, se rebeló como representante de FEDECAMARAS, es decir, del sector empresarial. Este hecho y la presión ejercida por los sectores mayormente interesados en materializar la reforma laboral y social, obligó al Presidente de la República a constituir una Comisión, ahora, sí, con carácter tripartito, es decir, de representación sectorial (Estado, empleadores privados y trabajadores). Esta Comisión, con mandato expreso de proponer la reforma laboral y de la seguridad social, presenta su Informe (1997) ante el Presidente de la República en acto solemne celebrado en el Palacio de Miraflores. El Ejecutivo Nacional ordena de inmediato transformar la propuesta contenida en el Informe de la Comisión en ante-proyectos de Ley para ser remitidos al Congreso Nacional. Este Organismo, por su parte, al recibir dichos ante-proyectos designa una Comisión Especial, encargada de su estudio y análisis, tarea que se realiza con prontitud extraordinaria y escaso o casi nulo debate parlamentario y de opinión pública lo que permite sancionar y promulgar la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Trabajo (19-06-1997), con la que se modifica sustantivamente el viejo “régimen de prestaciones sociales” y la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI, 31-12-1997), con la que se sella la reforma de la seguridad social.

El acortamiento del período de sesiones del Congreso Nacional como consecuencia del proceso electoral del año 1998, no permite al Cuerpo Legislativo desarrollar la LOSSSI, tarea legislativa para la que se habilita al Ejecutivo mediante Ley Especial (Ley Habilitante, 1997). El Ejecutivo, en ejercicio de esta habilitación, completa el desarrollo legislativo de la reforma de la seguridad social, utilizando para ello la figura del Decreto con Rango y Fuerza de Ley. Durante el año 1998, el Ejecutivo dicta los Decretos siguientes:

ü      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Salud, el cual incluye el Régimen de Prevención y Riesgos en el Trabajo.

ü      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Pensiones.

ü      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Paro Forzoso y Formación Profesional.

ü      Decreto- Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional.

ü      Decreto- Ley que regula la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS).

La reforma legal hecha, en términos de orientación ideo-política, materializa las propuestas neoliberales de flexibilizar la relación laboral y hacer menos onerosa la nómina y, en lo que respecta a la seguridad social, transferir buena parte de la carga financiera sobre los hombros de los trabajadores, mercantilizar la previsión social, fortalecer el individualismo, y empequeñecer el Estado como oferente de prestaciones sociales y garante del derecho a la seguridad social. En lo que respecta al contenido protectivo, la LOSSSI establece como objeto “…proteger a los habitantes de la República, … ante las contingencias de enfermedades y accidentes, sean o no de trabajo, cesantía, desempleo, maternidad, incapacidad temporal y parcial, invalidez, vejez, nupcialidad, muerte, sobrevivencia y cualquier otro riesgo que pueda ser objeto de previsión social, así como de las cargas derivadas de la vida familiar y las necesidades de vivienda, recreación, formación profesional y cualquier otro tipo de necesidad susceptible de ser prevista”. Este campo de aplicación contingencial sumamente extenso, establece, tácitamente, una clasificación entre contingencias susceptibles de ser amparadas mediante formas o modalidades de aseguramiento y necesidades sociales no susceptibles de aseguramiento tal es caso de la vivienda, la recreación y la formación profesional. El Estado se erige como el responsable de la garantía del derecho constitucional a la seguridad social, pero la gestión de protección social podrá ser pública, privada o mixta, aún cuando la seguridad social es calificada de servicio público de afiliación obligatoria, carácter contributivo y regido por los principios de universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, participación, auto financiamiento y eficiencia. En concordancia con las contingencias amparadas se establece un conjunto de prestaciones: atención a la salud, prevención y riesgos en el trabajo, pensiones, atención por la pérdida involuntaria de empleo, indemnizaciones, subsidios y asignaciones familiares, servicios de formación, capacitación e inserción laboral, programas de vivienda, programas de descanso y recreación social y cualquier otra prestación de similar naturaleza, reunido en cinco (5) subsistemas: Pensiones, Salud, Paro Forzoso y Capacitación Profesional, Vivienda y Recreación. La universalidad invocada como principio se fractura porque el campo de aplicación subjetivo se limita a la población afiliada con capacidad para contribuir al financiamiento de la seguridad social, lo que reduce considerablemente la cobertura real del Sistema haciéndolo excluyente y no incluyente. Los Subsistemas de Pensiones y de Salud son emblemáticos en esta reforma, pues ellos incorporan el signo de los tiempos antisolidarios e individualistas. El monto de las pensiones será el resultado de la capacidad individual de ahorrar (capitalización individual) y la protección en cuanto a salud se refiere, convierte a ésta en una mercancía susceptible de obtener o adquirir en el mercado (bien transable), bajo formas diversas de aseguramiento. Abundando en detalles sobre estos dos Subsistemas, tenemos que el Subsistema de Pensiones es único, obligatorio, contributivo, integrado por dos regímenes: capitalización individual y solidaridad intergeneracional, participación de acuerdo a los ingresos del afiliado, mixto en su configuración, fuentes de financiamiento y administración, garante de una pensión mínima vital (PMV) uniforme para los afiliados contribuyentes que habiendo cotizado no acumulen lo suficiente para obtenerla, cuantía o monto de pensión (capitalización individual) indefinida, monto de cotización definido, administración de fondos de capitalización individual a cargo de empresas especializadas de objeto único (Administradoras de Fondos de Pensiones. AFP) y creación de un fondo de solidaridad intergeneracional. En lo que respecta al Subsistema de Salud tenemos que él mismo es único, obligatorio, contributivo, integrado por dos regímenes: solidario y complementario, libre escogencia de los entes administradores de los fondos y de los prestadores de servicios de salud, separación de la función administrativa de la función de provisión de servicios de salud, creación de un fondo solidario de salud de carácter contributivo, creación de un fondo especial a la atención de enfermedades de alto costo, riesgo y largo plazo y creación de fondos complementarios.

La Ley incluye, como era de esperar, un Régimen de Transición para los regímenes de jubilaciones y pensiones y de salud que comprende: elaboración de un censo de los regímenes y sus beneficiarios, prohibición de incluir nuevos beneficiarios, tendencia a unificar las pensiones y remisión a la Ley Especial de Pensiones y de Salud para que estas regulen las modalidades de transición y transformación, a los fines que el Sistema de Seguridad Social sea uniforme.

Con la promulgación de todo este dispositivo legal, sin ninguna aplicación práctica, salvo el cambio de nombre del Ministerio del Trabajo en Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social, la eliminación de la Dirección de Medicina del Trabajo del IVSS y otras dependencias del seguro social, concluye el segundo momento del proceso de reforma de la seguridad social.

IV.              Tercer Momento: 1999 hasta la actualidad.

En el proceso eleccionario presidencial de 1998 obtuvo el triunfo el candidato Hugo Rafael Chávez Frías, militar líder del frustrado golpe de Estado del año 1992. Desde el inicio de la gestión gubernamental y, aún, antes, en la campaña electoral, el Teniente-Coronel Chávez Frías, condenó, por neoliberal, la reforma de la seguridad social (marco legal) dejada por su antecesor. Ante tal hecho, era dable pensar que las leyes sancionadas y promulgadas sobre seguridad social no serían aplicadas, como en efecto ocurrió, y se derogarían por otras de corte ideo-político distinto. Un Congreso Nacional moribundo dota al Ejecutivo de una Ley que lo autoriza a dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera (Ley Habilitante) que, al igual que en el pasado reciente, incorpora el tema de la seguridad social. Por vía de esta habilitación, igualmente, bajo la figura del Decreto con Rango y Fuerza de Ley, se promulga el Decreto-Ley Orgánica de la Administración Central (1999), con la que se da inicio al tercer momento en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela ya que al establecer lo que pudiéramos llamar la redistribución de competencias de los órganos ministeriales, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, convertido en Ministerio de Salud y Desarrollo Social, hoy, Ministerio de Salud, asume plenamente la competencia en materia de salud bajo concepción distinta a la conferida a la misma materia en la LOSSSI (1997) y en la Ley Especial que regula el Subsistema de Salud (1998). Esta Ley Orgánica de la Administración Central, como lo hemos señalado muchas veces, tendrá sus efectos, algunos negativos, al momento de sancionar la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, pues al tratar de desarrollar aspectos relativos a la participación social en esta última Ley, la primera se convirtió en camisa de fuerza. En el mismo año 1999, se reforma parcialmente la LOSSSI, motivo por el que se defiere la entrada en vigencia y aplicación de la liquidación del IVSS y de los Decretos que regulan los Subsistemas de Salud, con algunas modalidades sustantivas; el de Pensiones; Paro Forzoso y Formación Profesional (cambia su titulo a Paro Forzoso y Capacitación Laboral); y, Vivienda y Política Habitacional. La imposibilidad legislativa para derogar este andamiaje jurídico de la seguridad social, lleva al extinto Congreso Nacional, posteriormente, Asamblea Nacional, a diferir en cinco (5) oportunidades su entrada en vigencia, hasta el 30-12-2002, cuando, al promulgarse la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS) queda, completamente, derogado. Pero, antes de hacer algunos comentarios sobre la LOSSS, es necesario hacer referencia a dos (2) hechos de singular importancia en la dinámica socio-política reciente de nuestro país, ligados con la seguridad social. El primero de ellos, la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, investida de poderes oríginarios, con facultad para dictar, vía Carta Fundamental, las bases de un nuevo modelo societario o, nuevo pacto social. El proceso constituyente colocó el tema de los derechos humanos en el centro del debate, razón por la que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV G.O.Nº 5.453 del 23/03/2000) puede considerarse vanguardista en esta materia, como lo evidencia la manera en que se concibió el derecho a la seguridad social, particularmente, en su artículo 86.

El derecho a la seguridad social en la CRBV presenta los caracteres siguientes:

La seguridad social es un derecho humano fundamental.

Toda persona tiene derecho a la seguridad social, independientemente de su capacidad económica para contribuir a su financiamiento.

El Estado tiene la obligación de garantizar la efectividad del derecho a la seguridad social, mediante la creación de un Sistema de Seguridad Social (SSS), regulado por una Ley Orgánica Especial.

La seguridad social es un servicio público de carácter no lucrativo.

Los recursos de la seguridad social, así como sus rendimientos y excedentes, no podrán ser aplicados a fines distintos a los de su cometido original: protección social de la población afiliada y fines sociales del Estado.

El Sistema de Seguridad Social debe amparar a las personas sujetas a su campo de aplicación ante las contingencias de: enfermedad o accidente cualquiera sea su orígen, magnitud y costo; maternidad, paternidad; discapacidad total (invalidez); discapacidad parcial; desempleo; vejez; muerte; riesgos laborales; viudedad; cargas familiares; necesidades especiales; y, cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social.

El Sistema de Seguridad Social debe ser universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente, participativo y de contribuciones directas o indirectas.

Los remanentes netos de capital destinados a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios

El segundo hecho, derivación del primero, es la instalación de la constituyente de la seguridad social. El año 2000 en Venezuela fue un año de constituyentes, especie de foros o asambleas sectoriales para sentar las bases sobre diversos aspectos contemplados en la Constitución. El derecho a la seguridad social no podía estar ausente de esta discusión, motivo por el que el Presidente de la República crea e instala una Comisión Especial para la Seguridad Social (Comisión Presidencial, agosto 2000) a cuya cabeza coloca al Vice-Presidente Ejecutivo del momento, el Dr. Isaías Rodríguez. Esta Comisión trabaja con prontitud y, en el año 2001, presenta su Informe, contentivo de la configuración de un Sistema de Seguridad Social integrado por cuatro (4) subsistemas, a saber: Subsistema de Pensiones; Subsistema de Salud; Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral; y, Subsistema de Riesgo Laborales. Este Informe, expresado en ante proyectos de Ley, no contó con la aprobación unánime de los miembros de la Comisión, destacándose el voto salvado de José Ignacio Arrieta, eminente profesor universitario y sacerdote jesuita. El contenido del Informe contó con la aceptación del Presidente de la República, no así con la de su gabinete sectorial social, quien lo calificó, nada más y nada menos, que de inconstitucional, calificación que compartimos; sin embargo, circunstancias políticas obligaron al Ejecutivo a remitir el Informe a la Asamblea Nacional para su consideración. En el momento que el Ejecutivo remite a la Asamblea los   ante-proyectos de Ley elaborados por la Comisión Presidencial, la Asamblea disponía de un Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social presentado por la fracción parlamentaria de la organización política “Primero Justicia”. Ambos proyectos, más los consignados por entidades gremiales (FAPUV, Colegio de Médicos Metropolitano), son sometidos a análisis por parte de la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral, concluyendo, dicha Comisión, que se requiere un cambio total en sus orientaciones por no coincidir con los lineamientos establecidos en el texto constitucional, motivo por el que se designa una Comisión Técnica-Asesora con el encargo de examinar los proyectos presentados y, de ser necesario, elaborar un proyecto nuevo apegado a las disposiciones constitucionales sobre la materia.

La Comisión Técnica-Asesora preparó y presentó a consideración de la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral un Proyecto de Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (año 2001), el cual contó con la aprobación de dicha Comisión Permanente y de la Cámara Plena, en primera discusión, con observaciones que obligaron a su revisión total. El Sistema de Seguridad Social establecido en este Proyecto de Ley, aprobado en primera discusión, se integró con cinco (5) Regímenes Prestacionales: Salud; Dinerario; Empleo; Seguridad, Salud y Medio Ambiente de Trabajo; y, Vivienda. El campo contingencial previsto y sus correspondientes prestaciones fueron:   a)      El derecho social a la salud y la protección a la maternidad y ante las contingencias de enfermedad y accidente originados con ocasión del trabajo o, de cualquier orígen; b)             Prestaciones ante las contingencias de paternidad, discapacidad (invalidez), enfermedades catastróficas, discapacidad parcial, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia susceptible de previsión social.

Los Regímenes Prestacionales, denominación técnica que se incorpora para identificar los componentes del Sistema de Seguridad Social, dan cuenta de las características que tipifican dicho Sistema, a manera de ejemplo, reseñaremos, someramente, el Dinerario, el de Salud y el Régimen de Transición.

El Régimen Prestacional Dinerario: garantizará a las personas contribuyentes y no contribuyentes, las prestaciones de corto, mediano y largo plazo que correspondan; y, comprenderá:       pensiones de vejez, de discapacidad parcial permanente, discapacidad total permanente, gran discapacidad, viudedad y orfandad; indemnizaciones por pérdida involuntaria del empleo y por ausencia laboral debida a: enfermedades o accidentes de origen común o laboral, maternidad y paternidad; y, subsidios para la vivienda de las personas de bajos ingresos y para una parte de las cotizaciones al Régimen Prestacional Dinerario en el caso de los trabajadores cuentapropistas de bajos ingresos. Su financiamiento es solidario. Establece dos (2) niveles de protección: un primer nivel básico de cobertura para aquellas personas que lleguen a la vejez sin protección económica personal, familiar o social en general y un segundo nivel de aseguramiento colectivo obligatorio para las personas participantes en la producción de bienes y servicios durante su vida activa. La administración de estos dos niveles corresponde al Estado. Independientemente y sin perjuicios de los dos niveles de protección previstos, las personas podrán afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez, administrados por el sector privado, regulados por el Estado. El nivel básico de cobertura será financiado con cargo al Fisco Nacional y los remanentes netos de capital destinados a la seguridad social. El segundo nivel de aseguramiento colectivo obligatorio, será financiado con aportes y cotizaciones de los empleadores y trabajadores y sólo por el trabajador, si es cuentapropista, con ayuda eventual del Estado, en los casos que lo amerite, mediante el régimen financiero de capitalización colectiva. El nivel básico otorgará una pensión, equivalente al salario mínimo urbano. El nivel de aseguramiento colectivo otorgará una pensión definida cuya cuantía será igual a una suma básica, más una porción adicional que estará en relación directa con el número de cotizaciones y el salario de referencia del trabajador.

El Régimen Prestacional de Salud se desarrollará mediante la creación y puesta en marcha del Sistema Público Nacional de Salud (SPNS). El SPNS garantizará y gestionará el Régimen Prestacional de Salud del Sistema de Seguridad Social, y el componente de salud del Régimen Prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo. Garantizará la protección a la salud para todas las personas, dentro del territorio nacional, sin discriminación alguna e integrará todas las estructuras, órganos, programas y servicios que se sostengan total o parcialmente con fuentes de recursos fiscales y parafiscales, organizado dentro de un mismo régimen de manera descentralizada, intergubernamental, intersectorial y participativo en lo que respecta a la dirección y ejecución de la política de salud, bajo la rectoría del ministerio con competencia en salud. El SPNS integrará los recursos fiscales y parafiscales representados por las cotizaciones obligatorias del Sistema de Seguridad Social, los remanentes netos de capital y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la Ley.

El Régimen de Transición en jubilaciones y pensiones presenta los caracteres siguientes: Para los pensionados y jubilados (población pasiva), antes de la entrada en vigencia de la Ley, se establece la garantía plena, por parte del Estado, de los derechos adquiridos. La Ley ordena la realización de un censo de los jubilados y pensionados del sector público (contributivos y no contributivos). Para la población activa, se establece diferencia de trato entre la activa antes y después de la vigencia de la Ley. La población activa para el momento de entrada en vigencia de la Ley, requiere afiliación al Régimen Prestacional Dinerario; cotización obligatoria; y, permanencia en el régimen propio. La población activa, posterior a la entrada en vigencia de la Ley, amerita afiliación obligatoria al Régimen Prestacional Dinerario; En cambio, a los activos, antiguos, sometidos a regímenes jubilatorios y pensionales preexistentes, por tanto, requeridos de garantía de los derechos en formación o expectativas de derecho por parte del Estado, se les somete a las condiciones siguientes: La garantía de la jubilación o pensión, se hará siempre que los beneficios adicionales a los establecidos en esta Ley, sean financiados por el trabajador con ayuda eventual del Estado; el régimen de capitalización sea colectivo; que ninguna persona pueda jubilarse antes de los 55 años de edad y que se produzca la integración de los regímenes públicos de jubilaciones y pensiones al nuevo Sistema, teniendo en cuenta como condición básica: la supervisión progresiva y bajo un procedimiento que determine la sostenibilidad actuarial. En atención a este criterio, si el régimen es actuarialmente insostenible, se produce la fusión al Régimen Prestacional Dinerario (RPD); si el Régimen es actuarialmente sostenible, se debe determinar si otorga pensiones iguales o menores a las contempladas en la Ley. En este caso, se fusiona al Régimen Prestacional Dinerario. Si existe Fondo (s), los haberes quedan congelados, se destinan a complementar las jubilaciones o pensiones que otorga el Régimen propio, respecto a la mayor cuantía que otorga el Régimen previsto en la Ley; no pueden continuar recibiendo cotizaciones y aportes; los haberes pasan a la Tesorería de la Seguridad Social; cesan en sus funciones; y, el pago de las jubilaciones y pensiones corre a cargo de la Tesorería de la Seguridad Social; pero, si otorga pensiones superiores a las contempladas en la Ley, pueden seguir funcionando con independencia del Régimen Prestacional Dinerario, bajo supervisión del Ministerio con competencia en Seguridad Social, sólo para garantizar los beneficios adicionales hasta el nivel de la pensión establecido en el régimen propio, pero no podrán mejorarse las condiciones de exigibilidad y cuantía de las pensiones ni crearse nuevos regímenes y, además, deben cotizar al régimen previsto en la Ley.

El Régimen de Transición en Salud, planteaba que todas las instituciones prestadoras de servicios públicos de salud, se integrarán progresivamente dentro de un lapso no mayor de diez años, al Sistema Público Nacional de Salud. Hasta tanto se integren los regímenes especiales de salud, éstos se registrarán en el Sistema Público Nacional de Salud e indicarán el nivel de la red de atención que sustituye, concurre o complementa, la cobertura poblacional, el financiamiento y el tipo de servicio predeterminado; así como las implicaciones financieras para el Fisco. Las personas afiliadas a los servicios de salud antes señalados, deben contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su salario, cuya cuantía es igual o superior a la que se fije para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo Sistema de Seguridad Social. La contribución a estos regímenes (especiales) no exime de la cotización al Sistema de Seguridad Social y, se establece la prohibición de crear nuevos regímenes de salud para los trabajadores del sector público a partir de la entrada en vigencia de la Ley.

            Este Proyecto de LOSSS, rechazado, en la práctica, debido a las observaciones hechas por los legisladores en la oportunidad de su primera discusión, comienza una etapa de consulta muy limitada con algunos sectores del país. Sistematizadas las observaciones recibidas, la Comisión Técnica-Asesora elabora y discute más de treinta (30) versiones del Proyecto que será sometido a segunda discusión de la Asamblea. La versión final, manteniendo varias disposiciones de la aprobada en primera discusión e incorporando otras, muy significativas, recibe la aceptación de la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral, es presentada para su segunda discusión a la Cámara Plena, recibiendo la sanción aprobatoria el 06/12/2002, en un ambiente político totalmente polarizado, sumamente conflictuado, en el marco de la convocatoria de un paro general indefinido que comprendió, inclusive, a la primera y más importante industria nacional: la petrolera. Este hecho fue razón suficiente para que los legisladores adversos al gobierno nacional se retiraran de la Asamblea Nacional cuando se discutía el Proyecto de Ley. La ausencia de oposición no fue óbice para que los legisladores oficialistas sancionaran la LOSSS vigente desde el 30/12/2002. Con la LOSSS se materializa lo que podemos denominar una nueva concepción de la reforma de la seguridad social en Venezuela.

            La LOSSS, crea o recrea un Sistema de Seguridad Social, cuyas características y lineamientos son como sigue: en su campo de aplicación personal (ámbito de aplicación subjetivo) están comprendidos todos los venezolanos residenciados en el territorio de la República y, los extranjeros residenciados legalmente en dicho territorio, sin discriminación de ninguna naturaleza. En cuanto a las contingencias que ampara y la forma como se prescribe su protección (ámbito de aplicación objetivo), la Ley repite el cuadro contingencial establecido en el artículo 86 de la Constitución y lo ordena en sistemas y regímenes prestacionales: Sistema Prestacional de Salud, el cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Salud; Sistema Prestacional de Previsión Social, a cargo de los Regímenes Prestacionales siguientes: Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, Empleo, Pensiones y Otras Asignaciones Económicas, y Seguridad y Salud en el Trabajo; y, el Sistema Prestacional de Vivienda y Hábitat, el cual tendrá a su cargo el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. El financiamiento del Sistema de Seguridad Social tiene su orígen en diversas fuentes: fiscales, cotizaciones, aportes, remanentes netos de capital y otras; la obligatoriedad de la contribución directa para algunas categorías de personas, aquellas con capacidad económica, no impide que la cobertura del Sistema alcance a otras personas carentes de dicha capacidad económica para contribuir directamente. Una compleja estructura organizativa y funcional, integrada por organismos y entes de carácter público, con atribuciones rectoras, fiscalizadoras, supervisoras, recaudatorias y de gestión, es la encargada de garantizar a las personas el cumplimiento de los beneficios prometidos. Por último, tenemos el establecimiento de un conjunto de instituciones: “Defensoría del Derecho de la Seguridad Social”, “Jurisdicción Especial” y “Procedimientos Administrativos Breves” que, conjuntamente con las modalidades de participación ciudadana, crea condiciones óptimas para la defensa del derecho a la seguridad social y el control social de la gestión general del Sistema. La nueva institucionalidad del Sistema de Seguridad Social comprende un conjunto de órganos, algunos creados y otros pendientes de creación o transformación entre los que cabe citar los siguientes:

ü      Rectoría del Sistema (Órgano Rector, creación pendiente).

ü      Superintendencia del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).

ü      Tesorería del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).

ü      Sistema de Información del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).

ü      Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (creado).

ü      Sistema Público Nacional de Salud (parcialmente creado).

ü      Instituto Nacional de Servicios Sociales (creado).

ü      Instituto Nacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas (creación pendiente).

ü      Instituto Nacional de Empleo (creación pendiente).

ü      Instituto Nacional de Previsión, Salud y Seguridad Laborales (creado).

ü      Instituto Nacional de Capacitación y Recreación de los Trabajadores (creado).

ü      Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (creado).

ü      Fondos de los Regímenes Prestacionales (creación pendiente).

ü      Comisión Técnica de Transición de los Regímenes de Pensiones y Jubilaciones Preexistentes (creado).

ü      Defensoría de la Seguridad Social (creación pendiente).

ü      Jurisdicción Especial del Sistema de Seguridad Social (creación pendiente).

ü      Estatuto Especial del Funcionario de la Seguridad Social (creación pendiente).

La LOSSS estableció varios lapsos para la puesta en marcha del Sistema de Seguridad Social que transcurre sin que se cumpla el propósito del mismo, tal es el caso de los cinco (5) años para aplicar el “plan de implantación”.

La Asamblea Nacional, con el andar lento que le caracteriza, ha cumplido, en cuanto a seguridad social se refiere, con la actividad legislativa que a continuación se señala:

ü      Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS). Promulgada el 30-12-2002 (G.O Nº 37.600), vigente y con aplicación parcial.

ü      Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Promulgada el 09/05/2005. Reimpresa el 08-06-05 (G.O Nº 38.204). Vigente.

ü      Ley del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Reforma de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Promulgada el 26-07-2005 (G.O. Nº 38.236) Vigente.

ü      Ley de Servicios Sociales. Regula el Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas. Promulgada el 12/09/2005. (G.O. Nº 38.270). Vigente.

ü      Ley de Empleo. Regula el Régimen Prestacional de Empleo. Promulgada el 27/09/2005 (G.O. 38.281). Vigente.

ü      Ley de Salud. Regula el Régimen Prestacional de Salud. Ley aprobada en 1ª Discusión. Se encuentra en 2ª Discusión.

ü      Ley de Pensiones. Regula el Régimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Económicas. Anteproyecto elaborado, pero sin fecha prevista para el inicio de su discusión.

Por otra parte, en lo que corresponde a las acciones administrativas del Ejecutivo Nacional, se actúa, en ocasiones con apego a las disposiciones legales y, en otras, con ausencia de ellas. Este actuar ha permitido crear lo que puede ser las bases iniciales de la nueva institucionalidad, a saber:

ü      Creación y puesta en marcha de la Comisión Técnica de Transición de los Regímenes de Pensiones y Jubilaciones Preexistentes. Ministerio del Trabajo.

ü      Creación y puesta en marcha, por etapas, del Sistema Público Nacional de Salud (SPNS), bajo la rectoría del Ministerio de Salud.

•               Misión Barrio Adentro (primer nivel de atención).

•               Ambulatorios Populares y Clínicas Integrales (segundo nivel de atención).

•               Hospitales del Pueblo(tercer nivel de atención).

ü      Creación del Ministerio de Vivienda y Hábitat, órgano rector del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. Integración de todos los organismos encargados del área habitacional (CONAVI, BANAP, INAVI, etc).

ü      Re-creación y puesta en marcha del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Ministerio del Trabajo.

ü      Creación del Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social. Organismo rector del Régimen Prestacional de Servicios Sociales. Creación del Instituto Nacional de Servicios Sociales.

            El Sistema de Seguridad Social establecido en la LOSSS, requiere para su implementación definitiva y entrada en vigor de varios factores que enumero de seguidas en atención a su importancia, así:

1.      Voluntad política y liderazgo, que se traduzca en creencia, aceptación e identificación con su diseño.

2.      Desarrollo legislativo pleno de manera armónica, coherente y no contradictorio.

3.      Establecimiento inmediato de toda su institucionalidad.

4.      Mantenimiento y defensa de la noción sistémica.

            De estos cuatros (4) factores, el Sistema de Seguridad Social, tiene falencias en 1,3 y 4. El factor número 2, ha sido parcialmente alcanzado, como hemos visto, con la sanción y promulgación de cuatro (4) leyes que regulan sus respectivos regímenes prestacionales. Especial mención debo hacer al punto número 4, debido a que la noción sistémica tiende a desdibujarse en la medida que se avanza en la implantación del Sistema legalmente establecido.

El artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al consagrar la seguridad social como servicio público, al que tiene derecho toda persona, estableció que … “el Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social …”, el cual “ … será regulado por una ley orgánica especial. La ley especial ha sido promulgada y está vigente, pero el Sistema de Seguridad Social no se implanta como lo ordena la Ley.

            La LOSSS, en estricto acatamiento de la disposición constitucional, creó el SSS y, lo define, en su artículo 5, así: “A los fines de esta Ley se entiende por Sistema de Seguridad Social el conjunto integrado de sistemas y regímenes prestacionales entre sí e interdependientes, destinados a atender las contingencias objeto de la protección de dicho Sistema”. Los sistemas y regímenes prestacionales a que hace referencia la LOSSS, encargados de brindar las prestaciones prometidas a la población con derecho, quedan regulados por leyes especiales. Más del 50% del desarrollo legislativo de la LOSSS está listo y, aparentemente, en ejecución; pero, la parte medular, sustantiva del Sistema de Seguridad Social (salud y pensiones) está a la espera de mejor suerte. Esta práctica legislativa y el accionar descoordinado del Ejecutivo Nacional se han conjugado para atentar contra la concepción sistémica de la seguridad social. Lo que se quería superar, la solución al archipiélago de instituciones oferentes de prestaciones de seguridad social en Venezuela, lo estamos potenciando con creces. La idea inicial, la que prevaleció en la mente de constituyentitas y legisladores ordinarios fue la de juntar en un mosaico, denominado SSS, las piezas sueltas (instituciones) del rompecabezas conocido como marco institucional del bienestar social en Venezuela. Construido el mosaico, éste se constituiría en la base institucional, legal y programática de la política social del Estado venezolano, concebida como política pública estructural y de largo alcance. Lamentablemente, el camino recorrido ha sido otro, completamente opuesto. La Asamblea Nacional ha legislado sobre la materia muy lentamente, con escaso criterio técnico y desapego a las normas fundantes; y, por su parte, el Ejecutivo, sin importar la existencia de normas, se ha ido por sus fueros. El resultado es como sigue: ausencia de la institucionalidad fundamental del SSS y, leyes, total y absolutamente desarticuladas y contradictorias, inclusive, susceptibles de ser atacadas de inconstitucionalidad e ilegalidad. La falta de la institucionalidad fundamental, en especial, la Rectoría, ha determinado que con la aprobación de las leyes surja una institucionalidad con vocación autónoma e independiente, como ha ocurrido con el Ministerio de Vivienda y Hábitat; el nuevo Ministerio de Participación Popular y Desarrollo Social, al que ha pasado casi toda la institucionalidad asistencial del Estado, entre ella, el Instituto Nacional de Geriatría y Gerontología, que, transformado en Instituto Nacional de Servicios Sociales, es el órgano gestor del Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas; y, lo que ya se perfila en salud con la puesta en marcha del Sistema Público Nacional de Salud y su Instituto Nacional de Atención Médica. Como se observa, cada quien monta su tienda aparte. De nuevo, colocamos la carreta delante de los caballos. De esta manera el SSS, antes de nacer, está condenado a muerte.

Conclusiones.

Venezuela, sin duda alguna, en los últimos tiempos se ha convertido en un laboratorio de experimentación social. Ejemplo de ello es lo que ha venido ocurriendo desde hace 15 años con la reforma de la seguridad social. En 1997-1998, el país presenció impávido una reforma legal laborista y segurista que modificó sustantivamente instituciones importantes del Derecho del Trabajo y del Derecho de la Seguridad Social. Como parte del proyecto político del actual gobierno, de orientación diametralmente opuesta al gobierno del Dr. Rafael Caldera, las leyes de seguridad social de los años 97-98 fueron derogadas por la vigente LOSSS. Esta Ley tiene su base en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Un análisis de la legislación derogada revela una fuerte tendencia a la privatización del esquema protectivo segurista, con énfasis en la responsabilidad individual; por su parte, un análisis de la LOSSS, nos advierte que hemos recobrado el sentimiento solidario como base de la protección social, pero con inclinación estatizante absoluta.

Es decir, que en Venezuela, en materia de reforma de la seguridad social, oscilamos entre el individualismo privatizante y el solidarismo estatizante, sin puntos intermedios. Hasta ahora, en la materia tratada, no hemos hecho más que rounds de sombra, es decir, no se ha avanzado un milímetro en la concreción práctica, operativa, de lo normado legislativamente; por consiguiente, no es evaluable ninguna de las propuestas formales (legales) de reforma.

Venezuela, para bien o para mal, es otra. Ha surgido una gran conciencia organizativa y participativa que modifica radicalmente el esquema de los actores políticos, económicos, laborales y sociales tradicionales. El pensar y decidir en cuanto a seguridad social se refiere, no puede concebirse como un coto cerrado, por ejemplo, del tripartismo o de partidos políticos. Tal cosa sería un error. El tripartismo debe ampliarse, por imperio de la realidad, en un multipartismo; igualmente, un esquema reformista de la seguridad social de corte neoliberal, como el impuesto en 1997; o, uno totalmente estatizante, como el que impulsamos en el año 2002, deben dejar espacio para una mixtura, con predominio de la solidaridad y lugar para la responsabilidad individual, adaptada a nuestra idiosincracia, características socio-económicas y capacidad de recursos financieros, del tipo de la propuesta hecha en la Comisión Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional, conocida como “proyecto aprobado en primera discusión”, desestimado por la Asamblea para dar paso a la LOSSS; pero, infortunadamente, sin aplicación práctica, razón por la que el país no ha logrado conocer y valorar sus bondades, vocación universalista y solidaria, lo que habría permitido constituirse en la base legal de una política social del Estado, de carácter estructural y largo placista, con amplias posibilidades para ordenar la institucionalidad social existente y el gasto público social.

Los venezolanos, en los próximos días, debemos discutir con seriedad y una gran dósis de realismo, la orientación del proyecto social en un contexto distinto al pendular entre solidaridad e individualismo; y, pero, para ello se requiere que el Ejecutivo Nacional ponga cese a las ejecutorias arbitrarias, improvisadas, alejadas de la norma jurídica y desestructuradoras de la noción sistémica de la seguridad social, como las adoptadas el día dos (2) de febrero de 2006, en ocasión de celebrar el séptimo aniversario de la conquista del poder (subsidio a las amas de casa “desocupadas” y pensiones seguristas anticipadas).

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