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Observatorio Venezolano de la Seguridad Social
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Rol del Estado en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela
Andelis Josefina Holder Rodríguez
INTRODUCCIÓN:
Las discusiones que se han presentado acerca de cuál debería ser el papel del Estado en materia de protección social han existido siempre, pero a partir de la década de los 80, dentro del discurso de la reestructuración del Estado, esto se ha convertido en un tema clave del debate público. Se discute sobre la intervención estatal en la prestación directa y en el financiamiento de los diversos programas de seguridad social, sobre cuáles deberían ser los límites de la intervención del Estado y los límites de la intervención privada, y muy especialmente, cuáles servicios deben ser de interés del Estado y cuáles de interés individual. Los cambios ocurridos en la dinámica del mercado internacional han dado pie a estas discusiones, porque es en este contexto donde se plantea la reestructuración del Estado, y por consiguiente, la de la seguridad social, sistema de protección social que tradicionalmente tuvo un carácter netamente público.
Los países latinoamericanos ante el advenimiento de una política económica orientada a hacer más competitiva la economía, a lograr la inserción en el mercado internacional y a cumplir con los servicios de la deuda externa, adoptaron programas de ajustes macroeconómicos de corte neoliberal impuestos por organismos financieros multilaterales que determinaron el papel que debía asumir el Estado ante las transformaciones estructurales que requería el nuevo modelo económico. De allí, se puede afirmar que la reforma del Estado y de la seguridad social en América Latina es el resultado expresamente buscado por las políticas de ajuste estructural. De esta manera se planteó la reforma de la seguridad social bajo las directrices del pensamiento neoliberal: sustitución del sistema público por uno privado respaldado por el Estado, dejando atrás una larga tradición de intervención estatal en esta materia. Se instrumentaron así, a partir de 1980, regímenes prestacionales privados e individualistas que tendieron a sustituir los antiguos, basados en los principios de solidaridad y universalidad.
Venezuela particularmente, pasó a formar parte, tardíamente, en 1996 del grupo de países reformadores de sus sistemas de seguridad social; a partir de ese momento se comenzó a consolidar un proceso cuyos orígenes se remonta a 1989, fecha en la cual el país estrenó una nueva orientación en su economía con la implementación de un programa de ajuste estructural de factura similar a la de los otros países latinoamericanos. Así, el país demoró casi una década en el forcejeo para impulsar definitivamente los cambios sociales que integran el proyecto neoliberal, el cual se concreta en 1997 con la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, y las Leyes Especiales de los Subsistemas de Salud, Vivienda, Pensiones, Paro Forzoso y Capacitación Profesional, del año 1998. Es precisamente este largo período de reforma el tema de interés del presente trabajo, básicamente, en lo concerniente al examen del rol asumido por el Estado en ese proceso y el que se le asigna en el marco de los instrumentos jurídicos que sustentan la reforma. Este examen se hará en el marco de las dimensiones que han signado la reforma del Estado, a saber: contexto de las políticas de liberalización (privatización), reorganización territorial del Estado que acompañan el nuevo rol (descentralización político-administrativa) y espacios políticos que pueden ocupar los actores para sus reivindicaciones territoriales (participación ciudadana).
Proyecto neoliberal, reforma del Estado y de la seguridad social en América Latina.
Partiendo del hecho de que Venezuela se incorpora tardíamente al proceso de reforma de la seguridad social respecto a la trayectoria seguida por otros países latinoamericano, de los cuales, inclusive, toma elementos de los distintos modelos de reforma; se hace necesario incursionar brevemente en la revisión de esas prácticas reformistas, a efecto de tener un marco de referencia que posibilite precisar la tendencia y orientación que siguió Venezuela al respecto.
Ahora bien, los procesos de reforma del Estado y de la seguridad social impulsados en América Latina a partir de la década de los ochenta deben ser analizados en función de los objetivos del proyecto neoliberal que desde ese momento prevaleció en el continente y determinó la modalidad que debía asumir el Estado y los sistemas políticos para garantizar el desarrollo de las fuerzas del mercado. Efectivamente, la reforma del Estado es colocada bajo el signo de liberalización que recorre a Latinoamérica a partir de la década de los ochenta, época en que la crisis económica impulsó a los diferentes gobiernos a implementar con diferentes grados, políticas de estabilización y de ajuste estructural con el fin de mitigar sus dificultades presupuestarias y orientar su política de desarrollo. Estos programas de ajustes pretenden modificar la estructura económica de los países a fin de adaptarla a las nuevas condiciones de la economía internacional y garantizar al mismo tiempo una balanza de pago de la deuda externa en el corto plazo. Para ello, siguiendo las directrices de los organismos financieros multilaterales, se debió implementar reformas estructurales de la economía, las cuales incluyeron reformas de las leyes laborales y de el sistema de seguridad social, en tanto se consideraban como inadmisibles en la nueva orientación económica por representar costos laborales.
En este contexto, se pone de manifiesto las deficiencias actuales y hasta el fracaso de la seguridad social estatal, las cuales se asocia a diversos factores, de orden propio y ajeno a ella misma. El primer caso, comprende asuntos relacionados con el alto crecimiento de la población, la inequidad de la asignación de pensiones, la deficiente administración del sistema, la presencia excesiva e incontroladas subvenciones estatales, la desviación injustificada e ilegal de recursos, el indetenido agotamiento de las reservas de los organismos administradores; en la gestión del sistema se presentan retrasos en los pagos y evasión sistemática de las contribuciones por parte de los empleadores, así como costos de gestión excesivos.
Respecto a los factores externos que han incidido en la crisis de la seguridad social, se tiene que la vulnerabilidad del sistema económico ante el comprometimiento irracional de deudas exteriores, la implantación de severos programas de ajuste estructural sin atenuación de las implicaciones colectivas, el desempleo y la inflación, forman parte de un complejo de causas y consecuencias que contribuyeron a hacer ineficiente e insostenibles los costos públicos de los sistemas de seguridad social, porque por un lado se reducen los recursos disponibles, y por otro, se incrementa la necesidad de protección, esto lógicamente repercute en el aspecto financiero del sistema, que luce incapaz de hacerle frente a las demandas de los sujetos protegidos, y mucho menos, a la de aquellos grupos de bajos ingresos excluidos habitualmente. Este desequilibrio ingreso-egreso se acentúa por acción de otros factores, entre los que se destacan: bajos salarios, crecimiento de la informalidad laboral, bajos porcentajes de cotización, cambios en las variables demográficas. Lógicamente, la concurrencia de estos factores, más los de orden internos produjeron una descapitalización del sistema en cifras reales.
Ante esta situación, los gobiernos nacionales intentaron contener los costos descargando su responsabilidad en el sector privado y en los individuos directamente, haciéndose eco de las tendencias neoliberales que cuestionan el sistema de seguridad social concebido bajo un esquema universalista y solidario por considerar que atenta contra el crecimiento económico esperado. La respuesta estatal se limita ante la magnitud de los errores públicos que compromete la viabilidad de sus propias instituciones. Entonces, en materia de política de seguridad social se intenta ensayar, inexperta y precipitadamente, las políticas del ajuste estructural que demanda y aconseja, que el viejo mecanismo de las prestaciones financiadas por sistemas de reparto de los recursos y administradas por entes públicos, se sustituya con los regímenes de capitalización individual administradas por el sector privado. En este contexto el tutelaje protectivo del Estado debe cesar y el gasto social debe canalizarse hacia la inversión productiva, por consiguiente, el Estado está en la obligación de minimizar el gasto público y jerarquizar las responsabilidades del individuo frente a sus propios problemas de desenvolvimiento social y focalizar la atención social en los grupos de población más necesitados (Méndez: 1997).
Así, la variedad de problemas presentados por los sistemas de seguridad social, indiscutiblemente merecía una atención prioritaria, pero las posiciones ideológicas políticas y financieras le dieron mayor impulso a las reformas. La reflexión de Méndez (1997; 122), ilustran este señalamiento: “Imposible dudar de las series de fallas, deficiencias y problemas que presenta la seguridad social; pero ellas, como hechos reales, han servido de cemento para apuntalar posiciones ideo políticas revisionistas de los fundamentos filosóficos doctrinarios y prácticos de las formas e instrumentos de protección social”. En este proceso revisionista de la seguridad social, para el neoliberalismo, la seguridad social en su versión solidaria y universal debe desaparecer para dar paso a nuevas formas de protección fundadas en la capacidad económica de los individuos y gestionadas por el sector privado.
Al examinar la evolución histórica de este proceso revisionista de la seguridad social que surge a partir de 1980 y sus características fundamentales, nos encontramos con varios modelos de reformas. Mesa-Lago (1997) agrupa a los países de acuerdo a los tipos de reformas de seguridad social que han adelantado y establece cuatro tipologías:
Sistemas público básicamente no reformados.
Los países de este grupo mantienen sistemas de seguridad social públicos que no han sido reformados (Cuba) o han incorporado elementos privados marginales (Costa Rica).
Sistema privado sustitutivo.
Chile es el país precursor y único caso de este tipo de modelo en la región, el cual reemplaza a las anteriores instituciones públicas encargadas de la gestión de la seguridad social por sociedades anónimas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), las cuales tienen fines de lucro y son supervisadas por el Estado a través de la Superintendencia de AFP. El modelo de este sistema se basa en la ideología neoliberal que asigna al Estado un papel subsidiario (garantía de una pensión mínima vital). Se desmantela totalmente el tradicional sistema de reparto y se sustituye por un régimen privado de capitalización individual financiado exclusivamente por el trabajador.
Sistemas mixtos.
Combina de forma obligatoria un programa público obligatorio basado en el reparto que proporciona una pensión básica, con un programa complementario igualmente obligatorio de capitalización individual. Los países de este grupo son Argentina y Uruguay. En ambos, la administración de los fondos en el régimen de capitalización está a cargo de administradoras privadas y por el mismo Estado, en el caso de Argentina por el Banco de la Nación y en Uruguay por el Banco de Previsión Social. El financiamiento es compartido para el régimen público (trabajador y empleador) e individual para fondo privado de pensiones.
Sistemas selectivos o paralelos.
Este modelo al igual que el mixto está conformado por un componente público y otro privado, pero con la diferencia de que las personas pueden elegir la modalidad a la cual desea afiliarse. Perú y Colombia son los países representantes de este modelo. En Perú el régimen pensional público es administrado por el Instituto Peruano de los Seguros Sociales, y en Colombia, por el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales. En ambos países el régimen pensional privado es administrado por las AFP mediante la creación de cuentas de capitalización individual. Cabe destacar que Perú se aproxima más al modelo chileno que al colombiano, dado que éste último cuenta con un Fondo de Solidaridad Pensional con el objeto de subsidiar a los que no poseen los recursos suficientes para la cotización y adscribe a su programa acciones dirigidas a los ancianos indigentes y a la cuestión materno-infantil. En este modelo el financiamiento es similar al del modelo mixto.
Como puede observarse, todos los países establecieron mecanismos complementarios privados, (con la excepción de Chile), sin eliminar la actuación como gestor o como controlador del Estado de los sistemas de seguridad social; y todos ellos, enmarcaron sus procesos en el elemento que representa el motivo principal de los procesos de ajuste económico: la liberalización económica. Con relación a esto, Mesa-Lago (1997) expone la tesis de que en América Latina existe una relación positiva entre el grado de liberalización económica y el nivel de privatización en la reforma de la seguridad social. El autor asocia los grados bajos de liberalización económica con los sistemas de seguridad más públicos y menos reformados, y viceversa. El ejemplo más ilustrativo de esta relación es Chile, primer país latinoamericano en liberalizar su economía y en acometer la reforma radical de su seguridad social, todo ello bajo un régimen militar autoritario que atomizó una sociedad que había sufrido la destrucción de los sindicatos, de los partidos políticos y de los colegios profesionales, es decir, las asociaciones que habían rodeado desde su aparición los antiguos fondos de pensiones. Es por ello, tal como lo explica Borzutzky (1986), que los intereses del Estado autoritario y los de la economía de mercado coincidían y ambos requerían la fragmentación de la sociedad y la eliminación de las organizaciones que podían articular sus intereses.
Ante esta situación cabría preguntarse ¿cómo es posible que un modelo de seguridad social que nació bajo un régimen espurio pudo convertirse en el paradigma en América Latina? Esto se explica porque a partir de la transición democrática en ese país en la década de los 90`s se legitima y se convierte en políticamente aceptable (el presidente Alwyn apoyó la reforma de Pinochet), y como nació bajo el proyecto neoliberal fue promovido por los organismos financieros multilaterales para ser aplicado en aquellos países deudores que debían desarrollar programas de ajuste estructural.
En síntesis tenemos que las reformas en su conjunto enfantizan en mayor medida en el aspecto pensional y, en menor medida en salud, es decir, privilegian las prestaciones a largo plazo, en cuyos regímenes es posible el manejo de grandes sumas de dinero. Entre otras características, la reforma propicia la transferencia al trabajador de la carga económica que significa el financiamiento de la protección social, el incremento de los requisitos para tener derecho a las prestaciones y la incorporación del sector privado a la administración de los fondos de retiro y de salud. Por su parte, la responsabilidad del Estado recae en la atención de los casos no lucrativos del negocio (pensión mínima vital) y asistencia pública en salud para las personas de escasa o nula capacidad económica para aportar al financiamiento de sus prestaciones con lo cual las concepciones universalistas, solidarias, unitarias e integralistas de la seguridad social tienden a debilitarse (Méndez: 1997). En fin, se tiene que el rol del Estado se transformó de gestor directo a controlador de la seguridad social.
La reforma de la seguridad social en Venezuela.
Venezuela siguiendo las pautas de otros países latinoamericanos, comienza su proceso de reforma en el año 1989, el cual vino a cristalizarse nueve años después. Durante el período 1989-1997 las propuestas de reformas fueron prolijas y provinieron de diversos sectores de la vida nacional. Todas ellas coincidieron en la necesidad de reformar el sistema vigente ante la exclusión, y por consiguiente, desprotección social en que se encuentran amplios sectores de la población y ante la ineficiencia de los instrumentos de protección existentes, especialmente el seguro social. En este sentido existió consenso, las discrepancias surgieron respecto a las decisiones y acciones a tomar para lograr instrumentar un sistema de seguridad social que realmente le garantizara al ciudadano plena garantía de protección social. Básicamente el instrumento de seguridad social centro del debate de las propuestas de reforma fue el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (en adelante se denominará IVSS), el cual, o bien debía reestructurarse pero manteniendo su esquema de financiamiento solidario combinado con formas de financiamiento individual (complementario), así como su carácter público; o bien, transformarse en otro que diera cabida a formas de protección de carácter individual y privado en lo relativo a su financiamiento y gestión, respectivamente. También se propuso la eliminación como sistema de protección social.
El proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela la podemos dividir en tres períodos: el primero de ellos (1989 – 1996) trata sobre las propuestas, acciones y decisiones que conforman los antecedentes de lo que vendría a ser la reforma definitiva, la cual se incluye en el segundo período (1997 – 1998), Y el tercer período (1999 - ?) en pleno curso de los acontecimientos constituye lo que se ha denominado la contrarreforma de la seguridad social, uno de los temas que actualmente es centro de atención del debate político. Se intenta en este período definir lo que será el modelo de seguridad social venezolano.
Antecedentes de la reforma ( 1989 – 1996).
El punto de partida de este período se ubica en el VIII Plan de la Nación. El gobierno que recién se estrenaba para el año 1989, se plegó a la corriente de pensamiento neoliberal como paradigma económico. Se criticó, por consiguiente, al modelo de sustitución de importaciones1 que implicaba la intervención y participación del Estado en el proceso económico en general, ocasionando, según el neoliberalismo, una inconveniente asignación de recursos y dando lugar a pérdidas netas por subordinación de las ventajas comparativas a la política oficialmente dirigida. Por tales razones, explica el Plan, se hacía indispensable desmantelar controles y regulaciones oficiales, privatizar el proceso productivo y abrir la economía a la competencia internacional. Es decir, se plantea el redimensionamiento del Estado tanto en el ámbito económico como en el social.
El programa de gobierno que se implementó en ese entonces había sido acordado con los organismos financieros internacionales al margen del proceso democrático venezolano, específicamente, con el Fondo Monetario Internacional, con el cual el gobierno firmó una Carta de Intención (a espalda del parlamento, partidos político y opinión pública en general) que lo comprometía a adoptar políticas de índole neoliberal monetarista que permitieran relanzar la economía y cumplir con los servicios de la deuda externa. Una vez que se acepta el compromiso que implicaba la Carta de Intención, “las organizaciones internacionales, el FMI y el Banco Mundial pasan a ser actores con presencia permanente en el sistema político venezolano” (Lander: 2000; 76). Esta injerencia no sólo se da en el plano económico, con el propósito de definir el nuevo modelo económico del país y su inserción en la economía globalizada, sino que se impone su presencia en el aspecto político para impulsa las transformaciones que debe asumir el Estado y los sistemas políticos para garantizar el desarrollo pleno del mercado; determinando de esta manera las relaciones entre Estado y sociedad, entre política y economía (Lander:2000). Esto es lo que explica porqué el proceso de la reforma del Estado, que se había iniciado en el gobierno anterior (1984 – 1989) con la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) toma impulso en esta época, pero a diferencia del énfasis puesto en ese primer momento, cuya propuesta específica fue la democratización y modernización de la sociedad venezolana para hacer más eficiente al Estado y a los actores sociales, en esta oportunidad se le da prioridad a la reforma económica2, en la cual se intenta limitar la intervención del Estado en la economía y potenciar las fuerzas del mercado concentrando así los esfuerzos en una política de privatización y de desregulación.
Se tiene así que la reforma del Estado en Venezuela, al igual que le resto de los países latinoamericanos, tomó mayor auge; indica Lander (2000) que a partir de las transformaciones que se dieron en los procesos de ajuste y en los llamados cambios estructurales de las economías. Razón tiene este autor al indicar que “el significado e impacto de los procesos de reforma del Estado en América Latina hay que buscarlos menos en las declaraciones de intención de los proyectos de estas reformas (siempre formulados a nombre de la democratización de la sociedad) o de las características de los procesos administrativos del Estado, y más en la forma como se articulan esos procesos de reformas con los modelos de ajustes económicos en una redefinición global de los sistemas políticos latinoamericanos” (151). Es por ello, indica, que las comisiones de reformas administrativas del Estado que venían funcionando desde décadas en el continente tuvieron poco impacto sobre éste y sobre la relación entre Estado y sociedad; sólo a partir de la crisis económica y fiscal que presentó la región, tales iniciativas fueron impulsadas.
En este contexto económico y político comienza la revisión del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y la necesidad de su reforma. En el VIII Plan se presenta un diagnóstico que refleja las deficiencias de este instituto: baja cobertura y monto extremadamente bajo de las pensiones, deficiencias crónicas en la calidad de los servicios producidas por su dispersión, ineficiencia gerencial y déficit presupuestario. Por estas razones, explica el Plan, era necesario una reforma profunda en el sistema de seguridad social.
Al igual que el resto de los países que introdujeron reforma en su sistema de seguridad social, la necesidad de la reforma respondió a los intereses de organismos financieros multilaterales (FMI y BM), quienes condicionaron el otorgamiento de préstamos a las políticas impuestas bajo sus parámetros, tanto en el ámbito económico como en el social. Las propuestas específicas fueron las siguientes:
• La participación activa del sector privado en los problemas de seguridad social de la clase trabajadora.
• La reestructuración del IVSS para aumentar su eficiencia como mecanismo de ahorro, mejorar su capacidad de prestación del servicio de salud y aumentar sustancialmente las jubilaciones.
• Incluir la promoción de mecanismos voluntarios de ahorro y jubilación dentro de sistemas privados de pensiones, en los que además de garantizar mayores rendimientos a los trabajadores, contribuyan a desarrollar el mercado de capitales.
Se puede apreciar que esta propuesta de reforma de la seguridad social, la cual incluye la creación de modalidades de protección privada e individualista, se asemejó al modelo aplicado en Chile.
Para iniciar el proceso de reforma, el gobierno designó mediante Decreto una Comisión de Reestructuración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, la cual al término de su gestión, presentó a la consideración del Congreso de la República un Anteproyecto de la Reforma de la Ley del Seguro Social. El anteproyecto planteó en su exposición de motivos la necesidad de reformar la Ley vigente del Seguro Social (para ese entonces la de 1967) alegando como razón principal la crisis de ese sistema y la necesidad de reformar el régimen de financiamiento, lo cual se “acentúa por virtud del proceso general de reformas en el mercado de trabajo, gasto público y fiscalidad, que se vienen realizando en todo el mundo, como medio para propiciar el progreso social y el desarrollo económico de los países”(Hoet, Bentata, 1992: 3).
Estos motivos que sustentan la propuesta del anteproyecto, son plena expresión de las razones que motivaron la reforma de los sistemas de seguridad social en la región latinoamericana, máxime cuando se plantea la eliminación administrativa del IVSS, la cual desaparecería para dar paso a otro organismo que utilizaría la infraestructura del sistema financiero a través de la banca comercial y las empresas de seguros para realizar su gestión de cobranza y pago. Igualmente se contempló que el IVSS desincorporarían de su ámbito a los hospitales, ambulatorios y centros asistenciales que serían transferidos al subsistema integrado de atención médica del Sistema Nacional de Salud. La propuesta de reforma hace énfasis en las prestaciones dinerarias a largo plazo, es decir en el Fondo de Pensiones, el cual utilizaría el régimen de capitalización individual, que le permitiría al sector asegurador manejar cuantiosas sumas de dinero y propiciar actividades lucrativas.
Con este voluminoso proyecto de ley de 210 artículos, que no llegó a discutirse en el Congreso Nacional, se inicia la revisión del antiguo sistema del seguro social basado en el principio de solidaridad, para dar paso a esquema individualistas y carentes de sentido social.
Durante en quinquenio que hemos presentado (1989- 1993), tal como indicáramos, no se logró concretar nada respecto a la seguridad social, pero se avanzó en la problemática socio laboral del país, como producto de la recesión económica y de los efectos del programa de ajuste, aunado a la crisis política de finales del período3, que repercutió en la paralización de muchos proyectos y políticas.
Este es el panorama socio laboral que se encuentra el gobierno electo en las elecciones presidenciales del año 1993 (Dr. Rafael Caldera). La nueva gestión gubernamental retoma la política neoliberal del período anterior e incorpora con mayor fuerza la estrategia económica orientada a la inserción del país en la esfera de la economía globalizadora, la cual incluye la apertura del mercado, la liberación de la economía y la flexibilización del mercado laboral como una condición sine qua non, para lograr ese propósito. Esto incorpora un nuevo elemento en la discusión de la seguridad social, ya que todos los planteamientos realizados para su reforma se comenzaron a vincular a la necesidad de flexibilizar el mercado laboral para hacerlo más productivo y competitivo, y como única manera de garantizar el establecimiento de un nuevo sistema de seguridad social.
Para abril de 1996 el gobierno presenta un programa de estabilización y cambio estructural denominado “Agenda Venezuela”, el cual al igual que el Gran Viraje, intentó equilibrar la principal variable macroeconómica; igualmente el gobierno nacional firmó un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional. Se intentó, asimismo, otorgarle mayor libertad a las fuerzas del mercado en concordancia con el fortalecimiento de las funciones primordiales del Estado. En este marco, y en correspondencia con los lineamientos del IX Plan de la Nación, la Agenda Venezuela propone de manera específica en el capítulo VIII una Política Laboral y de Empleo encaminada a la reforma legal del régimen de prestaciones sociales de modo de flexibilizar el funcionamiento del mercado laboral. En esta parte de la Agenda entran en consideraciones medidas específicas respecto a la seguridad social:
1. Proponer una nueva ley de Prestaciones Sociales y de Ajustes Salariales, de libre afiliación para los trabajadores protegidos por el régimen vigente.
2. Impulsar la creación del Sistema de fondos de Pensiones, cofinanciado por trabajadores y patronos, administrados por entes privados y bajo la supervisión del Estado.
Finalmente, ante la diversidad de posiciones y de proyectos de reformas, y por las presiones de los organismos financieros internacionales para que se acometiera la reforma laboral, el gobierno nacional creó el 20-11- 96, una comisión de carácter tripartito (integrada por representantes del gobierno, sector empresarial y sector sindical) denominada Comisión Tripartita para la Reforma de la Seguridad Social, encargada de acometer las reformas laborales planteadas en la Agenda. La primera acción de esta comisión fue discutir y proponer reformas en el plano de la seguridad social, dando a conocer en Diciembre de ese año una Declaración de Acuerdos Básicos, cuyos principios fueron:
• El sistema de seguridad social que se crea, fundamentado en los principios de universalidad y solidaridad, es obligatorio y contributivo. Estará bajo la dirección y rectoría de un organismo tripartito.
• Incluirá a los trabajadores por cuenta ajena y establecerá regímenes especiales para los trabajadores no dependientes y cualquiera que otro labore en el sector informal de la economía, además de los trabajadores rurales.
Los componentes del nuevo Sistema de Seguridad Social propuestos fueron: Subsistema de pensiones, Subsistema de Asistencia Médica, Subsistema de Paro Forzoso, Subsistema de Política Habitacional, Subsistema Formación Profesional y Subsistema de Recreación.
Este nuevo sistema de seguridad social, según la propuesta, garantizaría la participación de los actores sociales públicos y privados en su organización, financiamiento y administración. Correspondería a los organismos públicos la implementación, regulación, supervisión y control del sistema y de los subsistemas que lo conforman.
Con la Declaración de los Acuerdos Básicos de la Comisión Tripartita se cierra un ciclo en el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela, ya que a partir de ese momento las acciones por venir se cristalizaron en hechos concretos, como veremos a continuación.
Cristalización de la reforma ( 1997- 1998).
La Declaración de los Acuerdos Básicos de la Comisión Tripartita, se consolidó en el mes de Marzo de 1997 cuando los integrantes de la misma, presentaron el Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social Integral y Política Salarial (ATSSI). Lo referido a los principios fundamentales del sistema y responsables de la cobertura del mismo, queda redactado en los mismos términos de la Declaración; en los componentes del sistema, se sustituyó el sistema de asistencia médica por “salud”, quizá para ampliar el contenido del mismo.
La firma de este acuerdo fue considerada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como una muestra de que el gobierno venezolano tenía la voluntad política de mantener el rumbo trazado por la Agenda Venezuela, y que esa era la vía de superación económica del país. El presidente del BID, catalogó ese acuerdo como el cambio en la política macroeconómica de Venezuela más importante realizado en los últimos tiempos y que iba a determinar una nueva forma en la dinámica de crecimiento y de las inversiones (Economía Hoy, 19 de Marzo de 1997). Términos como equidad, justicia social, solidaridad, bienestar social, como se puede apreciar, no entran en los criterios del funcionario para definir el significado del Acuerdo Tripartito sobre la seguridad social venezolana. Las declaraciones de este funcionario del BID, lógicamente, responden a los intereses de este organismo multilateral que condicionó la reforma de la seguridad social venezolana a sus propios preceptos.
El Acuerdo Tripartito explícitamente indica la intencionalidad del mismo como un medio para lograr el éxito de las medidas de ajuste adoptadas por el Ejecutivo Nacional. Para ello “es condición indispensable avanzar en un conjunto diverso de reformas institucionales, entre las cuales, a la seguridad social, la política salarial y el régimen de prestaciones sociales, son de las más relevantes para la población venezolana (Comisión Tripartita, 1997: 6).
A partir del ATSSI se comenzaron a perfilar los instrumentos que definieron la reforma planteada, la cual se cristalizó con la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral en el año 1997, y con las Leyes Especiales de los Subsistemas de Pensiones, Salud, Vivienda y Paro Forzoso y Capacitación Profesional, en el año 1998. Con la aprobación de estos instrumentos legales de protección social se abrió un ciclo histórico en materia de seguridad social en el país, por dos razones fundamentales: en primer lugar, porque la propuesta de reforma cambió drásticamente el modelo de protección social implementado en el país desde la década de los treinta cuando se institucionalizó el rol del Estado en la atención de la salud de los venezolanos con la creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, y posteriormente, en la década de los cuarenta con la creación de otra institución de carácter público – el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales4- Con la nueva propuesta el rol del Estado se transformaría de gestor director a controlador. En segundo lugar se tiene, que en el panorama político actual, en el cual se modificaron insustancialmente las leyes de seguridad social aprobadas por el gobierno anterior, la propuesta de reforma luce incierta y con grandes interrogantes sobre su viabilidad y efectividad.
Para una mayor comprensión de la naturaleza del proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela, se presenta a continuación una breve referencia sobre los actores intervinientes en el proceso que concluyó con la aprobación de las leyes y una descripción de la LOSSSI en lo relativo al rol que le correspondería desempeñar al Estado en la aplicación del nuevo sistema y los elementos claves que definen la reforma: la privatización y la descentralización.
Actores intervinientes en el proceso de reforma.
Como se indicara anteriormente, las negociaciones para impulsar las reformas en materia de seguridad social, ocurrieron auspiciadas por el Gobierno Nacional bajo el mecanismo de la Comisión Tripartita, es decir, de una comisión negociadora constituida por los actores sociales (centrales obreras y organizaciones patronales) afectadas directamente por el modelo de desarrollo en implementación y el propio gobierno (ministros y otros representantes del gobierno en el área de lo económico y lo social). En ellos estaban representados por la parte sindical, especialmente, por la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), y por la parte empresarial por la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS).
La problemática a resolver por la Tripartita fue la de reformar la legislación laboral para flexibilizarla en consonancia con los lineamientos de los organismos internacionales con el fin de garantizar la incorporación del país al proceso de globalización y la creación de un nuevo sistema de seguridad social. Este consenso se cristalizó con la aprobación de un conjunto de leyes que apuntó a la reforma laboral y de la seguridad social, como se indicó anteriormente; y es precisamente este aparente consenso uno de los elementos que se prestó a mayores controversia. Para algunos, la Tripartita sólo representó un pacto político en un sistema político seriamente afectado en su legitimidad y, por lo tanto, en la representatividad de sus cúpulas dirigentes. Una de las hipótesis posible, indicada por Díaz (1999, 22), y la cual compartimos, es que el propósito de la Tripartita no era proporcionar el marco legal de la reforma de la seguridad social, sino ser un instrumento de defensa del sistema político tradicional, el cual había entrado en una profunda crisis, por la vía de lograr el consenso entre los actores más relevantes del escenario nacional para ese momento5.
Para el secretario general de la Central Unica de Trabajadores de Venezuela (CUTV), grupo sindical que no participó en las discusiones de la Tripartita, la cúpula tripartita carecía de credibilidad y legitimidad suficiente para decidir sobre una materia que involucraba la vida y la protección social de los venezolanos del presente y del futuro, ya que esa esfera cupular había demostrado que no respondía a los intereses y necesidades de la mayoría, “tal como lo evidenciaron, por ejemplo, al aprobar la neoliberal reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, obviando garantías constitucionales y estableciendo un retroceso en el esquema de las relaciones laborales” (Eusse Pedro: 1999; 41).
Efectivamente, el proceso de definición de la seguridad social se llevó a cabo obviando absolutamente a las organizaciones gremiales y sindicales (a excepción de la elite burocrática de la CTV), a las instituciones profesionales, a las universidades, a los trabajadores formales e informales, a los pensionales y jubilados y, en general, a los que debían ser sujetos del régimen de seguridad social que se debía establecer. Por otra parte, es importante indicar que la acción de la Tripartita, en el ámbito laboral tenía justificación, porque así están planteadas las relaciones laborales (Estado, patronos privados y el trabajador) pero en materia de seguridad social fue limitada porque este sistema de protección social implica mucho más sectores, precisamente, aquellos que fueron excluidos de las discusiones. Además de esto, los intentos de que otros actores inicialmente no considerados participasen, fueron rechazados. La opinión del expresidente de CONINDUSTRIA al respecto confirma lo antedicho: “Cuando la CTV trató de buscar nuevos actores en aras de lograr mayores bases de consenso, casi se nos empastela la Tripartita ... la apertura o ampliación en el numero de actores para que todo el mundo se sintiera representado era poco menos que imposible” (Carmona Pedro: 1997; 37). Podemos afirmar ante los hechos que la Tripartita se abrogó, inconsulta y antidemocráticamente, la potestad de decidir cambios en la realidad laboral y social de la nación.
La exclusión de amplios sectores de la vida pública llegó al extremo de que los gobiernos regionales y locales quedaran ausentes de la reforma. Esto lógicamente generó una reacción negativa de los gobernadores regionales, quienes en un documento que surgió en una Convención de Gobernadores, manifestaron públicamente su inquietud por el diseño de un modelo de seguridad social que ellos desconocían y que no se les había consultado; asimismo exigían al Ejecutivo Nacional que se oyera la voz de los estados y se generara mecanismos que permitiesen abrir una consulta en torno a los problemas de la seguridad social.
La juiciosa reflexión del Director de Corposalud del Estado Aragua, en torno a la exclusión de los gobiernos regionales tiene pertinencia y relevancia. Explica lo siguiente: “Pretender que un consenso tripartito por un comité de notables a nivel nacional resuelva cual es el modelo de Seguridad Social para el país en ausencia de nuestra voz, de nuestra opinión, pero sobre todo de las experiencias que hemos venido construyendo en los últimos años, es sencillamente el desconocimiento de una realidad que lentamente se ha venido imponiendo en el país, con esfuerzos muy importantes” (Feo Oscar: 1997; 11). Para este funcionario la Asociación de Gobernadores se ha convertido en un espacio interesantísimo porque independientemente de la diversidad político ideológica presente allí, la cantidad de problemas hace que los gobernadores se pongan de acuerdo para atender las necesidades locales y eso, según su juicio, es parte de la nueva Venezuela que se construye desde los gobiernos locales.
Se puede apreciar, que el exabrupto que representó la exclusión de los gobiernos regionales y locales en las decisiones en torno al sistema de seguridad social que se pretendía instaurar, es la negación de los objetivos principales de la Reforma del Estado en lo relativo al proceso de descentralización. Así, la estrategia más importante de este proceso (adoptado en 1989), la elección directa de los gobernadores y alcaldes, fue desestimada en el proceso de reforma de la seguridad social, cuyas decisiones tuvieron un carácter netamente centralista que puso en evidencia la precariedad de logros en materia de reforma política al negársele participación a las autoridades regionales y locales en la reforma. En tal sentido, se anuló el impacto que pudo tener la descentralización, en el entendido que una de sus virtudes la constituye la cercanía de las decisiones a los gobernados.
Respecto al papel del Estado en el proceso de reforma de la seguridad social, se tiene que el Ejecutivo Nacional asumió una actitud mediadora como aporte para el logro de los acuerdos o consenso entre las partes integrantes de la Comisión Tripartita; asumiendo así el gobierno, ante la población una menor cuota de responsabilidad de la que en realidad le correspondía. Donde si tuvo el Ejecutivo una participación activa, fue en la garantía que el sistema se instaurara de acuerdo a las directrices de los entes financieros multilaterales que impulsaron la reforma, tal fue así, que las objeciones que el Ministro para la Reforma de la Seguridad Social alguna vez tuvo para con las decisiones de la Comisión Tripartita, llevaron a su renuncia a solicitud del Presidente de la República, Doctor Rafael Caldera. Esto demuestra, tal como lo indica Kaplan (1998), que de manera aparentemente paradójica, las reformas neoliberales se han diseñado mediante un fuerte intervensionismo estatal y práctica de autoritarismo.6
El BID fue otro de los actores intervinientes en la reforma de la seguridad social en Venezuela. Este organismo a través de un préstamo dio apoyo decisivo a todo el proyecto de reforma. La operación del préstamo tuvo dos partes: la primera era un préstamo sectorial (250 millones de dólares) que no requería contraparte del país y se podía utilizar a discreción previa aprobación del BID para la capitalización del fondo de pensiones. Ese crédito sería complementado con 45 millones de dólares para la asistencia técnica: hacer los estudios y crear las instituciones necesarias. Ese préstamo sería complementado adicionalmente por un aporte de 30 millones de dólares que el gobierno debía hacer.
Así en el marco de la reforma de la seguridad social los actores del sistema financiero internacional, en este caso el BID, lograron consolidar su presencia en el proceso de transformación estructural acometido en el país; incursión que se gestó, como ya se indicara, desde el mismo momento en que Venezuela cambia su modelo económico. Las razones por las cuales el BID se erigió como uno de los actores principales en el proceso de reforma son muchas: en primer lugar porque los créditos de los organismos financieros multilaterales, ya no se condicionan únicamente a las metas macroeconómicas, sino también a las reformas de los sistemas de seguridad social para ajustarlos a las exigencias de la economía mundial; en tal sentido, el país se acopla a los criterios de condicionalidad económica para poder acceder a los préstamos o renegociar la deuda externa. Por otro lado, parte del desembolso del BID (45 millones de dólares) estaba destinado a la cooperación técnica para acometer el proceso. Esta es una manera de influencia de este organismo bien marcada en Latinoamérica, que está determinada por la existencia de equipos técnicos, información valiosa, expertos, tecnologías de evaluación, implementación, entre otros, que posee con recursos materiales y humanos con la que pocas veces cuentan los gobiernos nacionales (Filgueira:1997). Básicamente, en el caso venezolana, privó el interés económico y político en la incursión del BID en el proceso de reforma de la seguridad social.
Finalmente podemos indicar en este punto, que la reforma de la seguridad social en Venezuela, se realizó con la intervención de unos actores que asumieron el proceso de acuerdo a sus propios intereses. Un sistema de seguridad social auténtico involucra a toda la sociedad, por lo que en su definición, replanteamiento o reforma, debe hacerse partícipe a los distintos componentes de la sociedad. Es esta la democracia que negó el proceso de reforma que se siguió en el país.
La Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral. Características fundamentales.
La Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI) fue aprobada definitivamente por el Congreso de la República en diciembre de 1997 (Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nro 5.1999, Extraordinario, del 30 – 12 – 97). La LOSSSI es un instrumento de tipo cuadro o marco sin mayor desarrollo, que tiene como objeto establecer las bases jurídicas para la creación, funcionamiento, dirección, supervisión, fiscalización y financiamiento de los organismos o instituciones públicas, privadas o mixtas integrantes del Sistema de Seguridad Social Integral. Este conjunto de leyes entraría en vigencia el día 01 – 01 – 2000, pero el gobierno que resultó electo el 06 – 12 –98, decidió introducir cambios en la novísima legislación Por tal razón, nos limitaremos a una breve revisión del contenido de la Ley que nos permita aproximarnos al conocimiento del rol del Estado en el nuevo esquema de seguridad social que tenía proyectado dicha Ley, lo cual se pone de manifiesto en el modelo de gestión administrativa y de financiamiento previsto en la Ley. Méndez (1997) hace un exhaustivo análisis de este instrumento legal, del cual tomaremos los elementos generales que la caracterizan. El autor ordena y clasifica el contenido de la Ley en tres partes:
La primera de ellas, esta referida a las disposiciones generales y a la rectoría del sistema. Los artículos iniciales versan sobre el cuadro de contingencia a atender por el sistema segurista: enfermedad y accidente, desempleo, maternidad, incapacidad temporal y parcial, vejez, nupcialidad, muerte, sobrevivencia, cargas familiares, necesidad de vivienda y recreación y otro tipo de necesidad susceptible de ser prevista; la determinación del Estado por el derecho de la seguridad social; la definición de la seguridad social como servicio publico, de afiliación obligatoria y carácter contributivo; los principios orientadores del sistema protectivo; los regímenes prestacionales en concordancia con las contingencias cubiertas, los criterios de afiliación, fundamentos del financiamiento y rectoría o dirección del sistema. El segundo cuerpo enuncia por una parte, las reglas técnicas que norman el sistema, y por otra desarrolla en sus aspectos esenciales los subsistemas integrantes del sistema. Finalmente, el ultimo cuerpo de Ley esta dedicado a desarrollar el proceso de transición entre el viejo régimen (seguro social y regímenes pensionales del sector publico) y el nuevo sistema de seguridad social.
Indica Méndez (1997) que la primera parte de la Ley contiene disposiciones normativas de gran importancia que expresan una filosofía de avanzada en el campo de protección social y en la extensión e intención de la seguridad social como sistema técnico – administrativo de previsión social; en tanto el segundo cuerpo menos filosófico y doctrinario, se contradice al primero, ya que recoge las más profundo de las presiones para que la seguridad social se convierta en un negocio lucrativo. La tercera parte implica un conjunto normativo muy importante por cuanto procura preservar y defender derechos adquiridos o consolidados de la población afiliada al seguro social para que esos derechos no sufran mengua alguna.
Del contenido general de esta Ley, se puede señalar las características más significativa que tendría el sistema propuesto. Se destacan las siguientes:
1. Sustitutivo a largo plazo del régimen pensional público. Se tenía previsto la liquidación del IVSS para el 31 – 12 – 997.
2. El sistema estaba previsto como un sistema público, de afiliación obligatoria y carácter contributivo.
3. Se establece una pensión mínima vital a cargo del Estado.
4. El Estado ejerce la rectoría del sistema a través del Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social.
5. El Estado tendría una función de fiscalización y control del sistema a través de las Administradoras de los Fondos de Pensiones, Administradoras de Riesgo del Trabajo y las Administradoras del Fondo de Salud.
6. El financiamiento es compartido entre empleadores y trabajadores en el régimen de capitalización individual de los trabajadores dependiente e individual para los trabajadores independientes; para el caso del régimen de capitalización colectiva de solidaridad intergeneracional intervienen el Estado, empleadores y trabajadores en el financiamiento.
Estas características generales de lo que sería el sistema de seguridad social previsto en la truncada Ley de 1997, determinan la tendencia que siguió la reforma en la mayoría de los países latinoamericanos, es decir, el desmontaje de las formas tradicionales constitutivas de seguridad social. Lo cual tiene su explicación en el hecho de que Venezuela siguió en esta experiencia reformista el paradigma de la seguridad social impuesto por los organismos multilaterales que prestan ayuda económica bajo ciertas condiciones; pero a diferencia de los otros países, excepto Chile, la propuesta venezolana eliminó el sistema público con la desaparición de entrada del IVSS, quedando el Estado con un rol subsidiario (pensión mínima vital) y fiscalizador.
Como indicáramos anteriormente, esta Ley no se llegó a aplicar, en tanto que el nuevo gobierno decide su revisión a comienzo de su gestión. Esto es que llamaremos la contrarreforma de la seguridad social en Venezuela.
3.- La contrarreforma de la seguridad social: (1998 - ?)
La administración entrante, bajo la presidencia de Hugo Chávez Fría, decide reformar la LOSSSI, pues desde la campaña presidencial se mostró contrario al rumbo que había tomado la reforma de la seguridad social. El mismo Chávez consideró que tal proyecto significaba el equivalente a privatizar los derechos sociales. Desde entonces se abrió nuevamente el debate en torno al rumbo que debía tomar la reforma, especialmente, respecto al rol del Estado een ese nuevo proceso. Lo cierto es que aun no se tiene claro el panorama que en esta materia va emprender el nuevo gobierno (relegitimado en elecciones celebradas el 30 – 07 – 2000). Desde esporádicos pronunciamientos sobre posibles líneas de acción hasta planes más concretos se asomaron durante casi un año, hasta que en octubre de 1999 fue reformado el conjunto de leyes aprobadas por la administración pasada, para ponerse en vigencia en enero del año 2001. Pero un acontecimiento trascendental marcó la vida del país, la aprobación de una nueva Constitución, lo cual obliga necesariamente a revisar las leyes reformadas, para ajustarlas a las disposiciones expresa que en materia de seguridad social contiene el texto constitucional.
De acuerdo con estas premisas dividiremos este tercer período en dos: uno relativo a la reforma de la LOSSSI, y el otro, a lo que ha venido siendo el proceso de reforma después de la aprobación de la nueva Constitución Nacional.
Reforma de la LOSSSI y de las Leyes Especiales de los Subsistemas.
Al momento de la ascensión del nuevo gobierno, existía, como ya indicáramos, un marco regulatorio de la seguridad social en Venezuela extremadamente complejo conformado por los Subsistemas antes indicados, y que esperaban su aplicación después del vacatio legis indicado en cada instrumento legal. Sin embargo, en momentos en que debía hacerse efectiva tal aplicación, el gobierno decide proceder a su revisión para hacer las reformas a que diera lugar por manifestar su desacuerdo con las tendencias privatizadoras presente en dichas leyes. Entre las críticas más significativas hechas a la reforma, se encuentran las siguientes:
Los subsistemas de pensiones y de salud dejan por fuera a más de la mitad de la población venezolana.
No se podía adecuar el modelo chileno a la trastocada economía venezolana.
El origen de los fondos de pensiones no podía partir de la capitalización individual porque resultaba irreal en un país con una pobreza cercana al 80%, un sector informal de 52% y 70% de la población activa del sector formal con un sueldo inferior a 2 salarios mínimos.
El modelo era excluyente para los trabajadores informales y con un peso económico excesivamente alto para el Estado.
No se conocía la incidencia económicas y financieras del nuevo esquema de seguridad social.
El Estado venezolano no tenía capacidad para financiar los costos de la liquidación del IVSS.
Ante este panorama, la administración del presidente Chávez solicita y le es aprobada por el Congreso de la República facultades especiales para legislar en esa campo (Ley Orgánica que autoriza al Presidente de la República para dictar medidas extraordinaria en Materia Económica y Financiera requeridas por el interés público. G.O. Nro 36.687 del 26 – 04 – 99). Se destacan dos medidas que incidieron directamente en la reforma:
1. En el ámbito de la Organización de la Administración Pública Central se dictaron medidas para reformar la Ley Orgánica de la Administración Central, para redefinir el número de competencias de los ministerios y demás organismos de la Administración Central y su organización interna.
2. En el ámbito económico sectorial se decidió reformar la Ley Orgánica de Seguridad Social Integral, así como las Leyes de los Subsistemas de Salud, Pensiones y de Vivienda y Paro Forzoso, con el propósito de incluir mecanismos idóneos de protección a los diferentes sectores sociales, garantizar la vigilancia y supervisión por parte del Estado de los diferentes fondos y tomar en consideración la incidencia económica.
En el primer caso, la reforma de la seguridad social se dio incidentalmente por la reforma de la Ley Orgánica la Administración Central (LOAC), vale decir, las decisiones en ese campo incidieron directamente en ese proceso. Se destaca, en orden de importancia, el cambio de denominación del ente público rector del Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI). Ahora el Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social vuelve a su anterior denominación: Ministerio del Trabajo, con lo cual desaparece de la estructura ministerial del Estado venezolano la figura de un Ministerio de Seguridad Social.
Otra reforma importante, como consecuencia de la reforma de la LOAC es la creación del Ministerio de Salud y Desarrollo Social que según el Art. 41, le corresponde la regulación, formulación y seguimiento de políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo Nacional en materia de salud pública, así como la regulación, coordinación, seguimiento y fiscalización de los servicios estadales, municipales y privados. Queda así este nuevo ministerio como órgano rector de este importante escenario de la acción del Estado; lo cual supone la reforma de la LOSSSI, en cuanto a lo relacionado con la salud que estaba previsto en ese instrumento legal como un subsistema bajo la rectoría del Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social. Pero esta decisión tiene sus desventajas, y es que, tal como lo explica Méndez (1999), se fractura y fragmenta el SSSI al salir el Subsistema de Salud previsto en la LOSSSI, por lo cual sacrifica la concepción sistémica e integralista de la seguridad social, regresando, en propiedad, a un régimen de seguro social típico con prestaciones en dinero.
Por otro lado le corresponde al Ministerio de Salud y Desarrollo Social, la regulación, formulación, coordinación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias y planes vinculados con el desarrollo social de la Nación, contribuir con la solución de los problemas que afectan a los grupos menos favorecidos, desarrollar la atención de todos los sectores de la población, en especial de los de bajos recursos y promover la participación ciudadana (Art. 41 de la LOAC). Con ello el Ministerio asume competencia en todo lo referente a la acción social del Estado convirtiéndose en el ente público definidor y ejecutor de la política social, sobre todo, en las políticas orientadas a la atención de los grupos desfavorecidos económicamente, tal como reza el artículo en referencia. De esta manera se daría cumplimiento al Art. 7 de la LOSSSI (reformada) que prevé prestaciones no contributiva a las personas no amparadas que se encuentren en estado de necesidad, en los términos, modos y requisitos que establezca la Ley.
Finalmente se puede decir, siguiendo a Méndez (1999) que incidentalmente se produjo una reforma de las leyes de seguridad social, sin que para ello hayan intervenido, los reformistas de dichas leyes.
En el caso de la reforma, propiamente dicho, planteada en la Ley Habilitante, esta solicitud del Ejecutivo se concretó mediante Decreto Nro 424, del 25 – 10 – 99 (G.O. Nro 5.398 Extraordinario de 26 – 10 –99). Así la LOSSSI fue reformada parcialmente por el Ejecutivo Nacional, en ejercicio de sus facultades legislativas especiales.
Otro aspecto significativo de la reforma fue el diferimiento de la entrada en vigencia de la LOSSSI y leyes derivadas, especialmente de los Subsistemas de Salud y Pensiones, los cuales comenzarán a aplicarse a partir del mes de enero del año 2001. Los cambios particulares de los Fondos (Fondo de Retiro, Salud, Vivienda y Paro Forzoso) incluye mayores garantías, vigilancia y supervisión por parte del Estado; esto significa que dichos Fondos se mantienen.
De una manera más completa se tiene que la nueva configuración de la LOSSSI, queda redactada en los términos que a continuación presentamos, muy resumidamente, y en la que destacaremos en rol que se asigna la Estado en la rectoría y gestión del sistema de seguridad social previsto:
a.- Naturaleza del sistema de seguridad social integral
Según el artículo 3ro de la LOSSSI, el Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI) es un servicio público de afiliación obligatoria para cada trabajador y de carácter contributivo. La dirección, coordinación, control, implantación, regulación y supervisión del Sistema de Seguridad Social Integral corresponde al Ejecutivo Nacional en los términos que fije la Ley y la gestión de protección social podrá ser pública, privada o mixta.
b.- Responsabilidad del Estado:
Es responsabilidad del Estado garantizar a los habitantes de la República el derecho constitucional a la seguridad social. c.- Principios del sistema:
La SSI se prestará, sin menoscabo de la asistencia social que el Estado debe garantizar a quienes carezcan de recursos, con sujeción a los siguientes principios:
Universalidad: Protección para todas las personas amparadas en la Ley sin discriminación.
Solidaridad: Protección a los menos favorecidos con la participación de los contribuyentes al sistema.
Integralidad: Garantía de cobertura de las necesidades previsionales.
Participación: Fortalecimiento del rol protagónico de todos los actores sociales, públicos y privados, involucrados en el SSI.
Autofinanciamiento, eficiencia y unidad.
d.- Ámbito de aplicación:
Estarán protegidos los habitantes de la República que cumplan con los requisitos de afiliación. Corresponde al empleador la afiliación de los trabajadores y quienes no tengan relación de dependencia lo harán directamente, para esta última categoría de personas las leyes especiales de los subsistemas establecerán las condiciones requisitos y modalidades para su incorporación al SSSI.
Para las personas no amparadas que se encuentren en estado de necesidad, el Ejecutivo Nacional podrá otorgar prestaciones no contributivas, previos estudios actuariales y financieros y con la aprobación del Consejo Nacional de la Seguridad Social.
e.- Financiamiento del sistema:
El financiamiento estará constituido por las cotizaciones de los afiliados, empleadores y por los aportes del Estado. Las respectivas leyes especiales que desarrollen los diferentes subsistemas establecerán el monto y las modalidades de las contribuciones de las partes que participan en el financiamiento.
Básicamente la Ley consagra cuatro sistema de financiamiento:
Financiamiento bipartito (empleadores y trabajadores) en el régimen de capitalización individual de los trabajadores dependientes.
Financiamiento unipartito (trabajador) en el régimen de capitalización individual de los trabajadores independiente.
Financiamiento tripartito (Estado, empleador y trabajador) en el régimen de capitalización colectiva de solidaridad intergeneracional.
Financiamiento unipartito (empleadores) en el régimen de riesgo laborales de trabajadores dependientes.
f.- Regímenes financiero:
Régimen de capitalización individual: Este régimen funcionará bajo la modalidad de cuenta de capitalización individual para cada uno de los afiliados al sistema. Los Fondos de Capitalización individual otorga a los afiliados una pensión cuya cuantía dependerá del monto acumulado de los aportes en la cuenta individual del afiliado y del producto que le corresponda por el rendimiento de las inversiones realizadas. La cotización puede ser obligatoria o voluntaria. La administración de los fondos de capitalización individual estará a cargo de las instituciones creadas exclusivamente creadas para tal fin, con personalidad jurídica y cuya gestión podrá ser pública, privada o mixta.
Régimen de Solidaridad Intergeneracional: Funcionará bajo la modalidad de capitalización colectiva. Su fin es complementar el pago de la Pensión Mínima Vital (PMV), de la Pensión Mínima de Invalidez (PMI) y demás prestaciones a su cargo previstas en esta Ley. Las cotizaciones son obligatorias.
Régimen de reparto: Se utilizará para crear el Fondo que cubrirá el Subsistema de Paro Forzoso y de Capacitación Laboral. Las cotizaciones tienen carácter obligatorio y solidario.
g.- Subsistemas:
Subsistema de Pensiones: Cubre las contingencias de invalidez, vejez, muerte, asistencia funeraria, nupcialidad y sobrevivencia. Es único y lo conforman dos regímenes: el de capitalización individual y el de solidaridad intergeneracional. El subsistema es mixto en su configuración, fuentes de financiamiento y administración. El subsistema otorga una pensión mínima vital uniforme a los afiliados contribuyentes que habiendo cotizado no hubieren acumulado lo suficiente para obtener una pensión. Esta pensión será garantizada por el Estado, si fuere necesario, con cargo a fondo público y por intermediario del Régimen de Solidaridad Intergeneracional. La administración de los Fondos de Capitalización individual estará a cargo de las AFP bajo la supervisión y control del Ministerio de Finanzas; mientras que el Fondo de Solidaridad Intergeneracional estará a cargo del IVSS.
Subsistema de Salud: Garantiza el financiamiento y la prestación de los servicios de salud en los casos de enfermedad y accidente y en la maternidad. Es único y lo conforman dos regímenes de carácter contributivo: el Solidario de afiliación obligatoria, y el Complementario, de afiliación voluntaria. El beneficiario tiene derecho a la libre escogencia de los entes administradores de los fondos y de los prestadores del servicio de salud, los cuales podrán ser públicos, privados o mixtos.. Un fondo asistencial, con cargo al presupuesto público garantiza la atención a los habitantes no afiliados al sistema por carecer de capacidad económica; será administrado por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social. La fiscalización del Fondo Solidario y de los Fondos Complementarios de Salud así como de los entes administradores de los mismos estarán a cargo del Ministerio de Finanzas.
Es importante destacar, que, aunque no esté indicado en la LOSSSI, pero sí en la Ley Especial del Subsistema de Salud8, que se crearán Comisiones Estadales del Subsistema de Salud, cuya finalidad es garantizar y desarrollar el principio de participación consagrado en la LOSSSI. Estará integrada por:
1. Un representante de la Gobernación del Estado, quien presidirá la Comisión
2. Un representante de las municipalidades
3. Un representante de las organizaciones sindicales más representativa de la región
4. Un representante de las organizaciones empresariales más representativa de la región
5. Un representante del Colegio Médico; y,
6. Un representante de los restantes gremios de profesionales de las ciencias de la salud.
Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Profesional: Tiene por objeto la protección temporal del afiliado por la pérdida voluntaria del trabajo, mediante la capacitación profesional e intermediación laboral. Los entes prestadores de servicios para la capacitación e intermediación laboral podrán ser públicos, privados o mixtos y estarán bajo la calificación, autorización y supervisión del Ministerio del Trabajo, a quien le corresponderá igualmente la supervisión y el control del sistema. La fiscalización del Fondo de Paro Forzoso la realizará el Ministerio de Finanzas.
Subsistema de vivienda: Tiene por objeto generar facilidades para el acceso a la vivienda. El sistema es único y comprende dos regímenes: ahorro habitacional y aportes del sector público. La gestión esta a cargo de entidades, privadas o mixtas. Tanto la administración como la supervisión y el control del subsistema serán definidas en una ley especial.
Subsistema de recreación: Tiene como objeto, mediante convenios y fondos especiales, promover e incentivar al desarrollo de programas de recreación, utilización del tiempo libre, descanso y turismo social para la población afiliada. Tanto la administración como la supervisión y el control del subsistema serán definidas en una ley especial.
h.- Rectoría del sistema
El órgano de dirección del SSSI es el Ministerio del Trabajo que contará con al asesoría del Consejo Nacional de Seguridad Social. Este Consejo estará integrado por el Ministro del Trabajo del quien lo presidirá y por los Ministros de Finanzas, de Salud y Desarrollo Social, de Infraestructura y de Planificación y Desarrollo, así como dos representantes de los trabajadores y dos del gremio empresarial más representativo del país. Los integrantes del Consejo Nacional de la Seguridad Social no podrán ser accionistas, directivos o relacionados con las superintendencias, administradoras, intermediarios financieros y sociedades aseguradoras vinculadas a la gestión, control, vigilancia y supervisión de los sistemas.
i.- Administración y Gestión del Sistema
La administración y el otorgamiento de las prestaciones estarán a cargo de entes diseños para cada una de los diferentes regímenes prestacionales, se tiene al respecto: Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) para las prestaciones por vejez, nupcialidad y asignaciones funerarias; las Compañías Aseguradoras para el otorgamiento de las prestaciones por invalidez, incapacidad parcial y sobrevivencia; las Administradoras de Riesgo de Trabajo (ART) para el otorgamiento de las prestaciones por invalidez, incapacidad parcial y muerte. La función aseguradora de la salud estará a cargo de las Administradoras de Fondos de Salud (AFS) y la prestación del servicio de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPSS) las cuales pueden ser públicas, privadas o mixtas. En el caso de los Subsistema de Paro Forzoso y Capacitación Profesional y el de Vivienda la gestión esta a cargo de entidades públicas, privadas o mixtas.
j.- Disposiciones transitorias
Se dispone la continuidad del IVSS, el cual deberá someterse a un proceso de reconversión, con el propósito de modificar sus servicios e introducir cambios en su organización administrativa. La dirección y administración del IVSS estará a cargo de una junta directiva cuyos miembros serán designados por el Presidente de la República.
Los hospitales y ambulatorios del IVSS serán transferido preferentemente a entes regionales o municipales, o a entes públicos nacionales, en el plazo, modalidad y condiciones que se indique en la Ley Especial del Subsistema de Salud.
Esta breve descripción del contenido de la Ley, nos permite tener una aproximación de las características que tendrá el sistema de seguridad social si se llegará, a partir del año 20001 como se tiene previsto, poner en vigencia la LOSSSI. La Ley reformada tenía 79 artículos. De ellos fueron modificados el 50, 63%; suprimido el 3,5%; derogados, el 6,32%; y agregados, el 11,39%; es decir, que el 70,87% de los artículos de la LOSSSI ha sido objeto de reforma (Méndez: 2000). Sin embargo, cabe destacar que las reformas no fueron sustanciales, a lo sumo pequeñas e insignificantes variaciones. La esencia de la reforma reside en la continuación de actividades del IVSS, y por lo tanto, el cese de su proceso de liquidación. Con esta decisión se cristaliza uno de los propósitos del actual gobierno –repotenciar el rol del Estado en materia de seguridad social. Sin embargo, no queda claro en la ley reformada, el modelo de seguridad social a seguir, porque no obstante, el rescate y reivindicación del IVSS, no se expresa cómo va a ser la intervención del Estado en la gestión del sistema, si a través de un modelo mixto como el caso de Argentina y Uruguay, o un modelo paralelo, como en Perú o Colombia.
Lo que si queda claro es que el Estado compartirá algunas de las funciones propias del sistema con entes privados, e incluso, cediendo algunas de ellas al control del capital privado. Esto puede advertirse en el establecimiento de las administradoras privadas de pensiones y en la relevancia que se le asigna a la actuación de los servicios médicos privados y a las empresas aseguradoras en el Subsistema de Salud. En esencia, mas allá de su retórica introductoria, la LOSSSI pretende abrirle espacios al capital privado en las distintas áreas.
Por otra parte, se tiene que el principio de solidaridad es quebrantado nítidamente, tanto en el Subsistema de Pensiones como en el de Salud. En el subsistema de Pensiones, el régimen de capitalización individual el afiliado obtendrá una pensión cuya cuantía dependerá del monto acumulado en su cuenta individual, en tanto, a quienes se le hace imposible acumular grandes montos, deberán conformarse con una Pensión Mínima Vital a cargo del Estado. En tal sentido, el rol del Estado adquiere un carácter de subsidiario. En materia de salud, se vislumbra un rol más activo por parte del Estado a través del Ministerio de Salud y de Desarrollo Social.
En lo relativo a la rectoría del sistema, tal como esta concebida, se repetiría la concepción antidemocrática, excluyente y burocrática que tanto daño hizo en el manejo del IVSS, en tanto que el Consejo Nacional de la Seguridad Social, previsto en la Ley estaría bajo control de una cúpula tripartita similar a la del IVSS, por lo que se mantiene la tendencia a conformar alianzas multiclasista con los grupos de mayor poder. Asimismo, la LOSSSI no prevé ninguna modalidad de participación de los afiliados y contribuyentes en la vigilancia, control administrativo o funcional del SSSI. Además de ello, habría que añadir la complejidad organizativa que implica la creación de un conjunto de instancias burocráticas de control.
Otro elemento importante de destacar es lo relativo al proceso de transición que se tiene previsto entre el viejo sistema y el nuevo. El problema estriba en el destino de los establecimientos de salud que pertenecen al IVSS los cuales serían descentralización. Esto implica un avance importante en la reforma del Estado en tanto contribuiría a mejora la gestión de este instituto; sin embargo, sólo resultaría positiva esta decisión siempre y cuando el proceso se lleve a cabo gradualmente: acondicionando la infraestructura física asistencial y regularizando la situación laboral de los establecimientos a transferir; así como ir preparando a las instancias receptoras, es decir, gobernaciones y alcaldías. De lo contrario lo que se transferiría es una problemática inmanejable para estos niveles de gobierno, en tanto la situación actual de los establecimientos de salud del IVSS verdaderamente dramática.
La Ley del Subsistema de Salud, indica que con el fin de garantizar y desarrollar el principio de participación consagrado en la LOSSSI, en cada entidad federal se creara una Comisión Estadal del Subsistema de Salud, que vigilará el cumplimiento de los principios y funciones del Subsistema. En apariencia esta normativa favorecerá el proceso de descentralización política- administrativa en cuanto permitirá espacios para la participación social relacionada con el control y la gestión de los establecimientos de salud; pero hay decisiones en la Ley que imposibilita a los estados ejercer autónomamente la administración financiera. Es el caso que los recursos de los cotizantes pasarán a formar parte del sistema financiero, ya que las instituciones autónomas de salud de los estados, perderán la función de financiamiento y regulación del sector, pues ninguna de ellas podrán administrar tales fondos por sí misma, sino que deberá recurrir al sector financiero privado por dos razones: la primera tiene que ver con la capacidad de gestión que van a ser impuestas a las AFS y, la segunda es que quienes ejerzan una función pública no podrán ser promotores ni directores principales o suplentes de las AFS. Estas dos razones atentan contra la descentralización político-administrativa.
Además de estos elementos que caracterizan la LOSSSI en lo relativo al rol del Estado en su aplicación, es importante destacar que esta ley tampoco garantiza el ejercicio de universalidad, al establecer que sólo serán cubiertas por la protección social aquellas personas que cumplan con el requisito de la afiliación, es decir aquellos que cotizan regularmente al SSSI. En apariencia, la LOSSSI cumple con el principio de universalidad, pero el requisito exigido entra en contradicción con el mismo, porque excluye a los que carecen de medios para cumplir con su financiamiento. Esto se hace más acentuado al no existir un Subsistema de Asistencia Social (como en el caso de Colombia que cuenta con Fondo de Solidaridad Pensional) que garantice el otorgamiento de las prestaciones no contributivas a las personas no amparadas que se encuentren en estado de necesidad, las cuales no podrán ser financiadas con los fondos de la LOSSSI. Esta Ley por consiguiente mantiene el carácter excluyente que ha caracterizado tradicionalmente al seguro social.
Finalmente, cabe referir que mientras la LOSSSI y las Leyes Especiales de los Subsistemas eran objeto de reformas, se discutía en el país, como parte de las transformaciones estructurales adelandas por el presente gobierno, un nuevo texto constitucional, el cual recibió la aprobación del pueblo venezolano por vía del referéndum, el 15 – 12 –1999. Este hecho reviste gran significación en el proceso de reforma, en el sentido que quedó establecido en la LOSSSI, específicamente en el artículo 80 que durante el período de vacatio legis de los Subsistemas de Salud y de Pensiones, cuyas normas se comenzarían a aplicar a partir del 1ro de enero del año 20001, el Ejecutivo instrumentará las acciones referidas a estos subsistemas en el marco de las decisiones adoptadas por la Asamblea Nacional Constituyente o en el nuevo órgano del Poder Legislativo, según sea el caso. De esta manera se comienza de nuevo un intenso debate que al término del cierre del presente trabajo, se encuentra en pleno curso de los acontecimientos. De allí, que culminaremos con una aproximación de lo que se tiene planteado podría ser el nuevo modelo de seguridad social venezolano.
El proceso de reforma después de la aprobación de la Constitución Nacional.
En materia de seguridad social la nueva Constitución tiene expresa disposiciones sobre el derecho a la salud y a la seguridad social. Con relación a la salud, es importante citar lo consagrado en los artículos 83, 84 y 85, en los cuales se establece que:
“La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará como parte del derecho a la vida...mediante un sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios...de gratuidad...El financiamiento del sistema público de salud es obligación del Estado, que integrara los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad social y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la Ley”
En lo relativo a la seguridad social, el articulo 86 reza lo siguiente:
“Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo... El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directa e indirecta... Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores... podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado... "
Estas normas constitucionales son mandato para el legislador ordinario, por consiguiente, son pautas para la elaboración de los instrumentos jurídicos que las desarrollen y hagan efectivas. Esto significa que tanto la LOSSSI como las leyes especiales que rigen los diferentes subsistemas deberá ser nuevamente reformadas para adaptar sus disposiciones a lo que establece la nueva Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela. Las reformas que se harían, necesariamente, deben de ser radicales, por cuanto la norma constitucional contradice totalmente, lo planteado en la LOSSSI y demás leyes en torno al rol del Estado en materia de seguridad social. Ahora, según los artículos antes mencionados, debería existir un programa público de seguridad social administrado y garantizado por el Estado. Precisamente estas disposiciones encendieron nuevamente el debate en el país en torno a los espacios públicos y privados en materia de protección social, y hoy día se mantienen vivas las expectivas sobre trascendental tema, a juzgar por las noticias diarias en los diferentes medios de comunicación del país.
Todas las discusiones sobre el tema giran en torno al subsistema de pensiones, porque para el subsistema de salud se eliminó la posibilidad de que intervengan particulares, luego que en la Constitución (Art. 84) se consagró que los servicios públicos de salud no podían ser privatizados y se elimina la obligatoriedad de que cada ciudadano realice un aporte.
La controversia sobre el rumbo que debería tener el modelo de seguridad social que se implemente en el país forma parte del diario debate sobre esta materia. Para los partidarios de la reforma planteada en el gobierno anterior, la indefinición sobre el particular representa un retraso significativo y un costo que puede poner en peligro la transición hacia otro sistema de seguridad social que sea fiscalmente viable. Para los representantes del sector privado si el Estado pretende mantener exclusivamente la responsabilidad financiera del sistema, la carga social que se generara a futuro será muy difícil de soportar.
Hasta la presente fecha las tendencias apuntan a la instauración de un sistema mixto, como el modelo uruguayo. El mismo presidente ha manifestado su preferencia por ese esquema por cuanto el Estado “no pierde el control de los capitales para invertirlos en función de los trabajadores y de los venezolanos”. La otra ventaja, a su juicio, es que con el sistema mixto los trabajadores tienen la opción de escoger entre un fondo de pensión privada o dejar su futuro como pensionado a un organismo previsional público como el IVSSS. A nuestro juicio, esto se asemeja más al modelo selectivo (caso Perú y Colombia), pues en el modelo mixto las cuentas de capitalización individual sólo van a complementar las del fondo de reparto. Para los partidiarios del modelo chileno (caso concreto, la Asociación de Fondos de Pensiones), al Gobierno le falta información sobre sistema de retiro uruguayo que, según su juicio, es el más caro de la región, por cuanto el trabajador debe hacer una doble contribución para el sistema de reparto y para el sistema de capitalización individual Otras voces del gobierno – Ministro de Finanzas, por ejemplo – indican que al final no va a ser el sistema de pensiones uruguayo ni el chileno, sino un modelo venezolano que tomará lo mejor de todos los modelos.
En este proceso de contrarreforma de la seguridad social, también se plantea la intervención del BID. Los técnicos del gobierno reanudaron conversaciones con este organismo para continuar gestionando el préstamo que para fines de la reforma había otorgado ese organismo (el cual fue cancelado por el gobierno meses atrás por considerar que el empréstito negociado por el ex presidente Rafael Caldera implicaba mayor participación del sector privado), en esta oportunidad los recursos se utilizarían para la creación de organismos supervisores. Consideramos que al cambiar las condiciones impuestas por ese organismo para el otorgamiento del préstamo en una primera oportunidad, por ejemplo, el fortalecimiento financiero del IVSS, contrariamente a su eliminación como fue la exigencia del BID, este organismo presentará otras exigencias, pero sin desviarse de sus propósitos.
Respecto a otros actores intervinientes en el nuevo proceso de reforma, se tiene la misma tendencia que la experiencia pasada, es decir, se intenta conforma una comisión que acometa la reforma con un carácter eminentemente excluyente9, y por lo tanto, antidemocrático; de esta manera quedan excluidos, al igual que en la experiencia reformista pasada, amplios sectores de la vida pública en la toma de decisiones sobre esta materia. Pero el presente gobierno acentúa aun más esta exclusión al dejar fuera de la mesa de discusión a los sectores que constituyeron la Comisión Tripartita de 1996, los empresarios (FEDECAMARAS) y los trabajadores (CTV). Con esta acción el gobierno pone de manifiesto su decisión de no concertar con estos dos sectores, a quien el presidente Chávez denomina comúnmente “cúpulas podridas del puntofijismo”10. En esta oportunidad las directrices de la labor que deberá realizar la Comisión para la Reforma de la Seguridad Social serán trazadas por los Ministros de Finanzas y del Trabajo.
Ante esta situación FEDECAMARAS y la CTV constituyeron una mesa de diálogo bipartito para presentar a la comisión presidencial para la seguridad social. Expresan al respecto que debe diseñarse un modelo con viabilidad económica, que estimule el ahorro interno y ofrezca las garantías de un servicio eficiente para los trabajadores y que el Estado tiene la obligación de atender a través de un mecanismo de asistencia social especial a aquellos venezolanos que no han sido contribuyentes del Seguro Social. Se aprecia en esta propuesta la dicotomía seguridad social – asistencia social, en la que la primera está orientada a la protección del sector laboral, en tanto que la segunda reviste un carácter asistencialista para los excluidos del sistema de seguridad social que deben ser atendidos por el Estado.
Por otra parte, la Asociación de Fondos de Pensiones se queja que no ha sido convocada por el gobierno para participar en dicha comisión, no obstante ellos se están preparando para presentarle al Ejecutivo Nacional su propuesta la cual busca sustituir el sistema de reparto vigente. Por su parte, acotó el presidente de una importante entidad bancaria que aspira participar en la creación del fondo de pensiones, que “si no nos llaman para que participemos vamos a buscar que nos incluyan en la comisión”.
Según los últimos acontecimientos sobre el rumbo del proceso de reforma de la seguridad social (al cierre del presente trabajo –11 de agosto de 2000-) definitivamente el Ejecutivo Nacional, por intermedio del Vicepresidente de la República, instaló la Comisión Presidencial para la elaboración del proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Social y designó seis subcomisiones que atenderán a los esquemas de subsistemas del nuevo régimen previsional. Las áreas y los responsables de presentar las propuestas son: Salud - Ministro de Salud y Desarrollo Social; pensiones y otras prestaciones dinerarias – Ministro de Finanzas; Paro Forzoso – representante del Ministerio del Trabajo; Recreación – un representante del área turística; Vivienda – presidenta del Consejo Nacional de la Vivienda y Riesgos Laborales – representante del sector asegurador. Según el Vicepresidente de la República cada uno de los responsables deberá integrar de manera plural, cada una de las comisiones con funciones específicas, como abrir una mesa de diálogo y de participación para las materias de la competencia que se les ha asignado. Igualmente el vicepresidente informó que en tres semanas tendrán listo el proyecto marco de la seguridad social y que para noviembre se presentarán todas las propuestas de legislación a consideración de la Asamblea Nacional (lo que era antes el Congreso de la República y ahora se constituye en el Poder Legislativo), la cual establecerá cuando entre en vigencia el nuevo régimen previsional.
Como puede observarse, y reiterando nuestra afirmación, la seguridad social en Venezuela constituye uno de los temas centrales de la agenda política, y conjuntamente con lo relativo a la Reforma de la Ley Orgánica del Trabajo, los más polémicos dado las opiniones divergentes sobre el particular. Creemos que el proceso, no obstante, las expectativas del gobierno para concretar la aprobación de las leyes de seguridad social en un tiempo relativamente corto a partir de la conformación de la Comisión Presidencial para la elaboración del proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Social; existen muchos factores que pudieran atentar contra ese propósito. Se trata de la relegitimación de los poderes públicos que siguió a las elecciones del 30 de julio de 2000.
Se intenta culminar en esta etapa de relegitimación de los poderes públicos la etapa de transitoriedad que comenzó con el denominado proceso constituyente (julio de 1999 – diciembre 1999) y que finalizó con la elaboración de la nueva Constitución por parte de la Asamblea Nacional Constituyente (diciembre 1999). En diciembre de 1999 comienza la transición propiamente dicha, con el decreto del Régimen de Transición que disolvió los poderes constituidos, nombró las autoridades transitorias y el denominado Congresillo, que asumió las veces del Poder Ejecutivo. Esta etapa de transición representó para el país una larga y costosa experiencia que se tradujo en la fuerte contracción de la economía (ni siquiera el aumento de los precios del petróleo mejoró el clima de recesión económica), lo cual provocó el aumento considerable del desempleo y la pérdida adquisitiva de los trabajadores. Para muchos, y es el juicio que compartimos, en la transición los esfuerzos del sector oficial se centraron más en los cambios políticos, perjudicando así la economía y áreas afines. En materia de seguridad social, por ejemplo, el presidente de la República declaró que el diferimiento en la definición del esquema a seguir en esa materia se debía al hecho de que se trataba de una materia que sólo podía ser resuelta luego de que culminara la transición, porque se trataba de una ley que no podía ser tratada en ese período.
Pero hay que destacar que si bien el país se encuentra en la etapa de relegitimación de los poderes, con la cual se aspira establecer los cambios políticos y jurídicos establecidos en la novel Constitución, no es un proceso fácil de cumplir, dado los intereses que giran en torno a lo que será el nuevo régimen político y el nuevo Estado que se pretende asumir. Los conflictos comienzan a manifestarse; evidencia de ello es la pugna por la vicepresidencia de la Asamblea Nacional (lo cual ha retardado su instalación) entre los partidos que apoyaron el proyecto del gobierno y que por lo tanto se consideran con derecho a conformar la directiva. Por otra parte el asambleísta de la provincia están en contra de la repartición a puerta cerradas de las comisiones de la Asamblea Nacional entre la cúpula de los partidos que obtuvieron más votos. Por su lado, el presidente de la República, solicitó la renuncia del Gabinete (ministros, directores de corporaciones, institutos autónomos y empresas del Estado) para facilitar la relegitimación del Ejecutivo e iniciar un nuevo período constitucional (2000- 2006).
Toda esta situación nos demuestra que en el nuevo proceso político venezolano están latentes los vicios del régimen que se erigió a partir de 1958, es decir, se reafirma la centralidad del sistema partidos políticos-Estados en donde privan los intereses de los agentes sociales que impulsaron ese proceso. De esta manera los nuevos partidos políticos triunfadores en los comicios se pueden convertir en los únicos actores. Bajo estas perspectivas se corre el riesgo de que la reforma del Estado en lo concerniente a la democratización y modernización de la sociedad venezolana, no pueda tampoco alcanzar sus propósitos.
Tanto la forma cómo el gobierno nacional decidió acometer la reforma de la seguridad social, cómo la manera en que se están desenvolviendo los acontecimientos para la conformación del nuevo poder Ejecutivo y Legislativo; no auguran perspectivas favorables para el desarrollo de una seguridad social que sea plena expresión de un derecho inalienable de todo ser humano. Solamente si la reforma del Estado opera abriendo espacios de intercambio con las organizaciones sociales, se puede garantizar que el proceso de reforma de la seguridad social refuerce el proceso de democratización. Obviamente, esto requiere de una voluntad política que le permita al Estado seguir jugando un papel importante en cuanto garante de una seguridad social para todo, sin que esto implique un crecimiento de la maquinaria estatal sino de las organizaciones de la sociedad civil, y que abra espacios de intercambios con las organizaciones sociales para garantizar que la reforma de la seguridad social incluya la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre el modelo que mejor convenga al país; y ya decidido éste, debe considerar igualmente esa participación en las instancias de control, vigilancia y supervisión del sistema, y además de ello, extender los beneficios a toda la población para incorporar los grupos que tradicionalmente han estado excluido de los mecanismos de protección social. Estos son los grandes retos que se le presenta la Estado en la configuración de un sistema de seguridad social integral para todos los venezolanos.
Consideraciones finales.
Las ideas desarrolladas a lo largo del trabajo nos permiten afirmar que la discusión en torno a la reforma de la seguridad social, es producto de un exacerbado apoyo a las soluciones del sector privado, por oposición las del sector público, no sólo en esta materia sino o muchas otras cuestiones a las que se enfrentan las sociedades modernas. Es entonces cuando la privatización se ha convertido en la piedra angular de las ideas de política pública de los últimos tiempos; sobre todo en seguridad social donde las iniciativas de privatización se han extendidos en la mayoría de los países latinoamericanos. Consideramos que el debate privado/público sobre la seguridad social ocurre porque el paradigma neoliberal que asocia lo público con lo deficiente y lo privado con la eficiencia ha logrado, aun sin posibilidad de probar empíricamente este razonamiento, impregnar en la conciencia colectiva esta creencia. En el caso de Venezuela los argumentos esgrimidos para acometer la reforma fueron los problemas derivados del funcionamiento de la estructura estatal, que se manifestaba en las deficiencias de la oferta de los servicios públicos, ineficiencia en la gestión, burocratización de la atención, los problemas vinculados a la calidad y desempeño de los recursos humanos. Todo justificó la propuesta de privatizar la seguridad social a través de la creación de las Administradoras de Fondos de Pensiones con lo cual se introduce la intervención de entes privados en la gestión de la Seguridad Social y se debilita el papel del Estado en esta materia. Lógicamente, esto significa desventajas para la población, en tanto la implementación de modelos privatizadores resulta en el incremento de la desigualdad en el acceso a los servicios, el deterioro acelerado de los servicios del sector público y paraestatal. Lógicamente, en este marco, el rol del Estado se debilita y queda subordinado al chantaje del no-intervencionismo.
En las actuales circunstancias, con el nuevo proceso de reforma que se sigue en el país, las discusiones continúan polarizándose entre la elección de dos enfoques que parecieran irreconciliables: público o privado. Creemos que hay que desarrollar un amplio debate público sobre las bondades de cada enfoque y sobre qué se destaca cada uno de ellos y sobre todo qué deberían hacer en conjunto para brindar una protección segura y justa a la población. Es importante destacar, sin embargo, que el Estado debe ser el sujeto obligado a garantizar la satisfacción plena del derecho a la seguridad social, y por lo tanto debe erigirse como órgano rector del sistema, independientemente que la gestión de los programas se haga con la participación de los privados y de la sociedad civil organizada.
Otro aspecto importante de destacar, es que el gobierno en el proceso de relegitimación de los poderes público, no debería pasar la oportunidad de implementar un verdadero sistema de seguridad social; pero el logro de ese propósito reside en gran parte, en que se logre desarrollar un proceso de participación ciudadana que genere un debate abierto y democrático en que participen las expresiones organizadas de la sociedad civil para definir un modelo de seguridad social más viable a nuestra realidad y que se considere y amplíe el papel del Estado en esta materia. Es importante entender que la seguridad social representa una relación jurídica en la que intervienen dos partes que son titulares de derechos y obligaciones: Estado – sujeto protegido; de allí la importancia que éstos últimos contribuyan tanto en la definición del sistema, como en las instancias de control, vigilancia y supervisión de la misma. De esta manera la seguridad social podría reforzar un proceso democratizador dentro del contexto de la reforma del Estado.
Notas
1 Este modelo económico abarcó tres períodos constitucionales (1959 – 1973). Las administraciones gubernamentales lograron mantener una disciplina fiscal y monetaria, un tipo de cambio estable y un crecimiento económico en forma sostenida. Entre los años 1974 – 1988 la estrategia económica continuó, pero para ese período el déficit fiscal y la deuda externa se presentaron, el recurso se empleó indiscriminadamente para subsidiar a toda la economía y en la inversión de proyectos improductivos. Este es el período de la presencia omniabarcante del Estado venezolano (González: 1997). De este modelo cerrado y poco competitivo se pasó a ensayar el modelo económico liderizado por el paradigma neoliberal. 2 Cunill (1997: 209) explica que la Reforma del Estado se convierte en un tema clave a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta. Las agendas aunque variadas, ofrecen dos prototipos. Uno que pone el acento tanto en la democratización como en la modernización del Estado, y otro, que prioriza la reforma económica. 3 El juicio y la remoción del cargo del Presidente de la República de Carlos Andrés Pérez acusado de hechos de corrupción administrativa. Aunado a esto el ambiente de agitación, inestabilidad y amenazas de golpe de Estado, uno de ellos dado en el año 1992 por el actual Presidente, Hugo Chávez Fría, justificando la acción por las pésimas condiciones de vida de la población y por la pérdida de legitimidad de las instituciones democráticas. 4 La Ley del Seguro Social Obligatorio se promulga en Venezuela en 1940 y su implementación comienza en 1944. La Ley previó la creación de un organismo rector central destinado a la vigilancia y control de las distintas ramas del seguro, centrado en los aspectos financieros y administrativos. 5 La Comisión Tripartita fue fiel reflejo de la estrategia de los Estados populistas latinoamericanos de las décadas de los años 40 y 50 que enfocaron sus acciones en los sectores que formaban el núcleo de la coalición populista: los obreros, la burguesía industrial y la clase media empleada en la burocracia gubernamental. Así el proceso político tuvo como consecuencia la creación de una nueva forma de Estado caracterizado por la formación de alianzas multiclasista de intereses opuestos. Para mayor información sobre este tema véase Borzutzky Silvia (1986) Políticas y Reformas de la Seguridad Social. En: La Crisis de la Seguridad Social y la atención a la salud. Selección de Carmelo Mesa-Lago. Fondo de Cultura Económica. México. 6 Kaplan (1998) indica como ejemplos la dictadura de Pinochet en Chile, el régimen de excepción instaurado por el presidente Alberto Fujimori en Perú, las presidencias de Carlos Salinas en México y de Carlos Menen en México. Explica que se ha dado uso aún más acentuado de poderes presidencialistas, de regímenes de excepción, de instrumentos u mecanismos populistas, corporativistas y clientelistas y de control y represión. 7 El IVSS sería liquidado a través del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nro. 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, que regula el proceso de liquidación. La transición al nuevo sistema de seguridad social igualmente se reguló por vía decreto, publicado en Gaceta Oficial Nro. 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998. 8 Decreto Nro 425 de fecha 25 – 10 – 1999, publicado en Gaceta Oficial Nro 5.398. Extraordinario de fecha 26 – 10 – 1999. 9 Esta tendencia se aprecia también en lo concerniente a la Comisión de Empleo designada por el presidente de la República, la cual está integrada en su mayoría por representantes del Gobierno (Ministro de Infraestructura, Viceministros de Industria y de Desarrollo Social, Director General del Ministerio del Trabajo, el jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas Nacional, el presidente del Banco del Pueblo u un presbítero). Quedaron excluidos los empresarios y trabajadores, representados las mayoría de la veces por FEDECAMARAS y la CTV. 10 En alusión a los pactos y acuerdos originados en el Pacto de Punto Fijo en 1958, cuya meta era la estabilidad del régimen democrático que recién se estrenaba. Bibliografía Borzutzky Silvia (1986) Políticas y Reformas de la Seguridad Social. En: La Crisis de la Seguridad Social y la atención a la salud. Selección de Carmelo Mesa-Lago. Fondo de Cultura Económica. México. Carmona Pedro (1997). 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Biografía
Andelis Josefina Holder Rodríguez, venezolana, es licenciada en Trabajo Social (Universidad de Oriente) y Magíster Scientiarum en Seguridad Social (Universidad Central de Venezuela). Actualmente se desempeña como docente adscrita al Departamento de Trabajo Social de la Universidad de Oriente – Núcleo de Sucre ubicada en la ciudad de Cumaná-Estado Sucre, Venezuela. Se encuentra desarrollando tareas de investigación sobre el proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela, haciendo énfasis en los antecedentes de ese proceso (1989 – 1996). Dicta las asignaturas Seguridad Social y Seminario de Reforma de la Seguridad Social en Venezuela. Vive en la ciudad de Cumaná, Estado Sucre-Venezuela. Apdo Postal 122. Tef. 093 – 311487.
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