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Observatorio de la Econom�a de la Patagonia
PRESUPUESTO Y EMPLEO
P�BLICO:
CONSIDERACIONES PARA UN ENFOQUE REGIONAL
por Miguel A. Mastroscello
Introducci�nLa producci�n y el consumo de bienes y servicios, junto con la distribuci�n de los ingresos generados, conforman el proceso econ�mico, el cual es llevado a cabo por los agentes econ�micos a los cuales la doctrina suele clasificar en dos grandes sectores institucionales, a saber:
� el sector privado, que involucra tanto a las familias u hogares (las llamadas econom�as dom�sticas) como a las empresas. Las primeras son las que llevan a cabo el consumo de los bienes y servicios generados por la actividad econ�mica, y adem�s son las propietarias de los factores productivos indispensables para su obtenci�n; las empresas, por su parte, son las unidades productivas por excelencia, que utilizan esos factores para elaborar y vender bienes y servicios.
� el sector p�blico, que comprende la actividad econ�mica de los distintos niveles del gobierno (en el caso argentino: nacional, provincial y municipal) y a los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Al llevar a cabo sus funciones, el gobierno puede actuar tanto consumiendo como produciendo bienes y servicios
Antes de continuar, es preciso se�alar que modernamente se reconoce la existencia de un tercer sector (as� denominado) de agentes econ�micos, que proveen bienes y servicios aunque no act�an dentro del paradigma comercial de la empresa privada, y que asimismo no pertenecen al Estado. Son las llamadas organizaciones de la sociedad civil o no gubernamentales, conocidas por ello como ONGs, cuyo papel en servicios tales como los de la educaci�n, la salud y la asistencia social est� creciendo sostenidamente en todo el mundo. Lo mismo ocurre en la Argentina, donde adquieren las formas jur�dicas, siendo las principales las de �asociaci�n civil�, �cooperativa� y �fundaci�n�.
La discusi�n doctrinaria
El rol del sector p�blico en la actividad econ�mica es un motivo de fuertes divergencias entre los economistas. Los que adhieren a los postulados de la econom�a cl�sica sostienen que el Estado debe limitarse a garantizar las condiciones de competencia y solamente justifican su intervenci�n para corregir eventuales distorsiones en las mismas. Al igual que en lo atinente a los factores productivos, esta manera de ver el asunto debe atribuirse a la �poca en que escribieron los m�s prominentes autores de esa escuela de pensamiento, como Smith, Ricardo, Mill y Say, entre otros: por entonces el mundo presentaba las caracter�sticas descriptas en sus textos, ya que dichos factores se mov�an libremente, la demanda y la oferta de bienes estaban atomizadas (muchos y peque�os consumidores y productores), los art�culos ten�an homogeneidad (en el sentido que a un consumidor le resultaba indiferente comprar el bien producido por una u otra empresa) y los precios mostraban un comportamiento flexible. En consecuencia, no hab�a �en la teor�a como en la pr�ctica� motivos para que se produjeran crisis econ�micas, lo que justificaba la idea del Estado gendarme forjada por aquellos te�ricos. La denominaci�n de liberales con que se los conoce, tiene su origen en el apoyo que daban a la instituci�n del mercado como herramienta para tomar las decisiones econ�micas b�sicas, a la cual conceb�an como un �mbito donde los particulares acordaban libremente qu�, c�mo y para qui�n producir. Adam Smith ejemplific� esto con su famosa met�fora de la mano invisible del mercado, la cual ir�a guiando a los individuos de tal modo que, al perseguir el inter�s particular de cada uno, orientar�a esos esfuerzos al beneficio general de la sociedad.
Desde el enfoque cl�sico, entonces, s�lo se admite que el Estado sea el proveedor de aquellos bienes cuyo suministro no puede hacerse mediante el mecanismo de mercado, a los cuales se los denomina bienes p�blicos. Se trata de todo art�culo o servicio cuyo oferente no puede garantizar (a diferencia de lo que ocurre con los bienes privados) que s�lo quienes pagan tengan acceso al mismo. El ejemplo t�pico de los textos pedag�gicos es el del alumbrado p�blico en una ciudad, donde el pago por parte de los contribuyentes de la tasa que cobra la municipalidad para brindarlo, no excluye de su disfrute �ni puede hacerlo� a los vecinos que han incumplido con esa gabela ni a los turistas o visitantes ocasionales que circulan en horas nocturnas por las calles.
Pero las sociedades fueron evolucionando a lo largo del Siglo XIX y el siguiente de un modo que, en muchos aspectos, contradec�a los postulados liberales. El desarrollo del sistema capitalista de producci�n, particularmente a partir de la llamada segunda Revoluci�n Industrial �motorizada por el petr�leo� trajo consigo la gran empresa, la diferenciaci�n de los productos y el surgimiento y crecimiento de las organizaciones sindicales de trabajadores, todo lo cual contribuy� a montar un escenario econ�mico con frecuentes y profundas crisis, que las fuerzas del mercado parec�an incapaces de conjurar por s� solas. Fue el turno entonces de John M. Keynes y de sus seguidores, que hicieron la contribuci�n intelectual de adaptar el esquema te�rico a esa nueva situaci�n. La interpretaci�n keynesiana de la crisis hace �nfasis en la insuficiente capacidad del gasto en consumo e inversi�n de las familias y las empresas (la demanda agregada) para absorber el conjunto de bienes y servicios producidos por la econom�a (la oferta agregada), y plantea soluciones supletorias del sistema de libre concurrencia cl�sico. Expresado tambi�n metaf�ricamente, propugna cebar la bomba de la econom�a por el lado de la demanda, para lo cual no solamente admite sino que estimula �bajo ciertas condiciones� una vigorosa participaci�n del Estado en la actividad; el gasto del gobierno deber� cumplir el papel que no alcanza a jugar el sector privado, y adem�s las autoridades redistribuir�n ingresos y controlar�n a los particulares.
El paradigma keynesiano, que permiti� a las econom�as de Estados Unidos y Europa occidental, primero, y a las del resto del �mbito capitalista a continuaci�n[1], revertir la Gran Depresi�n de 1930 y transitar m�s de tres d�cadas de crecimiento y relativa prosperidad, estuvo as� �ntimamente vinculado a una nueva concepci�n del papel del Estado, que por sus caracter�sticas fue denominado intervencionista. En efecto, los gobiernos fueron avanzando paulatinamente en el ejercicio de su poder coactivo, llevando a cabo controles de precios y de salarios, regulaciones de ciertas actividades econ�micas (empezando por las que presentaban caracter�sticas monop�licas), planificaci�n de las inversiones y las radicaciones de las empresas, y hasta pasaron a tener a cargo actividades productivas en forma directa. En la Argentina, por ejemplo, el intervencionismo estatal se extendi� hasta conformar el Estado empresario, primero en rubros cr�ticos como la producci�n energ�tica y la de otras ramas complejas (en t�rminos de tecnolog�a y requerimientos de capitales), y se fue ampliando luego al transporte, los servicios p�blicos y, en general, a un conjunto de m�ltiples y diversas actividades, tanto de bienes como de servicios.
Tal concepci�n del Estado comenz� a tener dificultades hacia mediados de la d�cada de 1970, cuando surgieron los problemas de financiamiento de los recurrentes d�ficits fiscales que este tipo de pol�ticas generaban, lo cual se acentu� pocos a�os m�s tarde cuando las profundas modificaciones en los transportes y las comunicaciones conocidas gen�ricamente con el nombre de globalizaci�n, determinaron que la actividad empresaria se viera afectada por la alta presi�n impositiva que el esquema conllevaba. Se verific� entonces un resurgimiento de la tradici�n cl�sica, sustentada por los llamados neoliberales (como los integrantes de la escuela monetarista de Milton Friedman, profesor de la Universidad de Chicago, y los economistas del lado de la oferta, que tienen en Arthur Laffer a uno de sus principales referentes), quienes en cierta forma propusieron la vuelta al Estado gendarme.
La d�cada de los noventa en el siglo pasado fue la del achicamiento del Estado en conjunci�n con los planteos neoliberales, pero el nuevo paradigma result� prontamente cuestionado, gener�ndose una renovada pol�mica que llega al momento presente.
En este punto es necesario reconocer dos caracter�sticas de las econom�as actuales. Por un lado, que distan de parecerse a las sociedades decimon�nicas (al decir del economista y ex ministro brasile�o Antonio Delfim Netto, �hoy el mundo es mucho m�s keynesiano que liberal�[2]), ya que a�n aquellos pa�ses donde el sistema de mercado ha alcanzado un alto grado de desarrollo, cuentan con instituciones y mecanismos fuertemente arraigados mediante los cuales el gobierno interviene en los asuntos econ�micos: los bancos centrales, las barreras al comercio internacional, los subsidios a determinadas actividades productivas, etc. Por el otro, que el impacto negativo de la excesiva burocracia estatal sobre el libre desarrollo de los negocios, el desmadre del endeudamiento gubernamental y las dem�s distorsiones en el manejo de las cuentas p�blicas, entre las cuales est�n la excesiva presi�n tributaria, la incapacidad para controlar y reducir la evasi�n impositiva (o incluso la ins�lita tolerancia a esta irregularidad) y el clientelismo asociado a la ejecuci�n del gasto en asistencia social y al sostenimiento de estructuras pol�ticas por lo menos poco transparentes, afectan negativamente el desempe�o econ�mico global, el propio desenvolvimiento gubernamental y, consecuentemente, la calidad de vida de la poblaci�n. En todo caso, puede presumirse que la porf�a entre �mucho estado� y �poco estado�, lejos de saldarse mediante una inexistente ley inmutable y sacrosanta, habr� de continuar, y particularmente en el campo extra-acad�mico seguir� influyendo en los procesos de decisi�n de quienes deben dise�ar y ejecutar pol�ticas econ�micas.
La opini�n
�En nuestros d�as contin�a la vieja pol�mica, unos pidiendo "m�s mercado" y otros pidiendo "m�s estado". En una sociedad humana viva, en continua evoluci�n, no hay forma te�rica de resolver la cuesti�n. No puede haber una demostraci�n "cient�fica" de qu� proporci�n entre mercado y estado es la m�s conveniente, o la m�s justa. Diversas personas y grupos, con diversas ideolog�as e intereses, son partidarios de una u otra proporci�n. Se llamen liberales, socialdem�cratas, conservadores, progresistas, laboristas, comunistas, radicales, de izquierdas o de derechas, est�n simplemente presionando en una direcci�n o en otra, hacia el mercado o hacia el estado, con m�s o menos fuerza. La organizaci�n que adoptar�n las sociedades humanas en el futuro no est� escrita en ning�n libro sagrado ni determinada por ninguna ley hist�rica: ser� la consecuencia de las decisiones que est�n adoptando en el presente un gran n�mero de individuos y grupos sociales. Muchos confiamos en que ese sistema futuro satisfaga nuestros m�s �ntimos anhelos de solidaridad, cooperaci�n y equidad, que permita la desaparici�n del hambre, la miseria y la marginaci�n y que todo ello sea compatible con el respeto a los derechos humanos y el impulso a la creatividad individual.�Juan Carlos Mart�nez Coll
M�s all� de las pol�micas, hay consenso en que las herramientas al alcance del gobierno para influir en los asuntos econ�micos se resumen en tres agrupamientos: la pr�ctica de las regulaciones, la pol�tica monetaria y la pol�tica fiscal. La primera surge del ejercicio del poder coactivo del Estado y se ejecuta a trav�s del conjunto de normas de distinta jerarqu�a �leyes, decretos y resoluciones administrativas� mediante las cuales impone pautas de comportamiento a los particulares. La segunda tiene el objetivo principal de garantizar la estabilidad monetaria y de los tipos de inter�s y de cambio, adem�s de entender acerca de la circulaci�n de dinero, ejercer la superintendencia de los bancos y administrar las reservas de divisas del pa�s.
Por �ltimo, la pol�tica fiscal deriva de la necesidad del Estado moderno de realizar erogaciones monetarias para alcanzar sus fines, lo cual exige la obtenci�n de recursos para hacer frente a las mismas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composici�n de las erogaciones y de los recursos expresa la pol�tica fiscal adoptada. Por el lado de las erogaciones, son instrumentos de la pol�tica fiscal el gasto del gobierno en los sueldos de su personal y en los bienes y servicios requeridos para el funcionamiento de sus distintas dependencias y organismos (gastos de operaci�n); los pagos a terceros sin contraprestaciones como las jubilaciones y los subsidios (transferencias) y la ejecuci�n de obras de infraestructura y otros mecanismos de inversi�n (gastos de capital). Por el flanco de los recursos encontramos b�sicamente a los impuestos, a los que �como se detallar� m�s adelante� se agregan otros rubros, tanto de car�cter tributario como no tributario. La diferencia entre el total de erogaciones y el de recursos se denomina super�vit, si es positiva, y d�ficit en el caso contrario. De esta �ltima instancia deriva la cuesti�n del financiamiento del d�ficit fiscal, inevitable en tanto las distintas dependencias p�blicas no pueden dejar de funcionar, la cual lleva al problema de la oportunidad y cuant�a de la emisi�n monetaria y el endeudamiento p�blico, que son los instrumentos con que se lo atiende.
El an�lisis pormenorizado de esta herramienta excede el prop�sito de este trabajo. Ello no obstante corresponde agregar que, en t�rminos generales, los gobiernos nacionales emplean pol�ticas fiscales expansivas, es decir con bajos tipos impositivos y altos niveles de inversi�n p�blica, para combatir los ciclos recesivos, mientras que �por el contrario� acuden a pol�ticas fiscales contractivas (elevaci�n de las al�cuotas tributarias y reducci�n del gasto estatal) cuando quieren moderar el crecimiento para controlar la inflaci�n.
La pol�tica fiscal, entonces, tiene como instrumentos el dise�o y el monto del gasto p�blico, as� como de los impuestos y tasas que constituyen su fuente genuina de ingresos. Asimismo, y aunque desde un punto de vista estricto pertenece al campo financiero, la cuesti�n de la deuda p�blica conforma un aspecto importante de esta pol�tica. Esos instrumentos est�n documentados en el Presupuesto p�blico, que con el car�cter de ley rige todos los actos del gobierno que requieren un movimiento monetario; de all� que se considere al presupuesto una ley de leyes, en tanto constituye nada menos que la expresi�n financiera del plan del gobierno.
En la Rep�blica Argentina, las provincias no tienen injerencia en la pol�tica monetaria �atribuci�n exclusiva del Banco Central� y poseen una reducida capacidad de regulaci�n de las actividades econ�micas, ya que las principales herramientas de este tipo pertenecen a la �rbita del gobierno nacional. Por lo tanto, resulta de especial inter�s el an�lisis de su estructura presupuestaria, expresi�n de la pol�tica fiscal e instrumento primordial �por no decir �nico� de que se dispone en este nivel de gobierno para influir en la econom�a local.
La herramienta presupuestaria.Desde un enfoque pol�tico, el presupuesto constituye la principal herramienta de planificaci�n del gobierno: dado que, como se ha se�alado, para cumplir sus actividades el gobierno necesita dinero, tendr� que prever tanto de qu� manera va a recaudarlo como la forma en que habr� de gastarlo. Se comprende, entonces, que el ciudadano tiene la posibilidad de evaluar la capacidad del elenco gobernante, analizando su capacidad para lo primero y su sensatez y transparencia para lo segundo.
Desde un �ngulo puramente econ�mico, el proyecto de ley de presupuesto que el Poder Ejecutivo eleva al Legislativo constituye un compendio de los medios �escasos y de uso alternativo� que aqu�l se propone emplear para alcanzar los fines �m�ltiples y de distinta jerarqu�a� que busca alcanzar el Estado[3]. Entrando al plano institucional, cuando en el �mbito legislativo ese proyecto es estudiado, discutido, eventualmente modificado y finalmente aprobado, se lleva a la pr�ctica el principio seg�n el cual el pueblo �a trav�s de sus representantes� determina lo que har� el Estado en esta materia. La importancia de ello para el conjunto de la poblaci�n es evidente, no obstante lo cual el proceso de formulaci�n y debate de esta ley no suele concitar la atenci�n popular que merecer�a.
Estas dos fases iniciales �programaci�n y sanci�n legislativa� del proceso presupuestario preceden a otras tres no menos importantes. La siguiente es la etapa en la que el gobierno lleva a cabo sus actividades con arreglo a lo establecido en la ley; transcurre a lo largo del a�o y se le conoce como la fase de ejecuci�n del presupuesto. Simult�neamente con ella se lleva a cabo la etapa de registraci�n, en la que se asientan contablemente todos los movimientos financieros a que da lugar la acci�n gubernativa. Por �ltimo, en la etapa de control se verifica �a trav�s de organismos espec�ficos de auditor�a y, a sus respectivos turnos, de los poderes Legislativo y Judicial� que todos los gastos y contrataciones hayan sido llevados a cabo en legal forma.
La visi�n del presupuesto como un proceso permite comprender que no se trata de un asunto que dependa exclusivamente de la cartera econ�mica del gobierno (la cual, por cierto, desempe�a al respecto un rol principal) sino que involucra a la totalidad de los distintos estamentos estatales. Por ejemplo, la adquisici�n de insumos hospitalarios es resorte del ministerio de salud, que prepara el pliego de licitaci�n, adjudica la compra a los proveedores y lleva a cabo la operaci�n administrativa tendiente a lograr que los materiales lleguen en el momento y la disposici�n adecuados a los diferentes establecimientos.
La t�cnica presupuestaria tradicional admite distintas clasificaciones de las erogaciones, que no son m�s que enfoques diferentes para presentar la misma informaci�n; la preferencia por una u otra depende, como se ver�, de las preguntas que el observador pretenda contestar. En la Argentina se han usado hist�ricamente tres de ellas: funcional, econ�mica e institucional, que pueden ser analizadas como las tres caras de un imaginario prisma del presupuesto de gastos, a saber:
� Clasificaci�n funcional - Es la que permite determinar los montos asignados en el presupuesto a cada una de las finalidades del Estado, tales como defensa y seguridad, servicios sociales, desarrollo de la econom�a, etc. Adem�s, cada finalidad se desagrega en funciones; por ejemplo, la finalidad Servicios sociales se discrimina en las funciones salud, educaci�n, promoci�n social, etc.
Esta cara del prisma responde la pregunta para qu� gasta el gobierno
� Clasificaci�n econ�mica - Presenta una discriminaci�n entre las erogaciones corrientes y las de capital, seg�n sus consecuencias sobre el patrimonio del Estado. Las primeras no lo modifican, y comprende los gastos destinados a incorporar bienes de consumo y servicios, dividi�ndose, a su vez, en
-gastos de operaci�n, que son los que se aplican al funcionamiento de la administraci�n (sueldos, honorarios, traslados, vi�ticos, insumos en general).
-los intereses de la deuda, que si bien son pagos derivados de la existencia de endeudamiento, no lo disminuyen y por lo tanto tampoco afectan el patrimonio de la administraci�n.
-transferencias, que son gastos sin contrapartidas, tales como las jubilaciones y pensiones de los sistemas de reparto, los subsidios a sectores carecientes de la poblaci�n, la coparticipaci�n de recursos a otros niveles de gobierno (de la Naci�n a las Provincias y de �stas a los Municipios), etc.
Por su parte, las erogaciones de capital son aquellas que modifican el patrimonio estatal, b�sicamente incorporando bienes que servir�n para llevar a cabo otras actividades: edificios, equipamiento hospitalario, computadoras, etc. Se discriminan a su vez en
-inversi�n f�sica o real, compuesta por los gastos que permiten incorporar al patrimonio (tanto de la administraci�n estatal como del pa�s) un nuevo bien de capital (p.ej. construcci�n de un edificio).
-bienes preexistentes, que son las erogaciones que aumentan el patrimonio del Estado, aunque no el del pa�s. Es el caso de la adquisici�n por parte del gobierno de un edificio que era propiedad de un particular.
-inversi�n financiera, constituida por fondos destinados a pr�stamos, por ejemplo los que se otorgan a particulares para la construcci�n de viviendas.
Por �ltimo, y como ac�pite diferenciado, se detalla la amortizaci�n de la deuda es decir, los pagos de cuotas del capital adeudado, que al disminuirlo tambi�n provocan una variaci�n del patrimonio estatal.
Esta clasificaci�n responde acerca de en qu� gasta el gobierno.
� Clasificaci�n institucional. Agrupa los gastos a nivel de las distintas jurisdicciones org�nicas: primero por los poderes del Estado, luego por los ministerios y secretar�as y luego por las restantes unidades administrativas (subsecretar�as, coordinaciones, direcciones, etc.). Responde a la pregunta sobre cu�les �reas del gobierno efect�an el gasto.
El siguiente es un cuadro sin�ptico donde se presentan las tres clasificaciones aludidas:
El prisma de las erogaciones presupuestarias
Clasificaci�n
Funcional
Finalidades
Funciones
Administraci�n
Gubernamental
Legislativa
Judicial
Direcci�n ejecutiva
Administraci�n fiscal
Otras
Seguridad y
Defensa
Polic�a interior
Sistema penal
Servicios
sociales
Salud
Educaci�n y cultura
Deporte y recreaci�n
Ciencia y t�cnica
Trabajo
Vivienda
Promoci�n social
Servicios sanitarios
Otros servicios
Servicios
econ�micos
Energ�a y miner�a
Transporte
Comunicaciones
Agric. y ganader�a
Industria
Comercio y turismo
Finanzas
Clasificaci�n
Econ�mica
Corrientes
Operaci�n
Intereses de la deuda
Transferencias
de Capital
Inversi�n real
Bs. Preexistentes
Inversi�n financiera
Amort. de la deuda
Clasificaci�n
Institucional
Poder
Ejecutivo
Direcci�n superior
Mrio. Educaci�n
Mrio. Salud
Mrio. Econom�a
Otros ministerios
Org.descentralizados
Poder Judicial
Poder Legislativo
�rganos de control
En cuanto a los recursos, la clasificaci�n m�s usual es la econ�mica, que los divide �como en el caso de las erogaciones� en corrientes y de capital. Los primeros son los que no modifican el patrimonio estatal, y a su vez se agrupan en tributarios (que son, esencialmente, los impuestos) y los no tributarios, donde se incluye a la amplia gama de ingresos fiscales que refleja el rol creciente que el Estado ha venido desempe�ando en las sociedades modernas; se trata de las tasas retributivas de servicios (aranceles de los hospitales; tasas municipales por alumbrado, barrido y limpieza; tasas por inspecciones y habilitaciones comerciales; etc.), as� como de las multas, aplicadas por el ejercicio del poder de polic�a en distintos �mbitos, etc.
El grupo de los recursos de capital comprende a los ingresos que modifican el patrimonio del Estado, como por ejemplo los que tienen como contrapartida la venta de tierras fiscales u otros activos fijos, o el aumento del pasivo p�blico (uso del cr�dito).
El documento presupuestario est� conformado, adem�s de la parte dispositiva, por un conjunto de planillas donde se presentan los gastos combinando las distintas clasificaciones y en forma convenientemente detallada, de modo de facilitar la labor de los �rganos de control.
El tama�o del sector p�blico.La literatura t�cnica recomienda varios mecanismos para medir el tama�o del sector p�blico, siendo el m�s sencillo el que se basa en la proporci�n con que la actividad del gobierno participa en la conformaci�n del PBI provincial; el indicador as� definido, al que llamaremos coeficiente del valor agregado, evidencia si la dimensi�n estatal es significativa, al compararlo con el aporte que realiza el sector privado a la generaci�n de riqueza. Otro indicador, que acaso resulte un poco m�s refinado para la Argentina y especialmente para el nivel provincial, dada la base estad�stica disponible, es el que relaciona al personal ocupado en el Estado con el de la econom�a en su conjunto, al cual por ello se designa como coeficiente del factor trabajo. Al respecto, conviene hacer una digresi�n.
El tama�o del Estado en la Argentina est� en buena medida asociado a un elevado n�mero de empleados p�blicos, lo que se verifica pr�cticamente desde sus or�genes o poco menos, y ello debido a causas que se suelen calificar �quiz� eufem�sticamente� como de �ndole pol�tica. En realidad, el problema deriva, en primera instancia, de un procedimiento para la contrataci�n de agentes p�blicos claramente divorciado del m�s m�nimo criterio de racionalidad administrativa, llevado a cabo no obstante la existencia de una normativa legal estableciendo requisitos (incluyendo, por supuesto, el de la idoneidad) para el ingreso a la planta de personal, que repetidamente parece haber seguido la suerte asignada en el Siglo XVI por el conquistador espa�ol Hern�n Cort�s a la Real C�dula que prohib�a la instituci�n de la encomienda: �se acata pero no se cumple�.
La verdadera g�nesis de esta anomal�a ha sido su utilizaci�n como mecanismo de dispensa de favores pol�ticos, a consecuencia del cual las sucesivas camadas de empleados ingresantes con cada elenco gubernativo fueron deposit�ndose �a la manera de �capas geol�gicas�� sobre la estructura estatal. Probablemente por estos mismos motivos, es dif�cil encontrar en el Estado argentino, a cualquier nivel, casos de aplicaci�n org�nica y controlada de mecanismos de evaluaci�n �con premios y castigos� del desempe�o de los trabajadores del sector.
Adem�s de ello, en muchas provincias pertenecientes a regiones d�bilmente integradas �o, directamente, no integradas� al esquema productivo del pa�s, el empleo estatal ha operado forzosamente como un mecanismo encubierto de subsidio a la desocupaci�n, siendo utilizado como un paliativo para resolver r�spidas cuestiones sociales. En los �ltimos a�os, a ambas caracter�sticas se ha adicionado el nocivo efecto del clientelismo aludido m�s arriba, completando un circuito que en muchos casos fomenta y hasta realimenta la hipertrofia e ineficiencia estatales.
Este panorama se basa en una generalizaci�n que, como cualquier otra, puede estar viciada de cierta dosis de arbitrariedad. Sin embargo, la existencia de honrosas excepciones �durante ciertos per�odos y/o en algunos niveles y/o jurisdicciones� no resta validez al cuadro general descripto.
Volviendo al coeficiente del factor trabajo antes enunciado, se trata de la proporci�n que representa el componente estatal en la utilizaci�n del capital humano por parte de la econom�a en su conjunto. En otros t�rminos, es la relaci�n o raz�n entre el n�mero de empleados en el sector p�blico sobre el personal ocupado por toda la econom�a. N�tese que el denominador, de acuerdo con la definici�n m�s aceptada del factor trabajo, excluye a los patrones y cuentapropistas.
En el cuadro inserto a continuaci�n se presenta una comparaci�n entre los valores de este indicador, calculados para el total del pa�s, por regiones[4] y por provincias, para los a�os 1991 y 2001:
Indicador del tama�o del sector p�blico
Coeficiente del factor trabajo
Pa�s/Regi�n/provincia
A�o 1991
A�o 2001
� Total del pa�s
27,9
28,7
� Regi�n pampeana
24,5
26,2
Pcia. Buenos Aires
22,5
25,8
Cdad. Buenos Aires
24,2
22,5
C�rdoba
27,9
25,1
Entre R�os
35,4
37,9
La Pampa
34,7
41,5
Santa Fe
26,4
28,3
� Cuyo
30,9
31,8
Mendoza
28,3
29,8
San Juan
38,0
35,4
San Luis
32,3
34,2
� Noroeste
39,5
39,4
Catamarca
56,2
52,4
Jujuy
40,5
41,9
La Rioja
55,6
52,3
Salta
35,6
34,4
Santiago del Estero
38,6
39,7
Tucum�n
34,3
34,3
� Nordeste
35,1
40,1
Chaco
31,9
40,5
Corrientes
38,6
39,2
Formosa
49,3
52,7
Misiones
28,3
34,4
� Patagonia
38,7
41,3
Chubut
35,7
36,4
Neuqu�n
40,5
48,0
R�o Negro
31,7
33,2
Santa Cruz
57,0
51,6
Tierra del Fuego
41,8
44,7
Fuente: elaboraci�n del autor en base a datos de los Censos Nacionales de Poblaci�n de 1991 y 2001.
Una primera reflexi�n que surge al cotejar estas cifras se refiere al �mbito nacional, y es que contrariamente a lo que podr�a esperarse, teniendo en cuenta el programa de privatizaciones que se ejecut� precisamente en el per�odo intercensal referido, el tama�o del sector para el total del pa�s �medido de esta forma� no s�lo no disminuy�, sino que creci� casi 3%. Incluso en las regiones mejor dotadas de recursos, tanto humanos como materiales, y por lo tanto m�s integradas al conjunto de la econom�a nacional, el indicador tuvo similar comportamiento, creciendo al mismo ritmo que el nacional en el caso de Cuyo y cerca de 7% en la regi�n pampeana. Una primera conclusi�n, que habr�a que corroborar con m�s informaci�n, es que el denominado ajuste fiscal de los a�os noventa probablemente se haya concentrado en la esfera del Estado nacional y no haya sido acompa�ado en las jurisdicciones provinciales, incluso en las m�s importantes. Cabe se�alar que el cuadro precedente ha sido elaborado con datos censales en los que la poblaci�n ocupada por el sector p�blico, no aparece discriminada por niveles (Naci�n-provincias-municipios) sino agregada.
Continuando el an�lisis, se observa que en la Patagonia el indicador, para los dos a�os considerados, se ubica bastante por encima del nacional, habiendo pasado a ser en 2001 la regi�n en la que el sector gubernamental alcanza un mayor tama�o relativo, superando en este rubro a las dos empobrecidas regiones del norte. Asimismo, se comprueba que en Tierra del Fuego el mismo tiene una dimensi�n significativa, siendo s�lo inferior a los de Neuqu�n y Santa Cruz. Esta �ltima constituye, junto a Catamarca, Formosa y La Rioja, el conjunto de las cuatro provincias en las que el empleo p�blico supera al privado.
Estos guarismos confirman que el empleo p�blico ha sido en la Patagonia, una herramienta a la que se ha recurrido para suplir carencias en la generaci�n de trabajo formal por parte del sector privado. En una importante medida, ello debe atribuirse a la escasa integraci�n territorial del pa�s, cuya actividad econ�mica todav�a se concentra mayoritariamente en el �rea que abarca a la regi�n de la Pampa H�meda y las provincias de C�rdoba y Mendoza. El mantenimiento de esta situaci�n, que a principios del Siglo XX el economista Alejandro Bunge ya expon�a con su �teor�a del abanico�, constituye uno de los mayores fracasos de las pol�ticas econ�micas de diverso signo que se aplicaron en el pa�s. Por cierto, la Patagonia es una de las regiones m�s afectadas por esta malformaci�n, lo cual se manifiesta a trav�s de su baja densidad poblacional y la hipertrofia de su sector primario de producci�n.
[1] Recu�rdese que en esa �poca, y hasta fines de los a�os ochenta, en Europa oriental y vastas zonas de Asia prevalec�an las pol�ticas econ�micas de �ndole marxista, de planificaci�n r�gidamente centralizada.
[2] De un reportaje publicado en el diario �La Naci�n� de Buenos Aires, el 18 de agosto de 2004.
[3] Esta relaci�n entre medios y fines, extendida a la econom�a en general, es la definici�n de la disciplina modernamente m�s aceptada. La formul� el economista ingl�s sir Lionel Robbins en 1932.
[4] Las mismas se han conformado seg�n el criterio de �regiones estad�sticas� adoptado por el Instituto Nacional de Estad�stica y Censos (INDEC).
Para citar este art�culo puede utilizar el siguiente formato:
Miguel A. Mastrocello: "Presupuesto y empleo p�blico: Consideraciones para un enfoque regional" en Observatorio de la Econom�a de la Patagonia. En http://www.eumed.net/oe-pat/
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