3.5 Algunas técnicas actuales de formulación de los presupuestos públicos
3.5.1 Presupuesto por programas
El presupuesto por programas constituye una forma de presupuestación que supone una ruptura con la concepción tradicional del presupuesto público. Si bien intentos anteriores, tanto en el campo de la Administración Pública como de la empresa privada, el presupuesto por programas alcanzó su consagración definitiva en 1961 con el nombramiento de Robert S. MacNamara como Secretario de Defensa de los Estados Unidos. MacNamara, en 1963, presentó el primer presupuesto por programas para su Departamento; iniciativa que tuvo una gran acogida dentro y fuera de los Estados Unidos.
Para su elaboración se parte de grandes objetivos o metas que el Estado pretende alcanzar, y por desagregación y concreciones sucesivas se llega hasta los objetivos de las unidades básicas de asignación presupuestaria (los programas). Se parte del concepto de programa, entendiéndolo como un conjunto organizado de medios para conseguir un fin.
El análisis costo-beneficio es fundamental a la hora de seleccionar el programa más idóneo; o sea aquel que permite alcanzar un objetivo deseado con un mínimo costo. Dicho presupuesto se expresa en términos monetarios y reales (en función de las metas).
El Presupuesto por programas, es una técnica que intenta integrar la presupuestación con la planificación, es el plan operativo o de concreción anual de la planificación económica de medio y largo plazo, y de carácter plurianual.
De la ejecución y control del presupuesto anual se deducen normalmente conclusiones o enseñanzas útiles para revisar las prescripciones del plan plurianual, cuando ello resulta procedente. De esta manera, intenta integrar la formulación de políticas con la asignación presupuestaria de los recursos; la premisa sería, realizar un seguimiento y evaluación en forma continua de los programas públicos, escogiendo en todo momento aquellos que contribuyan de mejor manera al logro de los objetivos, con el mejor empleo de los recursos.
3.5.2 Presupuesto base cero
Aparece como técnica superadora del presupuesto por programas.
El Presupuesto base cero es una metodología de planeación presupuestaria que trata de reevaluar cada año todos los programas y gastos de una Organización. Enfoca la atención hacia los recursos necesarios para los programas, en lugar de partir del presupuesto del pasado.
Intenta ser una herramienta flexible y poderosa para el aparato estatal, simplificando los procedimientos presupuestarios, evaluando y asignando los recursos financieros de manera eficiente y eficaz. El proceso requiere que cada responsable justifique el presupuesto solicitado totalmente y en detalle, comprobando porqué se debe gastar, y de esta manera ayudar a la toma de decisiones y a la asignación de los recursos. Asimismo, obliga a cada responsable a identificar, evaluar y comunicar sus actividades y alternativas a niveles superiores.
Cada año se analizan en detalle, las distintas actividades que deben llevar a cabo los Organismos, para instrumentar los programas, seleccionando la opción que permite obtener los resultados deseados mediante un estudio comparativo entre las diferentes alternativas.
Los objetivos en la implementación de esta técnica presupuestaria son:
Se trata de un presupuesto basado en la idea de que cada uno de los gastos que en él consten, deben estar perfectamente justificados, evitando que éstos sean fijados en función de los gastos del año anterior, como se hace en numerosas ocasiones, sin tener en cuenta si son realmente necesarios. El fin es lograr que no existan proyectos inútiles, y que aquellos que se decida llevar a cabo consuman la menor cantidad posible de recursos.
3.5.3 Presupuesto participativo
El Presupuesto participativo es un espacio en el proceso de toma de decisiones públicas, abierto a los ciudadanos. La técnica permitiría informar a los decisores sobre las necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia para su satisfacción.
Podemos conceptualizarlo como un procedimiento que permite participar a la ciudadanía opinando sobre la aplicación de los fondos públicos.
Mediante este mecanismo la sociedad puede intervenir en momentos políticamente valiosos, dando su opinión en temas tales como un programa de gobierno, y potencialmente controlando anualmente la ejecución de los actos de implementación de dichos programas.
Este nuevo espacio permite al ciudadano común opinar sobre el gasto, la inversión, los recursos; y -a nuestro entender- lo más importante, el control de la actividad financiera del sector público-. Se generará entonces una ciudadanía más exigente y más crítica de la gestión estatal.
Dado el tipo de relación gobernantes-gobernados es el ámbito municipal el espacio más apropiado para la aplicación del presupuesto participativo. Es también el nivel de gobierno donde las necesidades de los ciudadanos están más próximas a los responsables de las políticas públicas.
El presupuesto participativo se decide en un proceso complejo establecido en la norma legal que rige el nivel de gobierno de que se trate. Nace en la ciudad de Porto Alegre (Brasil) y se ha extendido en la Argentina en algunos municipios.
Es importante aclarar que el presupuesto participativo, en general, no es vinculante; sin embargo ello no quiere decir que no exista la obligación del decisor de fundamentar el apartamiento de las opiniones vertidas en el proceso. Esta técnica crea un gran poder del ciudadano para ejercer el control de las rendiciones de cuenta.
Al no ser vinculante el gobernante sólo puede comprometerse y dar explicaciones de su comportamiento ante los ciudadanos participantes.
Es importante tener claras las condiciones necesarias para que un proceso de presupuesto público sea considerado participativo.
La experiencia real muestra limitaciones para la implementación de un proceso de presupuesto participativo. Detallaremos las que a nuestro criterio son las más significativas:
Un aspecto a destacar, característico de todo espacio de participación no obligatorio, es que los resultados no siempre son satisfactorios respecto a las preferencias de la mayoría de los ciudadanos. Regularmente este tipo de sitios son ocupados por los grupos más dinámicos de la sociedad, mientras que el grueso de la población, se transforma en un simple observador. Esta situación puede convertirse en un problema para el gobernante, puesto que respetar el resultado del proceso desarrollado con esta herramienta, puede resultar contrario a las preferencias de la mayoría no participante. Al decisor se le crea una disyuntiva, y quizás deba pagar el costo político de llevar a cabo acciones sobre las cuales, incluso él mismo puede no acordar. Por el contrario, desobedecer el resultado del presupuesto participativo, por interpretar que no responde a las preferencias de las mayorías no comprometidas en el proceso, también implicará un costo político, por no respetar el resultado de esta técnica.