URBANIZACIÓN Y MERCADO DEL SUELO EN LA ZONA METROPOLITANA TLAXCALA-APIZACO

Marco normativo en materia de urbanización y su relación con los mercados del suelo

1.1 Planes y programas nacionales de desarrollo urbano

La legislación en materia de desarrollo urbano y de ordenación del territorio, desde los primeros documentos importantes que tomaron vigencia en la época de mayor crecimiento urbano y poblacional, de la década de los setentas del siglo pasado, hasta los más recientes, sin duda representan un grado de avance muy importante, pues significan el esfuerzo de diversas instancias de gobierno, del sector académico y de la sociedad en su conjunto, para ordenar los proce- sos de urbanización.
Sin embargo, señala Delgado (2000: 42), en esa legislación, aunque se hace referencia al mercado del suelo, eso no ha garantizado claridad para estructurar políticas públicas eficaces que impacten en la regularización de los mercados del suelo; pues si bien, desde finales de la década de los setenta, el tema del suelo urbano comenzó a formar parte de la agenda pública, desde entonces y hasta la fecha se han generado, de manera periódica, una serie de planes y programas sobre la materia, siendo algunos de los más sobresalientes los que a continuación se mencionan: la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976 (LGAH), el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978 (PNDU), el Pro- grama Nacional de Vivienda 1978-1982 (PNV), el Programa de Suelo Urbano y Reservas Territoriales de 1992 (PSUyRT), el Programa de Regulación del Suelo Urbano y Administración Urbana de 1992 (PRSUyAU), el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 (PNDU).
Y, en lo que va de las últimas dos décadas, el Programa Nacional de Desarro- llo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDUyOT), el Programa Na- cional de Desarrollo Urbano 2007-2012, y recientemente el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018.

En los primeros tres documentos, dice el autor antes referido, no hay una formulación clara y abierta sobre el tema importante del mercado del suelo, ni de sus rasgos principales, ni un diagnóstico de su funcionamiento, sólo se dice en la LGAH que: “el mercado del suelo tiene un funcionamiento especulativo”, y esta misma idea fue retomada en el PNDU de 1978, y en el PNV de 1978-1982, alcanzando a visualizar que la constante alza de precios del suelo, afectaba a los sectores de bajos ingresos al no poder adquirir lotes urbanos, por lo que tu- vieron que ocupar, de manera ilegal, predios en la periferia de las ciudades con la desventaja de la falta de servicios básicos.
Esta situación propició la movilización social y la organización política de am- plios sectores populares, principalmente de los más marginados; y desde las altas esferas de gobierno, y con la intención de mitigar el descontento social, se tomaron medidas para inducir la distribución de tierra con sentido social, dando facilidades para que la población más desfavorecida tuviera acceso a los beneficios del desarrollo de esa época. Para ello, se facultó a algunas institucio- nes gubernamentales para que participaran, bajo ciertas normas, en la oferta y demanda de suelo a través de la bolsa de tierra federal, de los nuevos centros de población y de la creación de zonas urbano-ejidales. En el PRSUyAU de
1992, se reconoció la necesidad de regular el mercado del suelo urbano debido a que la falta de control provoca inequidades e ineficiencias, además de limitar la inversión.
No debe perderse de vista que el PSUyRT de 1992 tuvo como contexto las reformas al Artículo 27 Constitucional y la expedición de la Ley Agraria, cuya orientación fue dar mayor sustento a la intervención del Estado en los procesos de regulación, transferencias y aprovechamientos de terrenos ejidales y comu- nales para el desarrollo urbano y para la vivienda; el propósito era ofrecer suelo urbanizado a los sectores más pobres, así como respetar los derechos de los núcleos campesinos en los procesos de urbanización de los terrenos ejidales y comunales, y romper el ciclo perverso de invasión-regularización por medio de la delimitación de reservas territoriales para vivienda y otros usos.
Otra de las acciones importantes fue que, en ese mismo año de 1992, la Se- cretaría de Desarrollo Social aprobó la creación del Programa Cien Ciudades Medias, con el fin de conformar una red de primera jerarquía de localidades alternativas a las cuatro zonas metropolitanas más importantes del país; el ob- jetivo era promover un sistema urbano nacional más equilibrado y eficiente en el cual se eliminaran gradualmente las deseconomías de escala y de aglomera- ción. El hecho es que era urgente implementar una estrategia que revirtiera la tendencia marcada desde los años setentas y ochentas, hacia una alta concen- tración poblacional, principalmente urbana en las zonas metropolitanas, como se  observa en el cuadro 1, que si bien esa tendencia se empieza a revertir a partir de 1990, donde la población de las zonas metropolitanas es menor a la población urbana del resto del país, no se contaba con un plan bien definido para avanzar con un desarrollo urbano equilibrado.

El Programa Cien Ciudades Medias hacía énfasis en la estrategia de incorporar suelo al desarrollo urbano, principalmente para satisfacer las necesidades de vivienda, equipamiento urbano y del propio crecimiento de las ciudades medias. De ello se derivaron acuerdos y avances con los núcleos ejidales para incorpo- rar tierra al uso urbano, en consonancia con lo establecido en la Ley Agraria, en coordinación con el sector público como desarrollador y el sector privado como inversionista.
Si bien ha habido iniciativas importantes por parte del Estado para normar el mercado del suelo, éstas no han sido suficientes para lograr los propósitos en su totalidad, debido a que la aplicación de la normatividad ha sido sumamente raquítica, pues la urbanización y la ocupación del suelo, han respondido más a la dinámica de los intereses de los desarrolladores confabulados con autori- dades, mediante la aportación de cuotas para el otorgamiento de permisos de construcción, y para evitar o aprobar la supervisión de las obras terminadas, que en muchos casos, reflejan irracionalidad y situaciones absurdas en cuanto a su funcionalidad y utilidad social.
Desde esta perspectiva, se puede afirmar que falta mucho por hacer para que el Estado cumpla con sus responsabilidades para encauzar un desarrollo urbano planificado, pues hasta ahora, las políticas públicas para regular el suelo no han garantizado un mercado equitativo. Y, en todo caso, la débil actuación de las instituciones públicas es la causante en buena medida del libre accionar de las fuerzas del mercado, que por su propia dinámica y naturaleza se mueven en los ámbitos especulativos de los diferentes segmentos del mercado del suelo.
Cuando menos en el PNDUyOT 2001-2006, se reconoce esta situación al señalar que:

“La organización espacial de nuestra sociedad es el resultado histórico de ten- dencias sociales, del desarrollo tecnológico, del comportamiento de las fuerzas del mercado y de la intervención del gobierno a través de su acción sectorial. En muchas ocasiones, la interacción de estos factores resulta incongruente y compromete el desarrollo territorial” (PNDUyOT 2001-2006: 11).

Y más adelante se agrega que:

“Por su magnitud y por su ritmo de crecimiento, la urbanización del país ha sido un proceso que rebasó la capacidad gubernamental de planeación, atención y administración del crecimiento de las ciudades. El proceso de urbanización marcó el patrón actual de distribución de la población: el 50% de la población se localiza en sólo 7 entidades federativas: Distrito Federal, Estado de México, Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacán” (Idem: 13).

Entonces, para un adecuado encauzamiento del desarrollo urbano, mucho de- pende de las acciones y definiciones de la política pública, y sobre todo, de vo- luntad política para aplicar la normatividad en los procesos urbanos, pero tam- bién de los conocimientos técnicos en materia de dinámica real de los mercados del suelo, donde en ciertas condiciones, los precios de la tierra se desploman tanto en términos absolutos como relativos, de tal manera que este tipo de infor- mación es básica para la toma de decisiones.

1.2 Urbanización y dinámica de vivienda

En el documento de referencia antes citado, se estimó que para el periodo 2001-
2006, la población urbana crecería en 7.6 millones de personas y se formarían cerca de 2.7 millones de hogares, con un requerimiento de 4 millones de nue- vos empleos. En dicho periodo se contaba con un Sistema Urbano Nacional (SUN)1,en el que el 66% de la población total del país residía en 364 ciudades mayores de 15 mil habitantes2. En concordancia con ello, y para atender su diná- mica de crecimiento, se estimaron los siguientes datos: a) Ampliar su extensión a razón de 44 hectáreas por día, lo que para el periodo 2001-2006, equivalía a 96 mil hectáreas, 1.3 veces el área urbana del Distrito Federal; b) De esa super- ficie, 57 mil hectáreas, esto es, el 60%, deberían destinarse a uso habitacional y aproximadamente 39 mil hectáreas, el 40% restante, para la industria, los servi- cios, el comercio y el equipamiento de la ciudad (PNDUyOT 2001-2006:14-16).

1 El Sistema Urbano Nacional (SUN) está emplazado sobre cerca de 800 mil hectáreas, el 0.4% del territorio nacional. En esta pequeña proporción del territorio se produce poco más del 80% del PIB y se asienta el 66% de la población del país. Cabe señalar que, para el periodo 2001-2006, las necesidades de vivienda a nivel nacional se estimaban en 4.2 millones de unidades, de las cuales el 65% las demandaba el SUN y el restante 35% para el ámbito rural (PNDUyOT 2001-
2006: 16-17).
2  En el Censo de Población 2010, se registra un grado de urbanización en el país del 76.7% y para el Estado de Tlaxcala del 79.9%, es decir, el porcentaje de la población urbana respecto a la población total, tomando en cuenta localidades de los 2500 habitantes y más (INEGI, 2013:15, cuadro 2.1.5).

Estos datos demuestran que la dimensión del problema urbano es sumamente grave y preocupante en todo el país, más aún porque las acciones que se hacen para atenderlo son rebasadas por la dinámica de la urbanización cotidiana.
El espacio para vivienda dentro de la ciudad, requiere de encadenamientos de lugares que permitan al individuo moverse entre el espacio público y el pri- vado. La vivienda es también un centro de costos, ingresos y externalidades que recaen directamente en el ámbito urbano, e impactan la operación y el desarrollo de la ciudad, ya que se inserta en un mercado inmobiliario en el que prevalece el acaparamiento, la especulación y una intensa competencia por el aprovechamiento de la centralidad de los espacios y su infraestructura; además de problemas como el hacinamiento, la saturación de lotes familiares para nue- vas viviendas y asentamientos irregulares.
Es un hecho que la falta de infraestructura y servicios limita la oferta de suelo, ocasionando con ello procesos de crecimiento desordenado, con asentamientos irregulares3 que se dan en espacios inapropiados para el desarrollo, por lo que la dotación de infraestructura en ellos, resulta dos o tres veces más costoso. En lo general, cerca del 60% del espacio de la ciudad se destina al uso habita- cional, lo cual permite cuantificar que la demanda de suelo para asentamientos humanos es una prioridad en sí misma, al igual que para reservas territoriales para vivienda y, en general, para todo proceso de urbanización, y sobre todo con intervención del gobierno, lo que facilitaría la aplicación de parte de las plusva- lías generadas por el cambio en el aprovechamiento del suelo de los usos más rentables, en beneficio de la población de escasos recursos y en beneficio de la ciudad.
La demanda de espacios para asentamientos humanos que se propone en el PNDUyOT 2001-2006, pudiera parecer viable para: “...repoblar los centros urba- nos mediante la aplicación de mecanismos que tiendan a compensar los altos costos del suelo en estas zonas”, bajo la justificación de que el abandono de las zonas centrales de las ciudades, provoca el quebrantamiento de las finanzas municipales al subutilizar la infraestructura de transportes y servicios; lo cual es cierto, pero no se puede estar totalmente de acuerdo con ello, porque precisa- mente uno de los aspectos negativos de las actuales ciudades, es la saturación del tráfico vehicular en zonas céntricas, lo que causa contaminación, deterioro de la calidad de vida de la gente, altos costos de traslado medidos en horas/ hombre que impactan en menor productividad y en situaciones de inseguridad.
Además, las áreas centrales de las actuales ciudades no deben considerarse parte fundamental del mercado del suelo, aunque en términos estrictamente económicos sí lo sean, sobre todo si se pretende planificar el desarrollo habita- cional, ya que la prioridad es definir territorialmente un mercado de suelo que ayude a resolver problemas concretos como es la demanda de vivienda, princi- palmente para la generalidad de las familias que disponen de ingresos medios y bajos; por lo que el centro de la ciudad, desde esta perspectiva, se convierte en un espacio elitista e inalcanzable que no ayuda a resolver esa problemática. Sin embargo, se debe tener claro que las áreas centrales de las ciudades tienen gran relevancia al formar parte del patrimonio cultural y turístico, que al ser res- catadas y puestas en circulación captan ingresos municipales, generan empleos y apoyan la competitividad de las ciudades, entre otras funciones. Es decir, las áreas centrales de las ciudades, son el reflejo de los procesos de urbanización con cambios y patrones de expansión física, relacionados con economías de aglomeración y con procesos de causación acumulativa.

En el año 2000, el SUN contaba con alrededor de 14.8 millones de hogares; se estima que 500 mil de ellos no tenían una casa que habitar y que cerca de 3.5 millones se vieron obligados a ocupar el suelo de manera irregular. Esta situación refleja la incapacidad del mercado de suelo para atender cerca del 27% de las necesidades de vivienda del SUN (PNDUyOT 2001-2006:17).

1.3 Estructuras urbanas y desarrollo regional

El reto del desarrollo urbano y regional es garantizar un funcionamiento eficiente de las ciudades, así como enfrentar las profundas desigualdades de acceso a la vivienda, al equipamiento y a los servicios urbanos; todo ello en un contexto de estructuras urbanas marcadas por amplios procesos de “metropolización”, con asociación de redes de ciudades y aglomeraciones urbanas que constitu- yen conglomerados de asentamientos humanos con características comunes, en lo económico, en lo social y en los aspectos funcionales, relativos a flujos de bienes y servicios, personas, recursos financieros e, inclusive, información y conocimiento. Sin dejar de lado que están presentes procesos de “suburba- nización”4 en las periferias de las ciudades con grandes extensiones de tierra y que constituyen, en la mayoría de los casos, áreas dormitorios; localizándose también áreas donde la “rururbanización”5 es generada por la inercia que conlle- va la urbanización sobre el medio rural. Estas estructuras urbanas conviven, se relacionan y se condicionan mutuamente en un proceso dialéctico.

1.4 Normatividad estatal y ocupación del territorio

1.4.1 Atribuciones del nivel estatal de Gobierno

De acuerdo al Artículo 9 de la Ley de la Construcción del Estado de Tlaxcala (LCET), le corresponde al nivel estatal de gobierno, y particularmente a la Se- cretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda:
“Expedir, revisar, publicar y registrar las normas técnicas, derivadas de esta ley y verificar la debida congruencia de éstas con los planes y programas de desarrollo urbano; así como, proporcionar la asistencia técnica que le soliciten los ayuntamientos” (LCET:2001:2-3).
Señalando que en el caso de las licencias y permisos otorgados por los ayun- tamientos, los derechos de terceros siempre deben quedar a salvo de alguna “arbitrariedad” que cometa el ayuntamiento, por lo que el Artículo 59, en el Apar- tado de Recursos, dice:

“En los términos que establece la Constitución Política Local, el Congreso del Estado podrá revocar, a instancia de parte, los acuerdos y disposiciones de carácter general, emitidos por las autoridades que violen las disposiciones con- tenidas en la presente ley” (Idem:13).

Y de manera más precisa, en el Artículo 60, se indica que el recurso de oposi- ción procederá contra:

“La resolución del Ayuntamiento que niegue la expedición de una licencia o permiso de construcción o la revoque u ordene la suspensión, desocupación o demolición de una construcción” (Idem).

Resulta por demás evidente que si el ayuntamiento se encuentra en una situa- ción como la que se señala anteriormente, es porque los constructores incurrie- ron en anomalías que ameritan sanciones, por lo que, con el recurso de opo- sición el municipio pierde las facultades que inicialmente le fueron conferidas, como se estipula en el Artículo 3:

“Los ayuntamientos están facultados para otorgar licencias y permisos de cons- trucción en sus demarcaciones territoriales. En los términos de la presente ley y las normas técnicas derivadas de la misma, expedirán el Reglamento Muni- cipal de la materia, atendiendo a las condiciones particulares de su territorio” (Idem:1).

Estas facultades, vale el comentario, se amplían a los presidentes de comuni- dad y a delegados municipales, con sus respectivas limitantes, con base en la magnitud de las obras.
En este proceso, es la Sala Electoral Administrativa del Tribunal Superior de Justicia, la que finalmente emitirá su dictamen resolutivo, en caso de considerar fundados los agravios hechos valer por el recurrente o por una tercera persona, y para ello, el Artículo 70, fracción primera dice:

“En el caso previsto en la fracción I del artículo 60 (ya comentado) ordenará al Ayuntamiento que expida la licencia de construcción” (Idem:14).

Si bien el propósito no es hacer un análisis jurídico de la normatividad en mate- ria de construcciones, es evidente que esta situación fortalece en los construc- tores la idea de que a pesar de cometer irregularidades en las edificaciones, con asesoría jurídica pueden “librar la situación”, lo que provoca que sea la sociedad la que termine pagando y padeciendo los costos de las irregularidades.
Al analizar la Ley de Obras Públicas para el Estado de Tlaxcala y sus Munici- pios (LOPETyM), la cual tiene por objeto regular las obras públicas que se reali- cen en el estado de Tlaxcala, las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, gobiernos municipales, presidencias de comunidad, y las instituciones públicas o privadas que ejerzan o apliquen recursos públicos, así como los servicios relacionados con las mismas, en su Artículo 3 fracción IV se identifican como servicios relacionados con las obras públicas diversos estudios que, por lógica, deben realizarse, como son:

“Los estudios económicos y de planeación de preinversión (sic), factibilidad téc- nica, económica, ecológica o social, de evaluación, adaptación, tenencia de la tierra, financieros, de desarrollo y restitución de la eficiencia de las instalacio- nes” (LOPETyM:2).

Sin embargo, la realidad es que no se realizan, porque al visitar dependencias de gobierno en sus diferentes niveles, no se reportó ni se dispone de informa- ción relativa a dichos estudios, de tal forma que las obras y los presupuestos previos se hacen atendiendo muchas veces a la propia inercia de las dependen- cias y de los intereses y visión de los titulares, pero no de una planeación real del desarrollo urbano y de ocupación del territorio.
Tampoco se cumple lo que señala el Artículo 10 de dicha ley:

“Las obras públicas se realizarán con estricto apego a los criterios de transpa- rencia, economía, imparcialidad, eficiencia, eficacia y honradez, a fin de poder contar con las mejores opciones disponibles en cuanto a precio, calidad, finan- ciamiento y oportunidad, que aseguren las mejores condiciones para el Estado o los municipios” (LOPETyM:3).

Empezando por la transparencia, ésta no la aplican porque hasta la fecha no operan las páginas Web de los municipios donde debieran exponer su programa de obras con los presupuestos programados y ejercidos; lo cual sólo se podrá lograr hasta que haya una verdadera voluntad política para diseñar, implemen- tar y operar realmente una política de Gobierno Electrónico6 con todas las ven- tajas y beneficios que ello implica.

Tampoco se han cumplido las recomendaciones hechas en el documento de referencia, relativas a la restauración del territorio16 (Idem: 525) como efecto de los procesos acelerados de “deterioro ambiental” (contaminación, erosión y de- forestación, entre otros) que obligan a la realización de actividades tendientes, a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolu- ción, y la continuidad de los procesos naturales con fines de aprovechamiento, conservación y/o protección; pues se han permitido construcciones que invaden las áreas federales de cuerpos de agua. En el capítulo tres, se presentarán las evidencias respectivas que respaldan estas afirmaciones.
En lo que respecta a las necesidades de suelo, que se cuantifican a partir del crecimiento poblacional, en el PEOT se sugirió resolverlas principalmente mediante la saturación de baldíos y la redensificación de las áreas urbanas actuales, y sólo en caso necesario, canalizar las áreas de reserva para el creci- miento urbano. Por tal motivo se decía, la demanda de suelo será cubierta sin abrir grandes reservas territoriales para usos urbanos a lo largo de los 20 años del horizonte de planeación(Idem: 540). Éste es otro de los grandes propósitos que no se han cumplido ni se tiene en perspectiva para ordenar el crecimiento urbano.
Bajo la consideración de la existencia de estructuras urbanas, que se carac- terizan por contar con rasgos de tipo lineal, cuya calificación en el contexto del desarrollo económico muestra un fuerte atraso, en cuanto a que no se basan en economías de escala por la vía de la aglomeración y concentración de acti- vidades; en ese caso, corresponde a actividades que se ubican a lo largo de las carreteras de mayor movimiento, presentando altos ritmos de crecimiento sobre los ejes carreteros. En estas condiciones, la periferia de las áreas urbanas cen- trales sufre una transformación paulatina de una estructura concéntrica hacia una estructura radial, sobre todo al extenderse los usos habitacionales hacia lo largo de los caminos que sirven de acceso a los terrenos agrícolas.
Cuando el crecimiento ocurre en forma lineal a lo largo de las carreteras que enlazan a las localidades, se entremezclan los usos habitacionales y agrícolas entre las localidades, lo que conduce a desarrollar zonas de transición urba- no-rurales, impidiendo la delimitación clara y precisa entre las áreas de uso urbano y las de uso agrícola. En contadas ocasiones, las localidades cuentan con elementos de apoyo a los centros urbanos, con elementos que funcionan con fines específicos, concentrando actividades administrativas, comerciales y de servicios.
De acuerdo a la función principal de las localidades, su estructura cambia. De esta forma sobresalen los casos de Tlaxcala como ciudad administrativa y turística, Zacatelco como centro comercial y Apizaco y Santa Ana como ciudades comerciales e industriales. Cada función específica de estas localidades les genera estructuras particulares que difieren entre ellas.
Fuera de los principales centros urbanos, el resto de las localidades se ca- racterizan por el predominio de lotes de grandes dimensiones en las áreas que tienen uso habitacional, los cuales son producto de la subdivisión familiar de las parcelas agrícolas originales en un lento proceso generacional, al margen de cualquier patrón de lotificación urbano y que, en gran parte, conservan el uso agrícola de traspatio. Éste es el patrón generalizado de crecimiento de las loca- lidades medias y pequeñas, ya que en las de mayor tamaño como son: Calpulal- pan, San Pablo del Monte, Huamantla, Tlaxcala y Apizaco, los fraccionamientos se están convirtiendo en nuevos modos de vida con características diferentes a las tradicionales porque rompen con la tranquilidad de las poblaciones neta- mente tlaxcaltecas.
De acuerdo con lo anterior, en los asentamientos humanos de tipo medio y pequeño, predominan las densidades muy bajas (5 a 10 viviendas por hectá- rea), debido a que gran parte de los lotes tienen más de 2,000 m², y en menor medida se encuentran las densidades bajas (hasta 25 viviendas por hectárea), con terrenos en promedio de 400 m², presentando mezclas con densidades mayores en las zonas más consolidadas (generalmente centrales), de hasta 50 viviendas por hectárea, donde los terrenos son de aproximadamente 200 m². Las densidades altas de más de 100 viviendas por hectárea sólo se encuentran en las localidades urbanas de mayor tamaño, principalmente en las unidades habitacionales.
Este patrón de utilización del territorio se ha traducido en el crecimiento ur- bano excesivo e innecesario de los centros de población, con la consecuente pérdida de terrenos agrícolas y de zonas de recarga del acuífero; así como en la necesidad de construir extensas redes de infraestructura para servir a reducidas cantidades de población y a terrenos con usos agrícolas, lo que se traduce en una gran subutilización y/o en la imposibilidad de su dotación, en particular la relacionada con el drenaje.