PLANEAMIENTO TERRITORIAL A DIFERENTES ESCALAS. EIXO ATLÂNTICO DO NOROESTEPENINSULAR Y
BACIA  DO GUADIANA

Xosé M. Souto González
 Raul Jorge Marques

Introducción

La transformación del medio, la humanización de la naturaleza, es una tarea compleja donde inciden factores ambientales, pero sobre todo estrategias y acciones humanas de carácter social. Los objetivos del planeamiento estratégico, así como también del que se corresponde con la regulación de la expansión física del proceso de urbanización, está  regido en el mundo occidental por una lógica de obtención de beneficios: las plusvalías que se obtienen con el proceso de humanización del medio y que parcialmente deben revertir a la sociedad a través de impuestos. Nuestra experiencia como agentes que han  intervenido en el proceso de planeamiento de lugares en diferentes escalas espaciales, así como también de estudiosos de este proceso de transformación ecológica, nos permite plantear una primera hipótesis de trabajo:
La hegemonía cultural procedente de la racionalidad financiera se ha impuesto sobre las potencialidades ecológicas del medio. Ello ha supuesto procesos de segregación y marginación social en las ciudades y entre éstas y el medio rural. Y ello se aprecia en las diferentes escalas geográficas que nos sirven de instrumento de análisis.
El problema que queremos analizar consiste en explicar los discursos de la ordenación territorial que pretenden hacer co-partícipes a las diferentes personas que participan directa o indirectamente en los diferentes programas de transformación del territorio. En este sentido el desafío que nos encontramos es complejo: por una parte somos sujetos que hemos participado en experiencias de planeamiento de las euro-regiones y, por otra, pretendemos ser evaluadores externos de los resultados de dichos proyectos de transformación.
El artículo se estructura en cuatro grandes apartados. En el primero analizamos las estrategias que surgen en el seno de la Unión Europea, tanto con el objetivo de crear una identidad  territorial  como  definir unas  superficies  que sean  referentes  en  las inversiones de los fondos comunitarios (euro-regiones). En segundo lugar analizamos dos procesos espaciales (Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular y Bacia do Guadiana) que definen con mayor precisión el papel de personas e instituciones en la creación de una identidad y un modelo de desarrollo. En tercer lugar valoramos algunas de las políticas que hemos mencionado, con el objetivo de establecer criterios de análisis que nos permitan explicar el funcionamiento de los espacios vitales. Y, por ello, en último lugar, hemos descendido a la escala de la cotidianidad de cuatro núcleos de población que han adoptado diferentes estrategias para promocionar sus recursos humanos, ambientales, culturales y económicos.

EL MARCO EUROPEO Y LAS ESTRATEGIAS TERRITORIALES

Nuestro análisis no sólo pretende reflejar  lo que han producido las políticas europeas en relación con el territorio (prioridades en la ordenación de los recursos, participación ciudadana), sino también vislumbrar a donde nos pueden llevar estas políticas. Como nos muestran los análisis históricos, las experiencias del pasado se proyectan en expectativas de futuro y respecto a éste conocemos las estrategias que se delimitan por parte de los responsables políticos y técnicos, los eurócratas.
Las escalas que vamos a utilizar para argumentar con datos fehacientes nos permiten relacionar la cotidianidad  de los pueblos (p.e. Chaves, Mértola, Monforte o Verín) con las estrategias de las eurorregiones en un modelo de competitividad que casi nunca se debate. Y en este juego de escalas existe una lógica racional.

I. 1. La visión territorial de la Unión Europea para el año 2010

Después de cincuenta y seis años del Tratado de Roma, el territorio tiene un nuevo campo de preocupaciones 1 y una agenda específica: Agenda Territorial de la Unión Europea  2010 2 - que pretende contribuir a  la  construcción de una Europa que se asiente en la diversidad, más inclusiva, inteligente y sustentable, en un momento en que sus dirigentes no consiguen evitar la erosión de objetivos, de principios y valores que ya representaron su visión y misión. No obstante, parece que siguen proponiendo, dentro de su incapacidad de aportar soluciones, una posición estática que produce un empobrecimiento  generalizado y descontrolado de la mayor parte de los Estados miembros, con inevitables impactos en las asimetrías territoriales, más acentuadas en la parte meridional del continente.
En efecto, desde la firma del Tratado de Lisboa el 13 de diciembre de 2007 (Artículos 2º- 3; 2º C – 2 c); 280º-A), la cohesión territorial pasó a entrar en el léxico de los objetivos de la Unión Europea, con una importancia que se pretende equivalente a la cohesión económica  y social. La  Agenda Territorial U.E. 20203 tiene por objetivo general la integración de la dimensión territorial en las diferentes políticas a todos los niveles de gobierno,  reconociendo que un desarrollo territorial integrado permite un mejor equilibrio entre durabilidad, competitividad y cohesión social, contribuyendo a que los ciudadanos y las empresas utilicen mejor el potencial de sus territorios y reforzando el principio de la solidaridad, entre las economías de los territorios más y menos prósperos. Principios teóricos no exentos de contradicciones, como son en principio la competitividad y la cohesión social, pues uno suele marginar al otro.
Como en otras normativas comunitarias, estamos sobre todo ante un texto que, si fuera verdaderamente implementado, podría permitir construir una Europa más cohesionada y con mayor interdependencia regional, soportada en la articulación de las  regiones  en  red  y  en  el  concomitante  favorecimiento  de  la  cooperación  e integración continuas de los territorios. Sin embargo, más allá de la teoría se produce una  implementación  en  la  práctica  del  territorio que produce  grandes  contrastes, como son evidentes entre el Norte y el Sur de Europa.
A pesar de la importancia creciente atribuida al ámbito local, a su diversidad e identidad, continúa existiendo una matriz de top down, dudándose que las políticas que  incorporan  las  recomendaciones  de  esta  Agenda  lo  hagan  partiendo  de  una efectiva “participación equilibrada y coordinada de los actores locales”, en una perspectiva de bottom up 4, para implicarlos en los diferentes procesos de programación. También el hecho de que la ética y la justicia territoriales sean prioridades ignoradas, a pesar de ser objetivos fundamentales para la equidad entre territorios, configura una Agenda más orientada hacia la competitividad.
Estamos ante una Agenda que reconoce que la mejoría de la cohesión territorial requiere una eficaz coordinación vertical y horizontal de diferentes políticas, de múltiples actores, de diversos mecanismos de planificación y de producción, y reparto de conocimiento. Incluso reclama la importancia de la gobernanza para la afirmación del principio de subsidiariedad y preconiza la implementación de una cohesión territorial. Los principios en los que se asienta se pueden resumir en un conjunto de principios que se derivan de la racionalidad eurocrática, como podemos apreciar:

• Concebir y aplicar un desarrollo local y regional integrado.
• Impulsar el desarrollo equilibrado del territorio de la Unión, teniendo en cuenta que la política de cohesión y la política de desarrollo rural son instrumentos esenciales para el efecto.
• Reforzar los mecanismos susceptibles de asegurar la coordinación territorial de las intervenciones.
• Mejorar la dimensión territorial de la programación estratégica en todas las fases, así como las actividades de evaluación y control.
• Mejorar la coordinación de los diferentes fondos en las estrategias regionales.
• Integrar las consideraciones territoriales de la Agenda en los futuros documentos y programas de política estratégica.
• Estimular nuevos enfoques experimentales del desarrollo local integrado en los diversos contextos territoriales.
• Implicar en los procesos de programación los actores regionales y locales.

Unos principios inspirados en un conjunto de acciones que La Agenda Territorial U.E. 2020 enuncia como seis prioridades territoriales consideradas imprescindibles para el éxito de la estrategia Europa 2020, destacándose un conjunto de recomendaciones que consideramos relevantes para el futuro de los espacios geográficos (Cuadro 1).

La praxis territorial: entre la competitividad y la participación

La revisión bibliográfica que hacen X. Pardellas y C. Padín (2013: 120) respecto a los problemas que aparecen al trasladar de una manera simplista los conceptos de competitividad, del mercado empresarial a la de los territorios, nos permite entender las contradicciones del proceso de desarrollo territorial europeo5 . La lógica del marketing territorial supone poner en valor unos recursos para ser consumidos, de tal manera que sirvan para atraer ingresos económicos foráneos. Pero si en la competitividad mercantil, el triunfo de un actor supone la desaparición del otro, en el caso de los territorios lo que surge es la degradación de las condiciones de vida que afectan al bienestar de las personas que viven en estos lugares. Y esto ha sucedido en muchos casos en las euro-regiones del sur europeo, pues se han priorizado algunas inversiones más que las necesidades sentidas de los vecinos; es el caso de las inversiones en infraestructuras para unir espacios lejanos y no facilitar la movilidad de las personas que acceden a los servicios productivos de un área urbana.
Las intervenciones que hemos realizado en este ámbito del marketing territorial, en especial bajo la dirección de Álvaro Cidrais (Souto, 2001), nos permiten valorar sus tareas y estrategias desde una posición institucional, buscando referencias identitarias  (por  ejemplo  el  agua  y  las  piedras  como  referentes  ambientales  y culturales de  las  ciudades do  Eixo  Atlántico)  o planteando  las  expectativas de los vecinos en la búsqueda de un desarrollo económico sostenible. De esta manera se procuraba relacionar las marcas de identidad (que son referencias en la atracción de inversiones y visitas) con los deseos de participación social comunitaria. Un objetivo que se continuó en posteriores publicaciones donde abordamos la implicación en la práctica de estas teorías (Marques y Souto, 2003) y en los Foros de las Agendas21 do Eixo Atlántico. Las identidades-proyecto, a las cuales nos referiremos, se tejen con referentes simbólicos, pero también con participación ciudadana.
Estos dos elementos de la construcción de una identidad proyecto, según la terminología acuñada en su momento por M. Castells y que el mismo explicó para el caso europeo 6, entendemos que es preciso analizarlos en su cotidianidad, en el momento de generar expectativas de futuro en la población. Y por eso entendemos que es necesario analizar cómo se construyen las euro-regiones desde algunas instancias legitimadoras (el poder local, las organizaciones sociales) que pugnan con las estrategias que se pretenden desarrollar desde las burocracias europeas.

EL JUEGO DE ESCALAS Y ACTORES SOCIALES

Como análisis de caso vamos a utilizar los datos empíricos de la agrupación municipal Eixo Atlántico, constituida en la actualidad por 34 municipios de la euro-región de Galicia-Norte de Portugal y los que corresponden a los municipios de la cuenca del Guadiana, dentro de la euro-región de Alentejo – Algarve – Andalucía (euro-región AAA).  En  concreto  queremos  explicar las  dinámicas  sociales  y  económicas  que  se registran en ambos territorios y evaluar hasta qué punto se han visto condicionadas por la llegada de proyectos y fondos económicos de la Unión Europea que ha alterado la  organización  tradicional  del  medio.  Tanto  Eixo  Atlántico  como  euro-región AAA aparecen como instrumentos sociales de difusión de un modelo desarrollo que surge en el seno de la eurocracia, que se plasma en las euro-regiones y en los programas de financiación a través de los fondos comunitarios.

La construcción de las euro-regiones desde las instituciones

Lejos de considerar la evaluación como un juicio moral (bueno/malo) pretendemos mostrar algunos factores subyacentes, o sea poco visibles, que han tenido una incidencia importante en el desarrollo de dichos proyectos. La euro-región de Galiza-Norte de Portugal surge como resultado de la confluencia de los procesos de descentralización estatal en los años finales de los setenta del siglo pasado (Comunidades Autónomas en España y Comissões de Coordenação Regional en Portugal) y de potenciación de la política regional europea (Comité de las Regiones, Iniciativa Interreg, alianzas de regiones en Pirineos o Alpes).
Este proceso se ve favorecido en el caso peninsular por la incorporación de España y Portugal a la Comunidad Europea (luego Unión Europea) en 1986. De este modo el 31 de octubre de 1991 finaliza un proceso de voluntades comunes de alcanzar un acuerdo para gestionar los fondos europeos, si bien con problemas de gestión dada la ausencia de naturaleza jurídica de esta comunidad. Al año siguiente, en el mes de abril, nacía el Pacto local de las principales ciudades del noroeste que conforman o Eixo Atlántico. La figura 1 muestra la situación de esta euro-región en Europa y en su marco atlántico, lo que sin duda incide en la búsqueda de la identidad a través de rasgos comunes de su pasado histórico y que se potencia desde las ciudades7 .
En  el  caso  de  Eixo  Atlántico  vamos  a  tratar  de  comprender  hasta  qué  punto  el liderazgo municipal, compartido por alcaldes gallegos y presidentes de cámaras municipales en Portugal ha sido clave para dinamizar, o no, la euro-región de 50.000 km² y casi siete millones de habitantes8 . En  segundo lugar, para poder evaluar las políticas europeas, nos vamos a centrar en los modelos de desarrollo generados por el Pacto Local do Eixo Atlántico, que está representado en 2013 por 34 municipios (17 en Galicia y 17 en Portugal), que suponen casi 3 millones de habitantes y poco más de 8.000 km².
Junto a esta región europea del noroeste peninsular disponemos de la de Alentejo-Algarve-Andalucía (AAA)9 en el sur peninsular, con un tamaño superficial y demográfico muy superior a la de la antigua Gallaecia. Ello ya nos pone de relieve la arbitrariedad en las magnitudes que se utilizan para definir estos territorios regionales europeos.
Disponemos  así  de  dos  modelos  de  gestión  territorial.  Por  una  parte,  la  realidad federal y pactista de los municipios de o E.A., por otra, un enorme territorio (euro- región AAA) que es el resultado de las estructuras regionales de los dos países (Junta de Andalucía y la CCDR 10  Alentejo y Algarve), guiados principalmente por el acceso a los fondos comunitarios, en contra de la opinión de los ciudadanos y de sus estructuras asociativas que muestran una mayor identificación con la Bacia do Guadiana (Cuenca baja del río), de menor escala territorial, pero que contiene más de 66.000 km2 y casi 2 millones de habitantes (en Portugal, el Bajo Guadiana, tiene 2.230 km2  y cerca de 36.000 habitantes) (Figura 3). Los municipios de la euro-región AAA no estaban tan involucrados en su diseño como los del  Eixo Atlántico, por este motivo queremos conocer qué tipo de asociaciones sociales han fructificado para impulsar los modelos de desarrollo local, tal como se pretendía institucionalmente desde o Eixo Atlántico.

La escala de la cotidianidad

Por  último,  y  con  un  cambio  de  escala  notable,  pretendemos  explicar  como  un pequeño municipio (Mértola) ha sido capaz de gestionar unas dinámicas demográficas, económicas y ambientales que han transformado las actividades económicas de la ribera del Guadiana. Si en un caso es la competencia/colaboración entre instituciones locales y regionales (noroeste peninsular) en el otro es la competencia/colaboración entre iniciativas privadas e instituciones públicas en el desarrollo de los recursos del medio. Para poder comparar este municipio vamos a utilizar los datos de Monforte e Chaves-Verín, pues así disponemos de tres escalas de análisis: las euro-regiones de Galicia-Norte de Portugal, los pactos de E.A. y los proyectos da Bacia do Guadiana y finalmente los municipios de Mértola, Monforte, Chaves e Verín, que intentan rentabilizar las inversiones europeas en proyectos de desarrollo local.
Como acabamos de constatar los procesos euro-regionales europeos son muy dispares y en ellos confluyen intereses institucionales a veces divergentes. Por eso es preciso analizar cómo este nuevo marco territorial influye en la cotidianidad de los vecinos. Con estos ejemplos queremos aprender las prácticas que, según nuestro juicio, pueden ser consideradas como valiosas. Como criterio vamos a utilizar tanto las propuestas y resultados de desarrollo económico como las acciones de participación ciudadana, pues facilitan la creación de un espacio de identidad, una vinculación con un territorio que se acepta como de futuro colectivo.
Para entender el surgimiento de estos proyectos territoriales (Euro-regiones, Pacto Local do E.A., proyectos en la Bacia de Guadiana) es preciso remontarse a la entrada de España y Portugal en el club de las Comunidades Europeas, después constituidas como Unión Europea tras el tratado de Maastricht de 1 de noviembre de 1993. Al abrigo de estos vientos se generó en la Península Ibérica una serie de proyectos que pretendían aprovechar los fondos INTERREG y de desarrollo regional para impulsar el crecimiento económico de los territorios, en especial a través de la dotación de nuevas infraestructuras. O sea, una visión economicista del territorio.

II. 1. A  «sub-región» do Baixo Guadiana: una visión territorial integrada

En este contexto debemos situar también la euro-región de Alentejo – Algarve - Andalucía, que nace el 5 de Mayo de 2010 bajo los auspicios de los gobiernos regionales (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo, Comissão   de   Coordenação   e   Desenvolvimento   Regional   do   Algarve,   Junta   de Andalucía). Esta euro-región tiene un tamaño que hace muy difícil su funcionamiento, pues en superficie y población supone tanto como Portugal continental, además de representar una gran heterogeneidad al agregar realidades territoriales muy diferentes (Figura 2), lo que supone un obstáculo a la cooperación transfronteriza.
Por este motivo aparecen proyectos más delimitados en la superficie, como es o Baixo- Guadiana, que se corresponde con una posible sub-región con 4 municipios (Mértola, Alcoutim, Castro Marim, Vila Real de Santo António) repartidos por 2 CCDR - Figura 3). Ello supone  un  intento  de vincular a la población  a su  espacio vivido, pero  tiene dificultades de desarrollo económico, tanto por el aislamiento que supuso la frontera estatal en décadas y siglos anteriores, como por la ausencia de dina mismo económico y demográfico. La perspectiva de los ciudadanos y el trabajo de la ADPM – Associação de Defesa do Património de Mértola11  servirán para validar la identidad sub-regional.

En términos de escalas de intervención son realidades identitarias y territoriales muy diferentes. El Bajo Guadiana está unido por la navegabilidad del río y por la identidad de las gentes, mientras la euro-región AAA está sobre todo anclada en intereses políticos y económicos, donde los fondos comunitarios funcionan como un falso pilar de cohesión territorial. En el primer caso tenemos una escala de intervención a mayor proximidad,  contrariamente  a  la  escala  euro-regional  representada  por  un «mega agrupación» de territorios distantes, donde la vinculación, de existir, será entre los que están de uno y otro lado del río Guadiana.
La  apología  del  Bajo  Guadiana  como  sub-región  ha  sido  dinamizada  a  partir  de Mértola,  más  concretamente por  su  estructura  asociativa  de mayor dimensión,  la ADPM.  La  navegabilidad  del  río  hasta Mértola  (Pomarão)  alimenta  una  hipotética visión sub-regional,    a    pesar    de    existir    evidentes    limitaciones    de    carácter administrativo: dos NUT III12 contiguas, o Baixo Alentejo (Mértola) e o Algarve (Alcoutim, Castro Marim e Vila Real de Santo António), así como dos comunidades intermunicipales13 , Baixo Alentejo14 e o Algarve 15. (Fig 2 y 3)
La exagerada visión euro-regional resulta del propio concepto que se presta a diferentes interpretaciones y dimensiones, lo que es visible en los criterios de identificación propuestos por la Asociación de las Regiones de Frontera de Europa (ARFE), donde «uno y otro lado de una frontera» pueden ser llevados a la exageración:

• una asociación de comunidades territoriales de uno y otro lado de una frontera nacional;
• una  asociación  transfronteriza  dotada  de  un  secretariado  permanente,  de equipos técnicos y administrativos y de un presupuesto económico propio;
• un organismo de derecho privado, asentado en asociaciones sin fines lucrativos o   fundaciones  de  uno  y  otro  lado  de  la  frontera,  de  acuerdo  con  las jurisdicciones nacionales en vigor;
• un organismo de derecho público, sobre la base de acuerdos interestatales, que trata, entre otras cosas, de la participación de las comunidades locales.

La  sub-región  del  Bajo  Guadiana  se  localiza  en  el  Bajo  Alentejo  Sureste  y  en  el Sotavento Algarvino, tiene una superficie total de 2.230 km² (Cuadro 2) y comprende cuatro  municipios,  respectivamente,  Mértola  en  el  Bajo  Alentejo,  con  la  mayor superficie  (1.293  km²),  Alcoutim,  Castro  Marim  y  Vila  Real  de  Santo  António  en Algarve. Con España limita al este la provincia de Huelva (Región de Andalucía). Al sur contacta con el Océano Atlántico. El Río Guadiana es un elemento físico que tanto separa como aproxima.
La parte inferior del Río Guadiana es una de las áreas fluviales y de estuario mejor conservadas de la Península Ibérica, un patrimonio natural reconocido al largo de la frontera administrativa entre España y Portugal, donde ya fueron delimitados varios espacios protegidos que incluyen el río y extensos territorios en ambas márgenes, de lo que es ejemplo el Parque Natural del Valle del Guadiana, una área protegida con cerca de 70.000 hectáreas16 , como la Reserva Natural do Sapal de Castro Marim o bien Vila Real de Santo António17 .
Es una región caracterizada por un clima mediterráneo, con veranos secos y cálidos. Tanto desde el punto de vista climático como desde el demográfico, existe un claro contraste entre el litoral y el interior, siendo el municipio de Vila Real de Santo António, en el litoral, el que presenta el mayor crecimiento demográfico desde 1970 (39,4%) y una densidad demográfica de 314 hab/km² (ver cuadro 2).
Tal como ocurre en muchos territorios del interior, también en el Bajo Guadiana las mayores fuentes de trabajo son públicas (sobre todo ayuntamientos), seguidas de los servicios sociales prestados por entidades sin fines lucrativos (guarderías infantiles, instituciones de solidaridad social, asociaciones de desarrollo local, etc.), también muy dependientes del Estado y de las financiaciones comunitarias, lo que da lugar a que haya siempre una incertidumbre relativa al futuro, inseguridad que se agrava en situaciones de crisis.
Territorio de rara belleza y preservación paisajística, el Bajo Guadiana tiene una singularidad territorial evidente, con su doble papel de frontera natural y de elemento notable de la vida social, cultural, identitaria, económica y ambiental. Su gran riqueza patrimonial (patrimonio arqueológico, arquitectónico, etnográfico, monumental y natural), así como la gran diversidad de artesanía, productos tradicionales y gastronomía, le confiere buenas condiciones endógenas para el desarrollo, expresamente en los dominios del turismo de naturaleza, cultural y náutico, teniendo sin embargo una tendencia para la desertización física y humana (perdió 14,5% de la población desde 1970). Una base económica y productiva con debilidades, pocos recursos humanos en  edad activa y con  bajos niveles de calificación, presentando además insuficiencias en infraestructuras y servicios de proximidad, principalmente en el interior y fuera de los principales centros urbanos.
La navegabilidad del río Guadiana, con barcos de media dimensión hasta la localidad de Pomarão 18 y de pequeño calado hasta Mértola, se mantiene como una plusvalía para la atracción de nuevas inversiones y recursos físicos y humanos, lo que puede auxiliar a revertir la tendencia de erosión económica y social existente. La reposición integral  de  su  navegabilidad  y  la  promoción  del  turismo  náutico, otra  palanca  de desarrollo, se ha mantenido pendiente a lo largo de los años por falta de interés político del Estado  central, que  no ha sabido aprovechar los fondos comunitarios para el efecto.

El ambiente interno de cualquier territorio tiene un conjunto de potencialidades que, en el caso de la actividad turística, están directamente relacionadas con los recursos existentes, mientras su desarrollo y crecimiento depende de dos aspectos operacionales: a) de la capacidad de valorar y promover los recursos; b) de la creación de nuevos factores de atracción. El inventario de los recursos, su clasificación y la clara identificación de variables son, en términos de potencial turístico, estrategias indispensables para fundamentar cualquier decisión. En el caso de los territorios del Bajo Guadiana, el «árbol de las potencialidades» (Figura 4) evidencia que hay incontables posibilidades para un desarrollo apoyado en un turismo sostenible.

II. 2. O Eixo Atlántico: la seducción de la Europa de los ciudadanos

La síntesis que realiza el profesor Luis Domínguez (2012: 8) muestra las diferentes concepciones que existían bajo el proyecto común europeo: la Europa de las regiones, la de los mercaderes, la de las naciones, la de las ciudades… todas respondían  a intereses concretos que se correspondían con estrategias territoriales: la Asamblea de Regiones de Europa (ARE) del año 1985 o la Eurocities del año siguiente mostraba cómo se trataban de situar los agentes sociales ante el nuevo espacio supraestatal que se estaba gestando en los años ochenta bajo la dirección de J. Delors.
Para el caso local del noroeste peninsular nos interesa subrayar la declaración inicial19 que se realiza por los alcaldes de los trece municipios en los meses finales de 199220 pues  explicitan  su  enfrentamiento  al  modelo  regional:  “Los  años  ochenta  han permitido consolidar la idea de la Europa de las Regiones, reconociendo el hecho diferencial regional. Los años noventa son los años de la Unión Europea, es decir, de la igualdad de derechos de los ciudadanos y de las ciudadanas y, por esto, los años 90 están llamados a ser en el terreno europeo el paso decisivo en el re conocimiento e institucionalización de la Europa de las Ciudades”.
Resulta significativo el uso que se hace en este documento de ciudad por municipio, para identificar con los ciudadanos. Sin embargo, los alcaldes representaban en esta reunión a municipios que en algunos casos representaban medio millar de kilómetros cuadrados  y  estaban  ubicados  en  medios  rurales,  como  era  el  caso  de  Bragança, Chaves o Lugo. El uso de las mayúsculas en Regiones y Ciudades muestra con claridad la intención del   discurso21 ; en efecto, se pretende   que   las  instituciones  que representan se conviertan en sí mismas en la ciudadanía como ente. La estrategia estaba muy influida por la acción política de sus mentores más significativos: Fernando Gomes en Porto y Carlos González Príncipe en Vigo, ambos del Partido Socialista. En cualquier caso lo que nos interesa subrayar es la vocación política de este proyecto, si bien la base social no estaba bien estructurada. O sea, de los tres pilares etimológicos de la ciudad (polis, civitas y urbs), existe un predomino de la primera.

Etapas en el proceso de construcción do E. A.
Vamos a ofrecer datos básicos para comprender esta institución. En primer lugar  ofrecemos  un  cuadro  estadístico  de  la  población  de  los  municipios  gallegos  y portugueses que se han ido agregando al Pacto Local do Eixo Atlántico. Hemos de recordar que la incorporación de los municipios a este pacto ha sido gradual. En el cuadro 3 aparecen los datos básicos de la institucionalización de este espacio euro - regional, mientras que en el cuadro 4 ofrecemos los datos demográficos básicos.
El Pacto inicial de 13 municipios del año 1992 se amplía hasta 18 en 1997, que más tarde registra la ampliación hasta los 34 que firman la adhesión a este pacto inter - municipal en el año 2008. Como se puede apreciar en el cuadro 3 y en la figura 5, siempre se ha buscado una proporcionalidad entre los municipios gallegos y del norte de Portugal. La constitución del Eixo Atlántico se basó legalmente en el Convenio -Marco sobre cooperación transfronteriza entre Comunidades o autoridades territoriales publicado en el D.O.C.E. del 16 de octubre de 1990 y que entró en vigor el 25 de noviembre de ese mismo año. En este Convenio-Marco se determinan las condiciones para el establecimiento de asociaciones transfronterizas de derecho privado.
Las etapas de evolución do Eixo Atlántico, bien sintetizadas por L. Domínguez (2012: 8-39) nos permiten comprobar tanto los intentos de creación de un “lobby” urbano para defender  los  intereses  de  los  municipios  asociados,  como  en  la  creación  de  una agencia  de  desarrollo  que  estimuló  la  publicación  de  estudios  e  informes  para favorecer las inversiones procedentes de los fondos europeos. Menos éxito registró la iniciativa de crear una identidad ciudadana a través de actividades más abiertas a la participación (juegos deportivos, actividades culturales, medios de comunicación). En este proceso nos interesa subrayar, para poder valorar el contraste con lo sucedido en Bajo Guadiana y Mértola, el liderazgo institucional del proceso. En efecto, han sido los alcaldes22 quienes más han tratado de conducir el pacto local hacia un lobby que tuviera presencia en las reuniones estatales y europeas donde se repartían y decidían los fondos de inversión para el territorio del noroeste peninsular.
En  síntesis disponemos de un  instrumento de ordenación del territorio que busca conjugar los intereses locales con la acción institucional, liderada por los ayuntamientos, que buscan la complicidad de quienes han de aprobar su financiación: gobierno autonómico en Galicia, gobiernos estatales de España y Portugal y Unión Europea. Así podemos explicar las frustraciones del retraso en las obras de infraestructuras de transporte o la ausencia de impulso a unas políticas de creación de actividades económicas dirigidas por organismos municipales.
Podemos observar, por el contrario, el notable avance en los estudios sectoriales y territoriales que promueven el desarrollo de los municipios a través de agendas21, estudios  de  gestión  tecnológica  de  las  administraciones  o  apoyo  a  actividades de turismo y deporte. Son estudios de prospectiva que no tienen una aplicación directa a las acciones territoriales, como se explica en la evaluación del Pacto Local 23. Esta forma de actuar incidirá en su percepción pública, como luego comentaremos.

Evolución demográfica y creación de infraestructuras: de la cohesión a la desigualdad
Por eso estas dinámicas político-administrativas no tienen mucha influencia en la evolución demográfica, pues la dinámica de la población de los municipios dependerá más de los ritmos económicos, de las inversiones empresariales y de la vida local. Lo que sí podemos verificar es que el crecimiento más notable se produce en los municipios más pequeños, de tal manera que se observa una transformación del sistema urbano hacia un modelo más policéntrico, destacando los casos de Carballo, O Carballiño y Verín en el caso de Galicia o Barcelos, Vila Nova de Famalicão e Penafiel en lo caso de Portugal. Por eso la finalidad del policentrismo se adecuó fácilmente al marco geográfico del noroeste peninsular. Lo que podemos observar en el cuadro (cuadro 3) es una evolución demográfica que tiene su explicación en las dinámicas industriales (sobre todo industria mecánica y naval en el caso gallego e industria textil en el caso portugués) de los años sesenta y setenta, junto a un proceso de periurbanización y  terciarización de las actividades económicas a partir de los años ochenta del siglo pasado. Y tal parece que en los últimos años del siglo XX los concejos más dinámicos pugnaban por colocarse en el Pacto Local, pues aspiraban a recoger las financiaciones de proyectos europeos, aunque no estuvieran bien definidas sus políticas de compromisos y alianzas con los otros municipios.
Este proceso de re-ordenación del sistema urbano se asentó en bases muy frágiles, como es el proceso de terciarización de las grandes ciudades, sin economías de apoyo a las actividades económicas industriales, sino sobre todo en unos servicios e infraestructuras muy vinculadas al comercio local y a la actividad inmobiliaria, relacionada con la inflación del sistema financiero, disminución de la inflación y acceso al crédito “barato”. Esta dinámica dio lugar a que creciese la población de los núcleos donde la vivienda y el suelo eran más baratos y estaban cerca de las grandes ciudades: Vila do Conde, Carballo, Gaia, e incluso otros municipios que no estaban asociados, como son los casos de Gondomar y Ponteareas en la región urbana de Vigo. Otros municipios han crecido por su estructura demográfica más joven (como Braga) o por las inversiones en negocios locales y el retorno de emigrantes europeos en unos municipios que tenían un tamaño escaso: O Barco, O Carballiño y o Verín.
En consecuencia, los datos demográficos posteriores a 1991 no pueden ser considerados como un aval a las políticas de cohesión territorial entre el litoral y el interior. Disponemos de evidencias concretas en el sentido contrario, como es la reivindicación de los alcaldes del interior de Portugal para solicitar mayor presencia en el pacto local. En efecto, en la asamblea general del 29 de julio de 2007 los alcaldes del norte de Portugal subrayaban que la proporción entre ciudades del litoral e interior se desplazaba claramente hacia el litoral, como consecuencia de la ampliación de 18 a 28 municipios. Finalmente se ampliará a 34 con la incorporación de más municipios del interior. Este debate encerraba otro de mayor calado, como era la aplicación de criterios para aumentar el número de socios, pues ponía en peligro el control que ejercían desde el principio del pacto los municipios de Vigo y Porto 24.
Las directrices estratégicas de Europa en la política local
Tal como tratamos de mostrar, las líneas prioritarias del planeamiento estratégico, o sea  el  territorio  que  se  aspiraba  construir,  estaba determinado por  las  directrices estratégicas de la Unión Europea, como podemos apreciar en el cuadro 5. Como vamos a comprobar muchos de estos conceptos van a aparecer en las políticas locales, pues sin ellas era muy difícil acceder a la financiación europea.
Los cambios que podemos observar en los Estudios Estratégicos del Eixo Atlántico, entre el primero y el segundo, están determinados por las políticas que antes hemos descrito en Europa. Lo que seguimos argumentando es una línea de continuidad entre las estrategias definidas en Bruselas y las peticiones que se realizan desde las instituciones  locales,  pues  así  se  recogían  los  beneficios  de las  inversiones  de los fondos europeos. Se define así una identidad proyecto y un ordenamiento del medio desde la legitimidad de las instituciones, pese a que la distancia con la percepción de la población siga siendo lejana.
A este respecto hemos de reconocer que nosotros mismos aceptamos en su momento este lenguaje tecnocrático, que legitimaba una determinada visión del territorio, como se puede comprobar en este párrafo extraído de la introducción de los Segundos Estudios Estratégicos (Bouzada, Figueirido y Souto, 2005):
“A este respecto os segundos Estudos Estratéxicos consideran as directrices de política territorial emanadas da proposta da Comisión Europea sobre os proxectos para o periodo 2007-201325 . Existen neste documento tres grandes prioridades programáticas: creación do novo emprego nos espazos menos desenvueltos (Converxencia); anticiparse aos cambios rexionais e fomentalos (Competitividade); dar pulo ao desenvolvemento harmonioso e equilibrado do territorio da Unión (Cooperación). Neste último punto existe una referencia explícita ao papel das ciudades, posi se identifica a súa función como centros de desenvolvemento económico, aínda que teñan problemas ambientais e de estruturación económica. Simultaneamente, deféndese ademáis neste documento que os territorios rurais son espazos prioritarios dunha inetrvención que reforcé a competitividades da agricultura ancorada nos xoves agricultores, que asegure a xestión dos espazos protexidos e que fomente a diversificación da actividade económica nun sentido lato, condicións indispensables para a construcción dun sistema urbano equilibrado e sustentable”.

Como se puede apreciar en este párrafo se combinan los principios legitimadores de la identidad euro-regional, definida por los principios de la UE, así como la voluntad de integrar en el proceso de desarrollo local a los territorios rurales. Se buscaba no sólo el refuerzo del valor territorial, sino también de la población, como se puede ver en la referencia explícita a los jóvenes agricultores. En estas afirmaciones se buscaba la legitimidad de la participación ciudadana. Una cuestión que se echaba en falta en la evaluación de las políticas europeas.

EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS EN LOS TERRITORIOS ANALIZADOS

La percepción de un vecino de los territorios do Eixo Atlántico o da euro-región AAA / Bacia do Guadiana es que dichos proyectos territoriales están más anclados en estrategias corporativas e institucionales que en una acción de mejora de su calidad de vida diaria. Una observación que es coherente con la visión general que existe sobre la Unión Europea26 . Una visión de la evaluación que se confirma en la política do E.A., pues  se   percibía   un   cierto   distanciamiento   que   existía   entre   las  expectativas ciudadanas  y  las  respuestas  institucionales,  aun  cuando  éstas  se  asienten  en  una lectura de necesidades locales.
La percepción cotidiana de los proyectos europeos
En  los años 2004  y 2005, en  el proceso de elaboración  de los Segundos Estudios Estratégicos hemos elaborado una encuesta para conocer la percepción de los vecinos do  Eixo  Atlántico  en  relación  con  sus  expectativas  geográficas. Realizamos  las encuestas entre técnicos de los municipios y entre alumnos de las universidades públicas de la euro-región. De las 52 encuestas27 que hemos podido tabular y analizar nos encontramos con algunos datos que nos parecen relevantes.
En primer lugar llama la atención el arraigo de las personas entrevistadas respecto a su territorio. 45 personas del total de 52 no cambiarían de lugar de residencia y 47 de 52 les gusta el lugar donde viven, lo que determina la congruencia de las respuestas, dado que las preguntas se hacen en dos momentos diferentes 28. Sin embargo desconfían de los políticos municipales para emprender cambios en la ordenación del territorio o en el desarrollo local (29 consideran que no conocen bien las necesidad es y 20 dicen que sí).  Respecto  al  conocimiento  del  E.A.  y  su  valoración  hemos  observado  que  39 personas han oído hablar de esta asociación o pacto local, que se vincula de una manera optimista al “desarrollo”, flujos de cooperación, identidad territorial, por citar la asociación de palabras más citadas29 que eran reflejo de la información que habían obtenido a través de los medios de comunicación y de las clases en la universidad.
Lo cual es mayor que el desconocimiento que nos refería el estudio realizado años anteriores (Marques, 1999: 15). En sus estudios de campo para el análisis de la Historia no Eixo Atlántico puso de relieve que incluso ciertas autoridades políticas desconocían el pacto en el que estaba integrado su municipio. Parece pues que algo se ha avanzado, pero todavía la imagen do Eixo Atlántico queda lejos de constituir un espacio próximo, vinculado a lo cotidiano. El secretario general de este Pacto Local lo expresaba de la siguiente manera:
“Ello es lógico también en una organización como el Eixo Atlántico, cuyos resultados son “vendidos” por los dirigentes políticos, y que, por otra parte, no se trata de una entidad inversora, sino planificadora, lo que siempre es más fácil de explicar a la opinión pública.
En consecuencia, y dado que está constituido por 34 ciudades, con la excepción de noticias de impacto general (Ave, cobro de los peajes en Portugal, actos de relevancia internacional, etc.), nuestra presencia en los medios se circunscribe apenas a una docena anual de noticias locales en aquellas ciudades que cuenta con ediciones locales 30”.

Esta reserva de la aceptación de un pacto local institucional entre la ciudadanía dio lugar a un conjunto de acciones para implicar en la gestión de los proyectos a las agrupaciones locales. En este sentido debemos mencionar la importancia que se le concedió a las Agendas Estratégicas como “motores” de una participación ciudadana local en relación con los objetivos europeos.

Las orientaciones y consejos técnicos para democratizar la planificación
En el análisis que realizamos en las conclusiones del Segundo Plan Estratégico do Eixo Atlántico alcanzamos siete ideas que podían configurar una agenda estratégica (Souto, 2005) para implicar a la ciudadanía en una identidad-proyecto, utilizando las palabras de Manuel Castells sobre las identidades en la sociedad de la información.
En primer lugar indicamos la desigualdad que seguía existiendo entre el litoral y el interior, lo que provocó en su momento una “rebelión” de los alcaldes del interior del norte de Portugal31 . Una estrategia que entendimos que sería útil era la de conectar los  puertos  marítimos  exteriores  con  los  puertos  secos  interiores,  como ejemplificamos en el caso del eje Ferrol-Lugo-Monforte, o bien potenciando la posición rectora de Bragança en las tierras del interior. Esta presión de los alcaldes del interior tendrá su repercusión en las estrategias de Galicia Interior y Galicia Central.
En segundo lugar apreciamos la posibilidad de buscar sinergias en las políticas administrativas de los municipios, creando mancomunidades o agrupando comarcalmente a los pequeños municipios. En esta estrategia de mejora de las condiciones de sustentabilidad apuntamos ya en 2005 el despilfarro que se hacía del uso del suelo, pues se construían muchas viviendas cuando ya por entonces más del 20% del parque inmobiliario estaba desocupado.
En  tercer  lugar  apostamos por la participación  directa en  las inversiones sobre el territorio, sin desmerecer las iniciativas de las instituciones representativas, lo que generó un importante debate32 . Para poder argumentar empíricamente expusimos casos de desarrollo rural productivo, para no caer en una consideración etnológica y museística del medio no urbano33 .
Como siguiente conclusión de los Estudios Estratégicos do Eixo Atlántico apuntamos la necesidad de clarificar conceptualmente el problema de las infraestructuras. Para ello aportamos diversas medidas encaminadas a mejorar la movilidad de la población a través de iniciativas públicas, intermodalidad y estudios de aparcamientos disuasorios en las proximidades urbanas.
Otra conclusión que expusimos fue la relacionada con las nuevas tecnologías, procurando  evitar  las  brechas  digitales  no  tanto  entre  territorios  sino  entre  las personas que viven en los espacios geográficos. Valoramos iniciativas concretas, como las de Brión, Porto o Bragança. En este sentido se planteó la complementariedad de medidas entre los municipios do Eixo Atlántico, aprovechando las ventajas de la economía  de  escala,  como  después  se recomendó en  las  Agendas  Estratégicas  de Galicia Central y Galicia Interior.
En sexto lugar se recomendó aclarar las competencias en los gastos de financiación de las necesidades sociales entre las diversas administraciones responsables: locales, autonómicas y regionales, y estatales. Se evaluó el problema que supone a las arcas municipales el gasto de mantenimiento de servicios sociales concedidos desde otras administraciones y que implicaban el mantenimiento desde los poderes locales.
Por último hicimos referencia a la necesidad de contextualizar los problemas locales en sistemas de información geográficos euro-regionales, pues de este modo sería más fácil determinar los problemas comunes y actuar de forma conjunta.
Estas orientaciones técnicas las realizamos con la pretensión de impulsar una serie de medidas estratégicas, que fueron bien asumidas por la Secretaría General do Eixo Atlántico, que de hecho fue quien impulsó este tipo de actuaciones y publicaciones, en las que participaron responsables técnicos y políticos34 ; como fue el caso de antiguos presidentes da Xunta de Galicia, da CC-RN de Portugal o también eurodiputados.
Sin embargo dichas estrategias, que se presuponían conjuntas para poder tener más peso específico en el escenario europeo, no concitó el impulso desde todos los municipios.  Ello  se  debía  a  varios  factores,  entre  los  cuales  debemos  citar  la pertenencia y obediencia a las directrices políticas de los partidos en los cuales militan los alcaldes, cuando no la idea de la competitividad de mercado en relación con la atracción de los fondos europeos.

Desarrollo territorial y participación social
El modelo de desarrollo del Bajo Guadiana está muy centrado en un turismo asentado en dos diferentes paradigmas, cuya articulación sub-regional está lejos de estar ejecutada: a) turismo de sol y playa cuyo principal exponente es la ciudad de Vila Real de Santo  António  y  localidades  limítrofes  (p.ej.  Monte  Gordo);  b)  turismo  de naturaleza, cinegético, cultural, histórico y científico en los municipios del interior, con mayor relevancia en Mértola.
A pesar de la diversidad de recursos no hay una convergencia de estrategias inter –municipales para la promoción de un producto representativo del Bajo Guadiana, ni de una marca propia. Tal como sucedía en el Noroeste peninsular cada municipio apuesta por valorar más lo que es suyo y en una estrategia turística propia, ignorando y olvidándose de la importancia de las complementariedades, fácilmente articuladas entre el litoral y el interior. En una visión sub-regional y de futuro, incompatible con «egoísmos» territoriales, era importante que los cuatro municipios, a pesar de su diversidad, pensaran en un  Plan  Estratégico para el Turismo del Bajo Guadiana, así como una Guía que divulgara arqueología, arte, fiestas, fortalezas, gastronomía, historia, hoteles, iglesias, mapas, museos y vinos, complementado con guiones específicos (Guión de Recursos Culturales, Recursos Históricos, Gastronómico, etc.) e incluso un Atlas Básico del Bajo Guadiana que diera a conocer sus actividades económicas, biodiversidad, infraestructuras, patrimonio construido, población, etc., a la semejanza del que fue efectuado en el Eixo Atlántico (Río y Souto, 2007).
Con los datos derivados de una reciente prospectiva territorial para este territorio (Marques  y  SublimApoio  et  al.,  2012),  utilizando  la  metodología  preconizada  por Michel  Godet 35 se  procedió  a  la  elaboración  participada 36 de escenarios 37, de los «futuros posibles» 38 para 2025. Fueron apuntados tres diferentes escenarios, uno más favorable, uno intermedio y otro menos favorable, para tres diferentes dominios estratégicos. En la figura 6 se presenta sólo el escenario intermedio, de cambio progresivo y por eso aparentemente más fácil de alcanzar. Se destacan también cuatro dominios   fundamentales:   territorio,   crecimiento,   comunicación/participación   y turismo, tal como fueron definidos por los sujetos de la investigación realizada. Porque el  turismo es  visto  con  gran  potencial  de  desarrollo,  se  destacan  las  principales variables claves seleccionadas por los sujetos.
La utilización del río, como elemento integrador del territorio y catalizador del desarrollo del Bajo Guadiana, es también un eje fundamental para la construcción de una base efectiva de cooperación transfronteriza, económica, pero también cultural y social, con expresión transregional, en que el río es una ‘marca’ promotora de un desarrollo compartido, facilitando la (re)construcción de relaciones económicas entre territorios vecinos.
La definición de orientaciones y opciones estratégicas para intervenir en los territorios es siempre una tarea delicada, pues las variables en juego son incontables y el diálogo entre crecimiento económico y desarrollo humano no es fácil, sobre todo porque el segundo es menos perceptible en el actual sistema de inmediatismo social, en que se privilegia la mayor visibilidad del primero. Las falsas esperanzas de empleabilidad, de atracciones residenciales que destruyen los territorios, pero rentables para los municipios, determinan la aparición de opciones no siempre acordes con la conjugación entre ‘fuerzas’ y ‘oportunidades’, que es la opción más pertinente para un desarrollo local sostenido y sostenible.
Pero, atendiendo a lo que ya se refirió anteriormente, hay algunos aspectos que deberán ser siempre considerados en el análisis del desarrollo del Bajo Guadiana: a) promoción de la navegabilidad plena del Río Guadiana; b) creación de una ‘marca’ sub- regional; c) desarrollo de un turismo que integre las diferentes plusvalías territoriales; d) (re)valorización de las actividades productivas tradicionales; e) promoción de productos del territorio con una nueva valorización (champiñones, plantas aromáticas y medicinales, miel de producción biológica, etc.); f) promoción de nuevas dinámicas de gobernanza, dinamizando la participación local y aprovechando los fuertes relacionamientos ya existentes (asociaciones diversas, redes).
Cuando nos referimos a la gobernanza no la expresamos sólo en términos de colaboración institucional, sino en la participación ciudadana y en la involucración de los poderes locales en los proyectos vecinales.
A pesar de la participación que rodeó el estudio en que se procedió al análisis prospectiva del Bajo Guadiana, para el año de 2025 (Marques y SublimApoio et al., 2012) y que condujo en su proceso a la creación de la Associação Empresarial Turística do Baixo Guadiana Uádi Ana39, y el diseño de los «futuros posibles» siempre careció de una  fuerte  implicación  de  los  decisores  políticos  locales,  más  preocupados  con  la gestión de sus mandatos que con visiones de largo plazo para los territorios y sus poblaciones,  para  las  cuales podrían  contribuir  aunque  ya  no  estuvieran desempeñando funciones. Es una forma de estar en la democracia que carece de alternancia.
Un cuestionario efectuado en 2012 por el Presidente de la ADPM en el Bajo Guadiana a 381 personas (185 hombres y 196 mujeres), confirma la importancia de la participación pública en la sub-región: a) para incentivo de dinámicas de desarrollo sostenible (98,4%); b) para salvaguarda de los recursos naturales (98,1%). Los encuestados reconocieron que aunque la participación es normalmente muy formal (88,5%) y el lenguaje demasiado técnico la dificulta (96,8%), deberían existir mecanismos que enseñaran a participar (93,0%) y que la enseñanza debería educar para la participación pública (97,6%).
En lo que concierne a los espacios de mayor eficacia para la participación, fueron seleccionadas las asociaciones locales (78,3%) y las Juntas de Freguesia40(75,6%), lo que evidencia que hay un reconocimiento del trabajo de proximidad, más facilitador para  la  implementación  de  políticas  de  bottom  up.  También  la  proximidad  a  los asuntos fue considerada el indicador que más influye en la motivación para participar (58,6%), habiendo incluso una elevada conciencia del déficit de participación pública (92,0%) y de que la gobernanza es más legítima cuánto mayor la participación (90,2%). La gestión de políticas conjuntas por parte de los municipios do Baixo Guadiana fue considerada  como  un  estímulo  relevante  o  muy  relevante  para  la  participación (96,5%), lo que tiene expresión directa en el reconocimiento de la importancia de un Plan de Desarrollo Territorial para la sub-región (96,0%).

LOS ESTUDIOS DE CASO: MONFORTE DE LEMOS, CHAVES- VERÍN (EUROCIDADE) y MÉRTOLA-BAJO GUADIANA (SUBREGIÓN)

Los estudios de casos de Monforte, Chaves-Verín y Mértola-Bajo Guadiana quieren ofrecer una panorámica de las iniciativas que se han adoptado desde instituciones y personas diversas. En un caso, el poder municipal y O Eixo Atlántico intervienen para dinamizar unos espacios interiores, contando con las iniciativas locales institucionales; en el otro es la iniciativa social (ADPM) quien vitaliza el municipio de Mértola y trata de poner de relieve las ventajas de implementar la sub-región del Bajo Guadiana.
Con los datos empíricos de estos municipios queremos verificar la hipótesis del problema de desarrollo local en las eurorregiones cuando no se produce una asunción por parte de  la  ciudadanía,  articulada en  diversos  colectivos  sociales,  culturales  y económicos, de la identidad proyecto que se quiere institucionalizar. Entendemos que la  reflexión  sobre  las  opiniones  expresadas  por  los  vecinos,  tanto a  través de  los cuestionarios (Souto y Marques, 2003: 201-204), como en los grupos de discusión (íbid.) como en las conversaciones informales, son el camino adecuado para relacionar el trabajo del investigador con las expectativas de la ciudadanía.
En los estudios de campo realizados en los años noventa del siglo pasado (Marques, 1999:
257-267) pusimos de manifiesto algunos contornos de la identidad territorial de los vecinos de la región europea noroccidental. Además de comprobar ciertos elementos comunes en relación a la valoración de las personas y el medio, se pudo verificar la incidencia de la organización inframunicipal en el caso portugués (freguesias) que no tenía parangón en el caso gallego, lo que hacía que se refirieran a las aldeas o barrios. Sin embargo, lo que llamaba la atención era la visibilidad de los alcaldes o presidentes de las cámaras municipales o ayuntamientos. Esta patrimonialización biográfica del poder local, apoyado en los medios de comunicación, es un elemento frágil de identidad, como se ha puesto de manifiesto en los inicios del siglo XXI cuando han surgido numerosas  sospechas  de  corrupción  personal  y  de  privatización  de  los intereses públicos. Por eso la identidad-proyecto del pacto local do Eixo Atlántico no ha superado la fase embrionaria de identidad con personas y no ha alcanzado la etapa de identificarse con proyectos colectivos en relación con las imágenes simbólicas del desarrollo futuro, los hitos ambientales o culturales y las valoraciones de las personas y su incidencia en la transformación del medio. Por eso el carisma de un líder local es un referente para la acción municipal, que no logrará poner en práctica si no existe un sustrato social, como creemos que se mostrará en el caso de Mértola.
Monforte de Lemos es una pequeña villa del centro de Galicia, situada entre Ourense y Lugo y que tiene un emplazamiento y situación estratégicos. Si el emplazamiento en las laderas del monte San Vicente facilitó su organización feudal, la situación en el nudo ferroviario de acceso desde Galicia a la Meseta determinó su crecimiento y su “monocultivo” industrial en los talleres de RENFE.
Monforte es un municipio pequeño en el ámbito demográfico y además está prácticamente estancado (19.528 habitantes en 1970 y 19.622 en 2011), con una tasa elevada de  envejecimiento y muy pequeña en  la  fecundidad. Las posibilidades de recuperación del municipio tras el desmantelamiento de RENFE están en gran medida ligadas a una revalorización del espacio agropecuario. Sin embargo, en este aspecto existe una controversia en la valoración del tipo de vida campesino, como observamos en los debates que hemos grabado en los trabajos de campo, donde los más innovadores apostaban por una actividad más ecológica:
Agora hai menos xente nova e as perspectivas son moi complicadas. A xente que estamos ligadas ao campo debemos de buscar unha maneira de vivir no campo, se pretendemos obter uns proveitos complementarios co turismo rural e iso vaise facer con xente que estea no campo, aínda que haxa innovacións tecnolóxicas, é unha forma de relacionarse co medio natural, para preservar un medio. A hora de producir carne ou leite temos que facelo de forma ecolóxica de acordo co medio natural es en agresións o medio natural 41.

Este escaso aprecio a los recursos del medio se puede confirmar en las conclusiones del Foro de Monforte de la Agenda 21 42, donde se observan las contradicciones que existen en las opiniones vecinales. Por una parte se destaca que: Quérese un Monforte respectuoso do medio ambiente, sustentable, ecolóxico  e responsable onde o interés e a conciencia ecolóxica estea fortemente presente.
Pero por otra cuando se define el futuro se hace evidente la problemática presente: abandono del rural; regadío abandonado; falta de ordenación del sector agrícola; desaprovechamiento turístico de la zona.
En este contexto de preocupación y cierto escepticismo por las posibilidades de desarrollo endógenos desde el poder municipal se han puesto en marcha dos estrategias de acción conjunta con otros municipios. Son las Agendas Estratégicas de Galicia Central y Galicia Interior (ver figura 9). En un caso se busca la alianza estratégica con los municipios de O Carballiño, Lalín y Melide (Galicia Central) y en el otro con O Barco de Valdeorras y Sarria (Galicia Interior)43 . Resulta significativo que en el primer caso se opte por una alianza de municipios de las cuatro provincias gallegas (visión simbólica tradicional), donde incluso uno de los municipios (Melide) no pertenece al pacto local do Eixo Atlántico y en el otro se apuesta por un eje que busca articular el Miño y Sil.
Nos ha interesado valorar estas estrategias desde la visión del poder municipal, pues ha  sido  uno  de  los  principales  impulsores  de  estas  acciones.  Para  el  alcalde  de Monforte, Severino Rodríguez44 , estas acciones supusieron la visibilidad de los municipios más pequeños en un pacto local donde están los más grandes de la euro - región. Se pretende así racionalizar la existencia de otras realidades territoriales. No obstante, su valoración no general no es del todo positiva, pues cree que se necesitaba un mayor impulso en recursos humanos y proyectos concretos.
En esencia, entendemos que las iniciativas que se han tomado, como la creación de un espacio gastronómico, turístico y comarcal en torno a la rehabilitación del mercado de abastos de Monforte precisa de un dinamismo del empresariado local y de la misma ciudadanía. El problema es complejo, pues si se quiere atraer a Sarria y O Barco al municipio  de  Monforte  pugnarán  las  ideas  de  complementariedad  con  las  de productos exclusivos de cada localidad.
Esta afirmación que hacemos coincide con las opiniones que se mantuvieron en los grupos de discusión, como se puede comprobar en estas frases:
Hai moitas posibilidades, pero falta iniciativa privada estamos acostumados a que todo nos veña dado do Estado, como no caso de RENFE o que pasou é que a xente non quere agora arriscar, temos uns bancos cheos de cartos localizados en familias contadas, que agora viven dos xuros rozando a indignidade (Marques y Souto, 2003: 171).

Esta falta de compromiso con la participación social en proyectos empresariales de escala supramunicipal, o afectados por procesos de escala superior a la local, dificulta la  puesta  en  marcha  de  iniciativas  institucionales,  como  pueden  ser  las  mismas agendas estratégicas que hemos mencionado. Esta conjetura que estamos verificando en Monforte es especialmente significativa, pues explicaría en gran medida la lentitud de poner en marcha el proyecto tecnológico del Puerto Seco que se promueve desde la alcaldía desde hace más de diez años. La situación estratégica de Monforte como nudo ferroviario posibilita la conexión con los principales puertos del noroeste, pero son precisas gestiones empresariales para mover las mercancías desde los puertos hasta el interior.

LA EUROCIUDAD CHAVES-VERÍN
Uno de los proyectos que se ha presentado como resultado del proceso de trabajo del Pacto Local do Eixo Atlántico y de la política euro-regional en el noroeste gallego es la institucionalización de las euro-ciudades. Primero Verín-Chaves y después Valença-Tui. Son los denominados pactos de cooperación transfronteriza de segunda generación en Europa. Por eso hacemos referencia a este caso, que ha sido estudiado por diversos autores (Domínguez, 2010; Pardellas y Padín, 2013; Lois, 2013).
Para Luis Domínguez este proceso tiene unos antecedentes europeos en las ciudades vascas del norte de Guipúzcoa y suroeste de La Landas y Frankfurt Oder y Slubice en la frontera polaca-alemana sobre el río Oder. Pero estas dos agrupaciones tienen una densidad superior de habitantes y, además, sus relaciones comerciales, sociales y culturales se habían consolidado por medio de organizaciones locales.
Por eso el surgimiento de la euro-ciudad Chaves-Verín debe ser contemplada como una apuesta de las instituciones por crear una dinámica de desarrollo local en un espacio con amplias asimetrías (rural/urbano, Comunidad Autónomas/CCDRN, distinto tamaño superficial en ambos municipios) y que distan entre sí las capitales municipales unos 30 kilómetros. Por eso las primeras acciones son claramente mediáticas, para dar a conocer el proyecto en la población:
Presentamos con gran satisfacción la primera Newsletter de la Eurocidade Chaves -Verín, que tendrá una periodicidad trimestral, y que pretende dar a conocer las acciones, eventos, actividades, etc., (Página web, Enero 2009).
El municipio de Chaves posee más superficie y demografía que el de Verín (591 km² frente a 94 y casi 45.000 habitantes frente a escasos 15.000). Además es un municipio que desde el principio participó en o Eixo Atlántico con el objetivo de buscar una mayor relación con la capital provincial (Ourense), donde acudían las personas con mayor capacidad económica a comprar y pasear los fines de semana. Y es un municipio con un núcleo de población con un patrimonio cultural y ambiental (en especial las aguas termales) notable (ver figuras 9 y 10).
El ejemplo de la eurociudad Chaves-Verín nos muestra las luces y sombras de este tipo de desarrollo centrado en los estudios técnicos y en un liderazgo burocrático desde las instancias de un gobierno tecnocrático. Desde diciembre de 2007 existe un proyecto de desarrollo territorial que busca cohesionar las zonas separadas por las fronteras políticas de España y Portugal. Los argumentos de María Lois (op.cit) nos remiten las estrategias regionales de la UE, en las antiguas fronteras interestatales, presentando el caso de Chaves-Verín como un “laboratorio transfronterizo”. Esta subordinación de las estrategias locales a las directrices europeas explica que las prioridades de la euro-ciudad estén más relacionadas con la visibilidad de la frontera que con las necesidades locales de los vecinos, como vamos a comprobar.

El proyecto pretendía, según se explica en su página web:
Principales objetivos: sentar las bases de una cooperación transfronteriza de segunda generación que permita convertir a la Eurociudad Chaves-Verín en un instrumento de desarrollo regional que permita poner en marcha acciones que mejoren la calidad de vida de los ciudadanos (…) Implicar a los ciudadanos en el proyecto y sus beneficios para crear eurociudadanía. Dinamizar la economía de la Eurociudad, y velar el desarrollo sostenible de su territorio.
Fuente: Xulio Pardellas y Carmen Padín (2013: 120)

Debemos, pues valorar los resultados que se han alcanzado entre enero de 2008 y abril de 2013 para poder calibrar hasta qué punto las iniciativas institucionales pueden fracasar si no existe una identidad territorial de un proyecto de futuro asumido por la ciudadanía.  Algunos objetivos se cumplen parcialmente, como podemos apreciar en este listado:
Puesta en funcionamiento de la Ventanilla de la Eurociudad Chaves-Verín. Puesta en marcha y desarrollo de la Plataforma de comunicación de la Eurociudad Chaves-Verín (www.eurocidadechavesverin.eu). Publicación de la Agenda Estratégica de la Eurociudad Chaves-Verín. Puesta en marcha de la conversión de la Eurociudad Chaves-Verín en una Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT). Puesta en marcha de la Tarjeta del Eurociudadano. Organización de una oferta de servicios comunes. Puesta en marcha de la Oficina Transfronteriza de Juventud y Local de Ensayos. Publicación mensual de la Agenda Cultural de la Eurociudad Chaves-Verín. Organización de eventos de índole educativa, juvenil, cultural y deportiva. Organización de actividades de formación dirigida a los jóvenes. Creación de una unidad de desarrollo de productos turísticos. Publicación de una Guía Turística y Mapa Turístico de la Eurociudad Chaves-Verín. Incorporación de nuevas tecnologías aplicadas al turismo (geoportal turístico). Puesta en marcha de una Frontera Comercial Abierta. Puesta en marcha de un plan de animación de los centros de comercio tradicional. Creación de un Directorio Comercial conjunto online. Publicación del Manual de Buenas Prácticas para el pequeño comerciante. Puesta en marcha de una Ventanilla Transfronteriza de Información Comercial. Organización de Jornadas empresariales transfronterizas. Elaboración de Estudio patrimonio natural, cultural e histórico en torno del río Támega.
Fuente: Xulio Pardellas y Carmen Padín (2013: 120)

El resumen realizado por Xulio Pardellas y Carmen Padín (2013: 120) nos subrayan las dificultades de poner en marcha un proyecto que tiene uno de sus puntos más débiles en  la  misma  concepción  teórica;  esto  es  en  la  competitividad  territorial,  que  se traslada de manera simplista desde el mundo de la empresa al de la acción espacial. Y en el caso de M. Lois (2013: 319) nos remite a un horizonte simbólico de cooperación en relación con el uso de la tarjeta del eurociudadano. Una retórica que choca con los intereses particulares de algunas aldeas y parroquias, como se pudo comprobar en la distinta intensidad de las protestas ante el peaje impuesto en las autopistas lusas.
Sin embargo muchas de las necesidades más inmediatas de los vecinos no son recogidas en este desarrollo local:

1.-Ausencia de un transporte entre los dos núcleos más importantes de cada municipio y que permita acortar las distancias temporales y mejorar la movilidad de todos los lugares por donde pasa la línea de comunicación entre Chaves y Verín. Pese a que es un objetivo que se lanza públicamente en 2009 como un proyecto de la Xunta de Galicia45 , que se califica como “experiencia piloto” para reforzar las relaciones entre estos dos municipios, distantes entre sí en un tiempo no superior a 30 minutos, y que se repite  periódicamente en las noticias de la prensa local, lo cierto es que a fecha de mayo de 2013 todavía no funcionaba46 . No sólo no funcionaba, sino que no coincidían los horarios de una y otra parte de la frontera, lo cual hacía imposible un desplazamiento entre ambas capitales municipales en autobús.
2.-Ausencia de supresión de peajes y del «roaming» en las comunicaciones personales y de ideas entre ambos municipios. Por una parte se hacían eco de la política de peajes del gobierno portugués, que implantó el sistema informático de cobro por circular por las autovías que eran libres, lo que generó un amplio debate en la euro-región. Por otra, los problemas que suponen que las llamadas entre dos localidades no más distantes de 30 kilómetros se transformen en llamadas internacionales.
Las dos peticiones anteriores nos muestran que las fronteras estatales dentro de Europa todavía persisten, pues representan un negocio mercantil para las empresas, como son las compañías de autobuses o las operadoras de móviles. Por eso propuestas empresariales como la construcción de una plataforma logística para la concentración de mercancías, gestión de stocks y distribución, que era una reclamación importante en los años de inicio del siglo XXI (Souto, Marques et al., 2003: 179), no aparecen en el listado de estrategias que hemos citado.
Estas  demandas  se  podrían  completar  con  otras  como  la  mejora  del  sistema productivo agrícola o la creación de un centro logístico, como pedían los vecinos de Chaves  en  los  años  noventa  e  inicios del  siglo  XXI  (Souto,  Marques  et  al.,  2003). Igualmente la recuperación del patrimonio ecológico facilitaría la puesta en valor de las riberas fluviales del río Támega, valor básico en la imagen de la ciudad, que tiene como referencia simbólica el uso del agua (medicinal, termal), en consonancia con la marca de marketing territorial que en su día expusimos para el conjunto do Eixo Atlántico (Souto, 2001).
No obstante, debemos destacar algunos logros, como es el caso de los acuerdos transfronterizos para intercambiar servicios sanitarios entre Chaves y Verín, lo que ha posibilitado la formación de personal de enfermería lusitano en el centro hospitalario gallego, o la atención de madres portuguesas durante el parto en el mismo hospital47 .
La debilidad de estas políticas es la dependencia de las inversiones europeas, que suponen entre el 10 y 15% de las gastos municipales en Chaves en los primeros años del siglo XXI. Cuando desaparecen estos fondos (como el proyecto Polis) la incidencia en la vida local es enorme.
En  consecuencia,  podemos  concluir  que  el  caso  de  Chaves-Verín  consiste  en  un modelo  de  desarrollo  local  que  responde  a  las  estrategias  de  la  visibilidad  de  la frontera política interestatal europea. Se ha buscado la gobernanza a través de instituciones y organizaciones locales en un espacio rural envejecido y con unas expectativas de relación, participación y gestión empresarial que no respondían a las propuestas que se le ofrecían desde Europa.
Por eso nos ha interesado el modelo de Mértola-Baixo Guadiana, pues entendimos en su momento que era una respuesta en la cual la gobernanza no sólo implicaba la colaboración de las instituciones, sino también la participación de la ciudadanía en relación con proyectos de trabajo que existían más allá del proyecto euro -regional.

MÉRTOLA Y LA «SUB-REGIÓN» DO BAIXO GUADIANA El municipio de Mértola y Grande Rio do Sul48
El  municipio  de  Mértola  se  localiza  al  sudeste  de  la  NUT  III  Bajo  Alentejo  y  es atravesado de norte a sur por el Río Guadiana, el gran río del sur, que le marca el paisaje, el clima y de cierta forma el vivir de la población. Con una superficie de 1.292,7 km², tiene en el norte los municipios de Beja y Serpa, al oeste los municipios de Castro Verde y Almodóvar, al sur el municipio algarvino de Alcoutim y al este la provincia española de Huelva. Su sede de municipio, la villa de Mértola, a pesar de su posición interior y la  excentricidad  en  términos  nacionales  (Figura  12),  tiene  actualmente buenas accesibilidades generales, que facilitan los contactos con la ciudad sede de distrito, Beja a 50 km, con la capital de Algarve, Faro a 117 km, y con la capital del país, Lisboa a 240 km.
Este municipio rural se encuentra en una situación de pérdida demográfica (49,2% desde 1970), de tal manera que el censo de 2011 registraba poco más de siete mil habitantes. Sin embargo, la tasa de desempleo no era muy elevada en el año censal, pues no se superaba el 12% de la población activa. Más de la mitad de los ocupados lo estaban en el sector servicios. En 2012 estaban asentadas en el municipio de Mértola 795 empresas que desarrollaban las siguientes actividades: 24,5% en el dominio de la agricultura, producción animal, caza, floresta y pesca; 21,6% en el dominio del comercio; 19,6% en actividades administrativas y de los servicios de apoyo, educación y salud; 11,6% en los dominios del alojamiento, restauración y similares; 9,9% en la construcción; 5,4% en la industria transformadora.
En los últimos años hubo una creciente apuesta en el sector del turismo, sobre todo en hostelería y diversificación de productos (caza, científico, cultural, gastronómico, náutico, naturaleza, patrimonio, etc.), pero también en la valorización de los recursos forestales no leñosos (RFNL), con mayor incidencia para las plantas aromáticas y medicinales (PAM), champiñones, hierbas silvestres comestibles, frutos silvestres y miel, así como productos agro-artesanales (carnes frescas, quesos, embutidos).
La dinámica de Mértola pasa actualmente por Estratégia de Eficiência Colectiva (EEC)49 “Valorização dos Recursos Silvestres do Mediterrâneo – Uma Estratégia para as Áreas de Baixa Densidade do Sul de Portugal, dinamizada por la Associação de Defesa do Património  de  Mértola  (ADPM)  con  un  importante  nivel  de  participación. 

Una estrategia que está encuadrada en un proyecto principal: Centro de Excelência para a Valorização dos Recursos Mediterrânicos – CVRM) 50  con objetivos específicos en relación con la comercialización, formación técnica y control de la producción. Una organización de finalidades que incide en 11 subproyectos y cuatro grandes dominios,
que se centran en la explotación de los recursos del territorio local. En mayo de 2012 estaban censados casi 150 proyectos en la EEC, con casi 45 millones de euros de inversión.

Singularidades de un proyecto de desarrollo local
Gran parte del desarrollo local que tuvo la villa de Mértola en las tres últimas décadas estuvo relacionado con el Campo Arqueológico de Mértola (CAM)51 , un proyecto de investigación científica multidisciplinar con interés directo por la Antropología Física, Arqueología e Historia, sobre todo Historia Local, patrimonio histórico, herencias artísticas  y  culturales,  museología,  que  debe  mucho  a  la  visión  y  esfuerzo  del Presidente del Municipio en el post25 de Abril de 1974, Serrão Martins, fallecido en 1982 sin ver crecer la obra que impulsó, con la colaboración del arqueólogo Claudio Torres, su antiguo profesor de la Universidad de Lisboa y director del CAM desde 1980.
Según Rui Mateus (1998), investigador del CAM, este motor de un desarrollo local participado  e  asentado  en  un  sueño  de  un  futuro  de  base  cultural,  en  una  villa- museo52 , tuvo  una  importante  fase  inicial  de  1978  a  1986,  que  coincidió  con  un “período  de migraciones estivales de jóvenes universitarios” que, en  Mértola, iban desarrollando sus trabajos de investigación; la articulación con jóvenes locales determinó  el  inicio de la “búsqueda y selección  de artefactos, de organización  de documentación histórica  existente, de síntesis de las informaciones cotidianas que podrían constituir un escenario etnológico”. La fuerte relación establecida entre jóvenes locales y los no locales, a finales de los años 70 del siglo XX, estuvo en la génesis de la Asociación de Defensa del Patrimonio de Mértola (ADPM).
El proyecto de desarrollo local de Mértola es un case study interesante, porque se inicia como una dinámica de investigación, que aproxima jóvenes investigadores venidos del exterior, actores locales y población en general; porque ha motivado la fijación de jóvenes técnicos de fuera del territorio (la ADPM es un buen ejemplo) que se van integrando en los tejidos sociales locales; porque tuvo políticos que supieron reconocer la importancia del patrimonio local, construido y natural; porque tuvo y mantiene una dinámica de participación sostenida en una importante estructura asociativa (ADPM); porque continúa creciendo y valorando sus diferentes potencialidades; porque se ha sabido mantener como un proyecto de trabajo “com a, e não há custa da,  comunidade  local”  (Mateus,  1998:  115,  citando a Alves  Jana  a  través  de  Carlos Nuno 53).

Contribuciones al desarrollo del Bajo Guadiana
El municipio de Mértola y el río Guadiana presentan un conjunto de potencialidades relevantes para el desarrollo integrado del Bajo Guadiana, a saber:
“i) fuerte identidad cultural; ii) interesante gastronomía local; iii) valioso conjunto histórico -arqueológico de varias civilizaciones; iv) Mértola-Vila Museo como imagen de marca; v) existencia de condiciones para la expansión del sector del turismo; vi) condiciones para aprovechamiento de la vía fluvial del Guadiana; vii) condiciones para la pesca deportiva y deportes náuticos; viii) elevado valor de la  biodiversidad; ix) paisajes/casas de campo a lo largo del río de elevado valor escénico; x) zona de intervención incluida en el Parque Natural del Valle del Guadiana” (Santos, 2011: 8 y 10).

Alimentar una dinámica sub-regional implica la participación de la población, así como la importante e imprescindible adhesión de los responsables políticos, sin los cuales es también imposible concretizar estrategias de cooperación intermunicipal, por lo que se nos antoja fundamental avanzar para un Pacto del Bajo Guadiana.
Las aportaciones que Mértola pueden ofrecer para la consolidación del Bajo Guadiana pasan inevitablemente por la progresión de su estrategia de desarrollo, además de la implementación  de  una  serie  de  recomendaciones:  i)  mejorar  la  conexión  de  los jóvenes con el río; ii) mejorar la calidad del agua del río; iii) detener la contaminación del río Guadiana evitando la desaparición de especies de pescado; iv) crear una imagen de marca para el Rio Grande do Sul, en conjunto con los municipios ribereños del Algarve y de España; v) reforzar el vínculo entre los municipios fronterizo del lado de Portugal y España, acercándose Mértola a San Lucar; vi) contribuir a la ejecución de una operación integrada del Guadiana; vii) crear el Museo Guadiana, con el fin de preservar y dar a conocer todos los documentos que puedan recogerse sobre el río, utilizando para ello la experiencia del Campo Arqueológico de Mértola; viii) preparar el Plan de Acción del Bajo Guadiana.
En cuanto a la valoración del Grande Rio do Sul, la ADPM ha dado un ejemplo de un gran compromiso con el proyecto Ecoteca  Fluvial – Vetor de Desenvolvimento do Grande Rio do Sul, un proyecto innovador que se centra en la adquisición y la adaptación de la embarcación Saramugo para la realización de actividades de educación ambiental, principalmente en el Bajo Guadiana. Esta iniciativa tiene como objetivo impulsar el desarrollo de la educación turística y de la naturaleza, del medio ambiente y promover la reanimación económica y mejorar los recursos naturales y culturales. Fue un proyecto financiado por Leader +, a partir de 2003 y terminado en 2005 54, con una subvención inicial de 150.000 euros, que ha creado dos puestos de trabajo. De acuerdo con el Presidente de ADPM, se espera que el barco pase a la explotación privada (ya hay interesados), un objetivo del efecto de demostración del proyecto.

CONCLUSIONES

Llegados a este punto es posible que ya hayamos alcanzado algunas conjeturas sobre el funcionamiento de la política territorial europea en sus diferentes escalas. Tan sólo queremos presentar algunas cuestiones finales para proseguir el debate.
En primer lugar se constata que las euro-regiones no se crean como resultado de una demanda social, sino institucional y con unos límites imprecisos que incluso se modifican en su propio desarrollo55 , lo que certifica la racionalidad económica de estos proyectos. Ello se verifica cuando analizamos las diferentes dimensiones de espacios euro-regionales, como la euro-región de Galicia-Norte de Portugal y la de Alentejo- Algarve-Andalucía, que duplica a la anterior en el número de habitantes e incluso más en el caso de la superficie, que supone prácticamente las mismas magnitudes que Portugal continental.
En  segundo  lugar  hemos  visto  que  el  desarrollo  de  dichos  territorios  se  puede gestionar desde diferentes estrategias, pero que el éxito es mayor cuando existe una participación  social  en  los  proyectos,  pues  la  iniciativa  institucional  ha  quedado muchas veces estancada, en especial cuando no ha existido un respaldo social desde la comunidad local.
De esta manera, la incidencia de la política en la mejora de las condiciones de vida diaria  de  los  pequeños  pueblos  es  todavía  escasa.  Recordemos  que  ellos  son  el objetivo de la cohesión territorial y social, así como de la convergencia económica entre territorios dispares. Por tanto, el cumplimiento de las estrategias europeas no será posible alcanzarlas mientras no se diseñe un plan de acción que tenga en cuenta un programa riguroso de participación social que se beneficie del diagnóstico de los recursos locales para un desarrollo endógeno, tal como hemos mostrado en los cuatro análisis de casos locales.
La ordenación territorial y el artificiosidad que sostiene las diferentes escalas (intermunicipal, inter-regional, transnacional) está normalmente asociado a las visiones tecnocráticas, del «saber-hacer» o del «saber-pensar» el espacio, independientemente de quién en él habita, del ciudadano, ignorando por eso los eventuales conflictos entre actores. El «orden», la «armonía», el «equilibrio», las «plusvalías», son prioridades para los “pensadores del territorio”, más que el derecho de ciudadanía, la identidad, la pertenencia, la preservación de los saberes y de las tradiciones.
En su visión economicista de la cooperación y del planeamiento, la U.E. continúa a promover las «mega euro-regiones», con fe en la competitividad, olvidándose que un colectivo  tiene  que estar  cohesionado  para  funcionar. Su actual pérdida competitiva en términos globales es una buena evidencia de que agrupar países está lejos de promover un  desarrollo conjunto y de que es necesario tener una visión política para el futuro ciudadano. Como señala Jordi Borja (2012) es preciso cuestionar palabras como competitividad o gobernanza, que esconden bajo neologismos poco afortunados una estrategia de segregación social y marginación territorial.
Así hemos expuesto las luces y sombras de tres estrategias para el desarrollo euro - regional. Por una parte, la constitución de un “lobby municipal” para desarrollar un amplio espacio (Eixo Atlántico); una estrategia que se implementa en un nivel más concreto en el caso de Monforte. Más tarde hemos valorado los programas de visibilidad de las fronteras estatales (Verín-Chaves) en un intento de llegar a la cotidianidad, algo que se buscó desde el principio en el caso de Mértola. Son cuatro casos que permiten al lector, eso esperamos, extraer conclusiones.
Así hemos visto que el éxito es mayor cuando existe una participación social en los proyectos, pues la  iniciativa institucional ha  quedado muchas veces estancada, en especial cuando no ha existido un respaldo social desde la comunidad local. Efectivamente, las cuestiones de organización de los territorios no son política ni socialmente neutras, por lo que no están exentos de tensiones y rivalidades, como las que  van  dificultando,  en  cierta  manera,  la  afirmación  de  la  sub -región  del  Bajo Guadiana.
El modelo de Pacto Municipal que soporta o Eixo Atlântico ha sido importante para aproximar dos espacios de países diferentes, fortaleciendo lazos históricamente reconocidos, pero sobre todo para dar a los alcaldes una fuerza de «lobby» que ha crecido con el tiempo, más evidente en términos regionales.
En síntesis, son las escalas territoriales de más pequeña dimensión las que parecen revelar mayor capacidad para alimentar los flujos que permiten la afirmación conjunta de territorios contiguos, por la mayor facilidad de promover la participación, por la mayor capacidad de asegurar los aspectos inmateriales y materiales relevantes para el desarrollo, por la mayor posibilidad en dinamizar una cooperación y una solidaridad que fortalezcan la vida en común.
De esta manera, la incidencia de la política en la mejora de las condiciones de vida diaria de los pequeños pueblos es todavía escasa. Recordemos que ellos son el objetivo de la cohesión territorial y social, así como de la convergencia económica entre territorios dispares. Por tanto, el cumplimiento de las estrategias europeas no será posible alcanzarlo mientras no se diseñe un plan de acción que tenga en cuenta un programa riguroso de participación social que se beneficie del diagnóstico de los recursos locales para un desarrollo endógeno, tal como hemos mostrado en los cuatro análisis de casos locales.

Bibliografía

ADPM (2012) “Caracterização Turística do Baixo Guadiana”. In O Desenvolvimento Turístico e a Sustentabilidade no Baixo Guadiana – Uma análise prospectiva para o ano de 2025, Mértola:Associação de Defesa do Património de Mértola (ADPM).

Anuário Estatístico da Região Alentejo 2011. Lisboa: Instituto Nacional de Estatística, 2012.

Borja, Jordi (2012) “El fin de la anticiudad postmodernista y el derecho a la ciudad en las regiones metropolitanas”. En Belil, M.; Borja, J; Corti, M. (eds.) Ciudades. Una ecuación imposible. Barcelona: Icaria Editorial, pp. 279-320.

Caracterização Geral do Concelho de Mértola. http://www.bejadigital.biz/pt/conteudos/territorial/caracterizacao+do+distrito/Concel ho+de+M%C3%A9rtola/

Castells,  Manuel (1998)  La  era  de  la información.  Economía,  sociedad y  cultura.  3  volúmenes. Madrid: Alianza Editorial.

Vol. 1: La sociedad red.

Vol. 2: El poder de la identidad

Vol. 3: Fin del milenio

Censos   2011.   Resultados   Definitivos   –   Alentejo.  Lisboa:   Instituto   Nacional   de

Estatística, 2012.

COMISSÃO EUROPEIA (2011) Agenda Territorial de l’Union Européene 2020. Vers une Europe inclusive, inteligente et durable, faite de régions diverses. Hongrie: Union Européene.

--- (2008) Livro Verde sobre a Coesão territorial Europeia. Tirar Partido da Diversidade Territorial, COM (2008)616 Final. Bruxelas: Comissão das Comunidades Europeias.

--- (2004)  Terceiro Relatório sobre a Coesão  Económica e Social. Uma nova   parceria   para   a   coesão   –   convergência,   competitividade,   cooperação, Luxemburgo: Serviço das Publicações das Comunidades Europeias.

Domínguez,  Luis  e  Pardellas,  Xulio  (Directores) (2007)  Sete  Ideias  para  sete  anos decisivos. Agenda Estratégica do Eixo Atlántico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular, Gráficas Planeta.

Domínguez, Luis (2012) “Eixo Atlántico. A história de uma aliança de cidades com história”. In AA.VV História dos 20 anos do Eixo Atlântico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular, Tórculo, pp. 8-39.

EUROPA 2020 - Estratégia para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, COM (2010) 2020 final. Bruxelas: Comissão Europeia, 2010.

Fernández Prado, Martín; Ramos, Luis e Varela Álvarez Enrique José (coordinadores) (2010) Galicia Interior. Camiños de innovación Axenda Estratéxica. Vigo: Eixo Atlantico do Noroeste Peninsular, Torculo Artes Graficas, S.A.

Godet, Michel; Dias, Júlio, et al. (2000) “A «Caixa de Ferramentas» da Prospetiva Estratégica”. Lisboa: CEPES (Centro de Estudos de Prospetiva  e Estratégia), IESF (Instituto de estudos Superiores Financeiros e Fiscais).

Godet, Michel; Durance, Philippe; Dias, Júlio G. (2008) “A Prospetiva Estratégica. Para as Empresas   e   os   Territórios”. Cadernos  do   LIPSOR   nº  20,   LIPSOR   –   Laboratoire d'Innovation de Prospective Stratégique et d’Organisation, Lisboa: IEESF  – Instituto Europeu de Estudos Superiores e Formação, Paris: CNAM - Conservatoire National des Arts et Métiers.

Guia  de  Portugal (1983).  Estremadura,  Alentejo  e  Algarve.  Lisboa: Fundação  Calouste Gulbenkian, pp. 162-166.

Jornal Oficial da União Europeia, 2007/C 306/01. «Tratado de Lisboa que altera o Tratado da União Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia », 17 de Dezembro de 2007.

Krugman, K. (1996) Self-organizing economy. Blackwell, Cambrige, MA

Lois, María (2013) “Re-signficando la frontera. El caso de la eurociudad Chaves-Verín”.  Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 61, pp. 309-327.

Marques, Raul (1999) “A vontade política de crear un espacio europeo”. En Souto González, Xosé Manuel (Coord.) História do Eixo Atlântico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular, pp. 10-71.

Marques, Raul y SublimApoio et al. (2012) O Desenvolvimento Turístico e a Sustentabilidade no  Baixo  Guadiana  –  Uma  análise  prospectiva  para  o  ano  de  2025,  Ericeira: SublimApoio – Consultoria, Estudos e Projeto. Mértola: ADPM - Associação de Defesa do Património de Mértola.

Mateus, Rui (1998) “Mértola  – Reflexões Sobre um Projeto de Desenvolvimento Local”. En Atas dos Encontros Cem Anos de Arqueologia. Vila do Conde: Associação de Proteção ao património Arqueológico, http://comum.rcaap.pt/handle/123456789/4135

MISSION  OPÉRATIONNELLE  TRANSFRONTALIÈRE (2006).  Guide  Pratique  de  la  Cooperation Transfrontaliere, Conseil de l’Europe.

Nuno, Carlos Simões. O Projeto Mértola. Tese de Mestrado apresentada à Universidade Nova de Lisboa, 1992.

Pardellas de Blas, Xulio y Padín Fabeiro, Carmen (2013) “Un modelo de reconfiguración del territorio. La eurociudad Chaves-Verín y la cooperación turística en el alto Támega”.  Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 61, pp. 117-137.

Pardellas de Blas, Xulio (director) (2000) Plan de Infraestructuras do Eixo Atlántico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular e Deputación de Pontevedra.

Pardellas de Blas, Xulio (director) (2002) Abordagem á actividade turística nas cidades do Eixo Atlântico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.

Pontes, David (2012) “O corrente do Eixo Atlântico”. In AA.VV. História dos 20 anos do Eixo Atlântico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular, Tórculo, pp. 40-47.

Río Fernandes, José Alberto; Souto González, Xosé M. et al. (2007) Atlas básico do Eixo Atlântico. Euro-rexión Galiza e Norte de Portugal. Vigo e Porto: Eixo Atlántico do Nooreste Peninsular.

Santos, Marcos Olímpio Gomes (2011) A Situação de Mértola no Desenvolvimento do Baixo Guadiana (Exemplo de um Concelho onde as Condicionantes Exógenas Sufocam as Potencialidades Endógenas). Évora: Universidade de Évora.

Souto González, Xosé M. (coord.) (1999) Xeografía do Eixo Atlántico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.

--- (1999) (coord.) A Historia no Eixo Atlántico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.

--- (2001) (coord.) Planeamento estratéxico e mercadotecnia territorial. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.

--- e Marques, Raul Jorge (coord.) (2003) Participación cidadá e desenvolvemento local no no Eixo Atlántico: Monforte e Chaves. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.

--- Bouzada Fernández, Xan y Figueiredo, Antonio (2005) Estudos estratéxicos do Eixo Atlántico. Vigo: Eixo Atlántico do Noroeste Peninsular.

--- (2005) “Euro-rexións e cidadania no noroeste peninsular”. Biblio 3W, Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. X, nº 605, 30  de septiembre de 2005. http://www.ub.es/geocrit/b3w-605.htm].

Villalba, Unai. Condiciones para una Participación Emancipadora en el Desarrollo, s.d., http://www.hegoa.ehu.es/congreso/bilbo/komu/2_D.Humano_Local/12_Unai- Villalba.pdf.

Von Breska, Eric (Editor) (2010) Quinto Relatório sobre a coesão económica, social e territorial. Investir no futuro da Europa. Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia.

Wodak, R. (2001) “What CDA is about: a summary of its history, important concepts and its development”. In Wodak, R. y Meyer, M (eds.) Methods of Critical Discourse Analysis. London: SAGE