LA EVALUACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Las bibliografías básicas de este capítulo son:
WINCHESTER, Lucy:
POLITICAS PUBLICAS: FORMULACION Y EVALUACION 
www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/3/43323/LW_Polpub_antigua.pdf

FEINSTEIN, Osvaldo:
EVALUACION PRAGMATICA DE POLITICAS PUBLICAS, en Evaluación de Políticas Públicas ICE, 2007
preval/org/es/content/evaluación-pragmática-de-políticas-públicas

Un trabajo muy valioso y completo sobre evaluación de políticas públicas es la “GUIA PARA LA EVALUACION DE POLITICAS PUBLICAS” escrito por Ana Cirera y Carmen Velez, que puede encontrarse en Internet:
siare.clad.org/siare/innotend/evaluación/manualeval.pdf

Para una visión regional y muy actualizada del tema pude consultarse el trabajo coordinado por Vazquez Muñoz y otros, titulado “EVALUANDO LAS POLITICAS PUBLICAS”, que es producto del Segundo Congreso Internacional de Evaluación de Políticas Públicas, realizado en Veracruz –México- a principios de 2014.

EL CONCEPTO DE EVALUACIÓN DE POLITICAS PUBLICAS

La evaluación de las políticas públicas es “la medición sistemática de la operación o impacto de un programa o política pública, comparada con estándares implícitos o explícitos en orden a contribuir a su mejoramiento¨ (Weiss, 1998).

Hay diversos tipos de evaluaciones, según el objeto que persiguen:

• La evaluación de políticas públicas propiamente dicha, busca valorar los resultados del cumplimiento de políticas públicas generales o sectoriales, para tomar decisiones sobre su marcha futura.
• La evaluación de programas y proyectos puntuales, que busca valorar el impacto o resultado de una intervención pública directa puntual sobre una realidad social, con miras a mejorar el funcionamiento del programa o proyecto para la población beneficiaria.
• Evaluación de la gestión de entidades públicas, para medir los resultados obtenidos y compararlos con los objetivos planificados, para mejorar el desempeño de esas instituciones.
• Evaluación del desempeño individual de funcionarios específicos.

ETAPAS DE LA EVALUACION

La evaluación puede realizarse en diferentes etapas, siempre en relación con los ciclos de las políticas públicas. Esas etapas pueden ser:

• Ex ante: O sea previa a la puesta en marcha de una política pública. En general consiste en el análisis del diseño de las políticas o programas, especialmente de su concordancia con la realidad que enfrentarán, los estudios de pre-inversión, etc.
• Intermedia: Se realiza en diversos momentos durante el ejercicio de la acción gubernamental, para examinar el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, y realizar ajustes sobre la marcha de la programación de las acciones.
• Ex post: Se realiza una vez finalizada la intervención estatal, o un ciclo importante de su realización, e involucra el análisis y valoración de los resultados obtenidos, el impacto social alcanzado, y el estudio de la experiencia vivida para aplicar luego en otros casos.

EVALUACION PRAGMATICA DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Funciones y tipos de evaluaciones

Desde un punto de vista pragmático, las evaluaciones se llevan a cabo con dos propósitos principales:

• Un propósito es para aprender de la experiencia, extrayendo lecciones que puedan luego aplicarse para mejorar el diseño y la implementación de otras políticas públicas, o programas, o proyectos.
• Otro propósito es para poder hacer una adecuada rendición de cuentas al público en general y a quienes han aportado los recursos utilizados o a instituciones encargadas del control de gestión, como el Parlamento, por ejemplo.

El primer propósito se cumple mediante las “evaluaciones formativas”, cuya finalidad es la elaboración de la experiencia vivida con fines de aprendizaje y aplicación en casos futuros; y el segundo propósito se logra mediante las “evaluaciones sumativas”, que desembocan en un juicio fundado en datos sobre el valor de lo logrado.

La evaluación se considera como fuente de evidencias, elemento que se busca usar en el diseño de políticas desde fines de los 90’ (las llamadas “evidence-based policies”). Cabe aclarar que las evaluaciones no son la única ni la mejor fuente de evidencias, ya que muchas veces se evalúa mediante una mera descripción de los pasos de la implementación, sin mayores precisiones cuantitativas, como las que a veces pueden obtenerse de investigaciones de mayor rigor científico.

EVALUACION: APRENDER DE LA EXPERIENCIA

Las evaluaciones de tipo formativo permiten aprender de la experiencia extrayendo lecciones sobre lo que ha funcionado bien y lo que ha fallado, y las razones de éxitos y fracasos, propios y ajenos.

Hay que tener en cuenta que, en el mundo real, las políticas no siempre pueden implementarse conforme a las intenciones predeterminadas; que los planes no siempre se cumplen, o se cumplen sólo parcialmente, y que, además, frecuentemente se presentan efectos no buscados, positivos y/o negativos.

Dentro de las llamadas “evaluaciones formativas”, las  hay de diferentes tipos que pueden utilizarse para aprender de la experiencia.

Entre ellas cabe destacar las evaluaciones de procesos (que focalizan la atención en los mecanismos e instrumentos a través de los cuales se ha intentado alcanzar determinados objetivos) y las evaluaciones de impacto (que se centran en los resultados últimos de las políticas públicas, esto es, en las modificaciones logradas en un conjunto de variables- objetivo.

En este tipo de evaluaciones es muy importante tomar en cuenta los factores contextuales y realizar un análisis y síntesis de los mismos, que permita identificar las causas que han operado para alcanzar o no los resultados esperados, así como otros posibles efectos atribuibles a las intervenciones que tuvieron lugar. De este modo será posible extraer lecciones de la experiencia que puedan, en principio, aplicarse en contextos similares.

CRITERIOS DE EVALUACIÓN

Los principios o criterios más importantes para realizar una evaluación son:

• La relevancia o pertinencia del aspecto que se evalúa.
• La eficiencia y la efectividad, o sea el grado en que se han logrado los objetivos.
• La eficiencia, en el uso de los medios o recursos empleados para alcanzar los objetivos.
• La sustentabilidad de los resultados en el tiempo y en relación con requerimientos futuros.
• La incidencia de la política evaluada en el desarrollo institucional
• La coherencia de esta política, programa o proyecto, con otras políticas.

EL PROBLEMA DE LA ATRIBUCIÓN CAUSAL

Un tema muy importante y nada fácil de resolver en las evaluaciones es el de la atribución causal, ya que la realidad social que intentamos evaluar es muy compleja, y por lo tanto operan simultánea y sucesivamente en ella un conjunto de factores que además interactúan entre sí, de modo que, en general, debemos esperar un panorama de multicausalidad y no de causas únicas.

Por lo general, en este campo, atribuir un efecto a una causa única es una actitud que indica debilidad o superficialidad en el análisis, salvo los casos en que se ha logrado ubicar una de las llamadas ”causas de fondo”.

En este problema puede ser útil plantearse las siguientes cuatro preguntas, interrelacionadas:

• ¿Cómo identificar el efecto de la intervención X en las variables clave?
• ¿Cómo aislar o separar dicho efecto del correspondiente a otros factores?
• ¿Qué hubiera sucedido en ausencia de la intervención X?
• ¿Qué se suponía que hubiera sucedido si no se realizaba la intervención X?

ENFOQUES PARA LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Para evaluar las políticas públicas es importante primero aclarar su marco ideológico o normativo, tratando de identificar los objetivos planteados explícitamente, y dentro de qué visión del “orden social deseable” se encuadran sus objetivos, prioridades y recursos asignados.

INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA EVALUACIÓN

En el caso de los países europeos, la disciplina de la evaluación de políticas públicas y su práctica como parte integrante del ciclo de las mismas, se ha consolidado mucho, incluso como exigencia normativa para la gestión pública, a partir de la creación, en 1995, de la Sociedad Europea de Evaluación (EES) y de su influencia en la creación de asociaciones nacionales de evaluación en diversos países europeos, incluso en España, donde en el 2001 se creó la Sociedad Española de Evaluación de Políticas Públicas.

En el caso de los países latinoamericanos también se han producido avances destacables en la materia, en especial en Chile y México. En Chile se ha constituido un sistema oficial de evaluación con orientación a resultados. En México, como demostración de sus avances en la materia se ha realizado en este año 2014 el “Segundo Congreso Internacional de Evaluación de Políticas Públicas”, del cual  se ha publicado muy recientemente un texto titulado “Evaluando las políticas Públicas” que es un valioso aporte, tanto al análisis general del tema como a las especificidades metodológicas de las políticas educativas, económicas, sociales, ambientales y de rendición de cuentas.

DIFICULTADES Y SOLUCIONES

Los problemas o dificultades más frecuentes para la realización correcta de evaluaciones se refieren a:

• La falta de fondos. Se puede solucionar asignando un pequeño porcentaje (por ejemplo, un 2%) de la inversión total estimada para evaluaciones, y no reasignar luego ese % a otras finalidades.
• Las capacidades limitadas de los evaluadores. Se puede solucionar motivando a instituciones de educación superior y a centros de investigación y profesionales para que desarrollen sus aptitudes en este campo y ofrecer un programa de becas para tesis sobre evaluación.
• Las cuestiones metodológicas. Se puede solucionar desarrollando enfoques pragmáticos y multi-metodológicos, y recurriendo a expertos en comunicación que hagan más “amigable” el proceso de su difusión. También se debe incentivar el uso de las evaluaciones en procesos de análisis-aprendizaje para futuras aplicaciones.
• La falta de incentivos. La solución de fondo es desarrollar una “cultura de la evaluación” en la cual los errores sean percibidos como oportunidades de aprendizaje, y el aprendizaje como fuente de crecimiento y desarrollo.