GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RECURSOS H�DRICOS

Coral Martínez Erades

Evolución de las instituciones de agua en Tanzania

En Tanzania, la evolución de las instituciones de gestión del agua tiene mucho camino recorrido desde la era pre-colonial hasta la actualidad. Durante todo este periodo las instituciones relacionadas con la gestión del agua se han mantenido fragmentadas o apenas conectadas. Las sociedades tanzanas pre-coloniales estaban gobernadas por reglas informales respecto al uso de recursos. Las reglas no eran estáticas y dependían de los cambios resultantes de la interacción pacífica entre grupos étnicos o de los conflictos, guerras y conquistas ocasionando divisiones entre grupos. Por lo tanto podemos decir que las sociedades tanzanas tradicionales estaban gobernadas por una serie de iniciativas dinámicas, sensibles al cambio y basadas en la gestión comunitaria de recursos (Sokiles et al. 2003). 

Tanganyika fue colonizada por los alemanes a finales del s.XIX y tras la Primera Guerra Mundial, en 1920, fue asignada por la Liga de las Naciones a los británicos (Ahluwalia y Zegeye, 2001). Desde los tiempos coloniales Tanzania ha realizado numerosos esfuerzos por mejorar la oferta de agua y saneamiento. El desarrollo de la oferta de agua sistemática comenzó en torno a 1930 cuando el gobierno colonial empezó a usar los fondos públicos para el desarrollo del suministro de agua en áreas consideradas de especial interés: municipios, centros de misión, grandes propiedades y puntos clave para el comercio. Tras su construcción, estos puntos de suministro de agua, fueron gestionados mediante la autofinanciación (los usuarios pagaban por el agua que usaban). La implicación activa del gobierno en la construcción de puntos de oferta de agua en zonas rurales comenzó en los años cincuenta, cuando se requirió a las autoridades locales contribuir con el 25% del coste del desarrollo de los proyectos de agua, antes de que el gobierno rembolsase el restante 75% (IRA, NRI y IRC, 2001).

En 1961 Tanzania obtuvo independencia bajo el liderazgo de Julius Nyerere, y junto a la independencia del estado de Zanzíbar en 1963, supuso el inicio de la República Unida de Tanzania, establecida en Abril de 1964 (Ahluwalia y Zegeye, 2001). En 1965 la constitución fue enmendada para formalizar la norma de partido único propuesta por el partido de Nyerere: Tanganyika African National Union (TANU). Los siguientes 20 años de socialismo de un partido bajo el mandato de Nyerere estuvieron marcados por una lucha de TANU contra diversos obstáculos estructurales al desarrollo como la distribución geográfica de afiliaciones étnicas, religiosas y lingüísticas o el patrón geográfico de desarrollo y comercio regional heredado de la era colonial (Barkan 1994).

El Plan de Desarrollo Económico y Social para los Primeros Cinco Años del TANU, así como la Declaración de Arusha, tuvieron un importante impacto en la gestión del sector de oferta de agua en zonas rurales. Por ejemplo, en 1965 el gobierno central asumió todos los costes (de capital) del desarrollo de las plantas de agua. Desde esta fecha las autoridades locales se responsabilizaron de los costes funcionales. Mientras, el Departamento de Desarrollo de Agua, formado en 1945 y convertido más tarde en la División de Desarrollo de Agua y Riego (W.D & I.D), asumió la responsabilidad de las reparaciones y mantenimiento y las Autoridades locales hicieron una contribución anual de 1% del total de costes de los proyectos en sus áreas de jurisdicción (IRA, NRI y IRC, 2001).

Hacia finales de 1969 el gobierno central decidió asumir los costes de funcionamiento y mantenimiento de todos los proyectos de oferta de agua rural. Este paso convirtió al gobierno central en responsable de los costes de capital y los costes recurrentes de toda la oferta de agua rural. Desde este momento el agua se convirtió en un bien gratuito para cualquier habitante rural. En los centros urbanos, por otra parte, los consumidores que obtenían agua de los quioscos públicos establecidos o aquellos con conexiones en sus casas continuaron pagando por el agua. Posteriormente se creó el Ministerio de Desarrollo de Agua y Energía y en 1971 el TANU declaró que para 1991 toda la población, tanto urbana como rural, debería tener acceso a agua saludable con la debida facilidad de acceso desde sus hogares (IRA, NRI y IRC, 2001).

En los setenta el Gobierno relegó gran parte de su responsabilidad en la construcción de nuevos proyectos y su continuo funcionamiento y mantenimiento a los donantes extranjeros que comenzaban a desarrollar programas de suministro de agua, mayoritariamente traspasando las estructuras gubernamentales. Durante esta década y la siguiente se realizaron importantes esfuerzos para mejorar la disponibilidad del agua a largo plazo. Las facilidades fueron rápidamente construidas y traspasadas a los ingenieros de agua regionales, los cuales no tenían ni presupuesto ni capacidad para mantener su funcionamiento (Barkan 1994).

En 1980 el gobierno adoptó los objetivos de la ONU para la Década del Agua (2005-2015) y movilizó asistencia externa para preparar los planes regionales de agua y facilitar la rápida construcción de plantas de agua. Los donantes extranjeros respondieron favorablemente, y 12 de las 20 regiones del país fueron asignadas a varios donantes. A pesar de los esfuerzos del gobierno y los donantes, para 1991 no se había cumplido con la meta de proveer con agua potable a cada habitante rural con un alcance fácil. Se le dio escasa atención a la propiedad de los sistemas, y las comunidades locales percibieron que las instalaciones eran responsabilidad del gobierno. Por lo tanto, la política de “Agua gratis para todos” iniciada por Nyerere no cumplió con los resultados esperados (IRA, NRI y IRC, 2001).

En el Estudio del Sector del Agua del Banco Mundial de 1997 se señala cómo en muchas áreas la tasa de fallos en los sistemas superó la tasa de construcciones nuevas, llevando a una baja cobertura de cara al crecimiento poblacional a pesar de los altos costes de capital de las inversiones. Más del 90% de las construcciones de tuberías dejaron de funcionar, principalmente debido a la incapacidad para suministrar el petróleo requerido para bombear y mantener los motores y tuberías en condiciones de funcionamiento. Conjuntamente, la mayoría de tuberías-manuales dejaron de funcionar. Se estimó que la capacidad instalada para las plantas construidas únicamente podía servir al 48% de la población rural. Los indicadores del Banco Mundial muestran que alrededor de un 68% de la población rural obtenía el agua de fuentes tradicionales que estaban contaminadas con altos riesgos para la salud, tal y como se evidenció con la alta incidencia de mortalidad infantil relacionada con el agua como diarrea y cólera. Entre 1986 y 1992, 36.600 personas de todo el país contrajeron cólera, de las cuales 4.364 murieron (IRA, NRI y IRC, 2001).

En 1985, tras veinticuatro años a la cabeza del gobierno, Nyerere se retira aunque continuará siendo una figura importante en la política tanzana como presidente del partido gobernante Chama Cha Mapinduzi (CCM) formado en 1977 tras la fusión de Afro-Shirazi Party (ASP) y TANU. Le sucede Mwinyi, un Zanzíbar, más inclinado que Nyerere a aceptar las condiciones que demandaban los donantes. En un año, Tanzania negocia un acuerdo con el FMI y el BM conocido como el Programa de Recuperación Económica (ERP), el cual compromete a Tanzania a un paquete de reformas de ajuste, incluida la devaluación del chelín tanzano. En torno a 1986 los temas de reformas económicas y políticas habían dominado el debate público, así como las discusiones dentro de la comunidad de donantes de cuya asistencia, Tanzania se volvía cada vez más dependiente. El programa de ajuste estructural tanzano ilustra los potenciales y limitaciones de la reforma macroeconómica, así como el hecho de que la reforma económica debe ser acompañada de una reforma del sistema político (Barkan 1994 y; Ahluwalia y Zegeye 2001).

En 1986 se organizó una conferencia para revisar las experiencias de la implementación del programa de oferta de agua rural; para identificar y tratar los problemas encontrados durante los anteriores 20 años; y para proveer un marco de trabajo para el desarrollo sostenible de los recursos de agua en función de proveer con una oferta de agua adecuada al país. La conferencia comenzó el proceso de formulación de una Nueva Política de Agua, que fue aprobada por el Parlamento en 1991. La política puso fin a la “era de agua gratis” introduciendo los principios de reparto de costes en zonas rurales y recuperación total de costes en zonas urbanas. Entre sus características se pueden destacar:

- En las zonas rurales, a los gobiernos de las comunidades se les responsabilizó de dirigir sus sistemas de oferta de agua, mientras la gestión de sistemas más grandes continuaron siendo responsabilidad de las autoridades regionales y en algunos casos nacionales.
- Al sector privado se le asignó un papel limitado, estipulando que podría involucrarse en áreas donde el Gobierno no fuese capaz de proveer de servicios de oferta de agua.
(IRA, NRI y IRC, 2001).

El enfoque promovido actualmente por el Banco Mundial y otros donantes es un enfoque impulsado por la demanda, es decir, basado en la voluntad de pago, y la implicación del sector privado. Muchos académicos han mostrado sus reservas en cuanto a este enfoque. Maganga (et al. 2002) argumenta que el enfoque, además de tender a tener preferencias sobre los habitantes urbanos; ignora la pobre capacidad del sector privado. Por su parte, el Instituto Internacional de Gestión de Agua (IWMI 2004) se preocupa por la “corrupción por diseño” de este enfoque en al menos cuatro aspectos: establecimiento, aplicación, manejo de fondos públicos, y distorsiones en los derechos de agua colectivos y en el pago. Esta forma de tasación gubernamental se orienta a una recuperación de costes total o parcial para la construcción de infraestructura, funcionamiento y mantenimiento de los sistemas de riego apoyados por el estado (IWMI 2004).

El énfasis en la corrección de los balances externos; reduciendo los déficits presupuestarios, reduciendo la inflación y proveyendo los incentivos adecuados a los productores, así como un ajuste de la tasa de cambio, la liberalización del comercio y la reducción del sector público; dejó poco espacio para los servicios sociales y la infraestructura tales como educación, salud y carreteras. Esto conllevó a un rápido decrecimiento durante el programa de recuperación de constes en estos ámbitos y como consecuencia, para el fin del ERP en 1989, Tanzania permanecía en una seria crisis con tasas de inflación por encima del 30%. Se adoptó un Programa de Ajuste Social (ESAP) que enfatizaba la rehabilitación de infraestructura y la provisión de servicios esenciales, basado en el reparto de gastos o bases de pagos por usuario. Mientras, no sólo los oponentes del ERP sino también la comunidad internacional de donantes bajo el eje del Banco Mundial mostraban su descontento con la política del país. El papel crítico de Nyerere en la vida política tanzana finalizó en 1991 con la dimisión de su posición como presidente del CCM (Ahluwalia y Zegeye 2001).

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