7. El Derecho Agrario cubano: el estado actual de su sistema de fuentes formales y otros aspectos de la teoría general.
Obviando toda la polémica conceptual en torno a la noción de fuente del Derecho y asumiendo la definición que en tal sentido nos ofrece A. Pizorruso1, se puede arribar a que constituyen las fuentes formales fundamentales del Derecho Agrario cubano actual:
- Las Leyes, constituyen fuente directa y específica del Derecho Agrario cubano actual: la Ley de Reforma Agraria de 17 de mayo de 1959 y la Ley de nacionalización de fincas mayores de 5 caballerías, ambas aún vigentes, La Ley 85/98, Ley Forestal, La Ley 95/2003, De las Cooperativas de Producción Agropecuaria y de Créditos y Servicios, La Ley 1279/74, Del Registro Pecuario, y son fuente eventual, La Ley 59, Código Civil (que se aplica supletoriamente en los asuntos agrarios, en caso de ausencia normas específicas en la legislación agraria), La Ley 65/88, Ley General del de la Vivienda, La Ley 81/ 97, Del Medio Ambiente, La Ley 73/94, Del Sistema Tributario, y otras.
- Los Decretos Leyes, constituyen fuente directa y específica del Derecho Agrario: el Decreto Ley 125/2001, Régimen de propiedad, posesión y herencia de la tierra y demás bienes agropecuarios, Decreto Ley 15/78, Normas Básicas de los Contratos Económicos, Decreto Ley 137/93, De la Medicina Veterinaria, Decreto Ley 142/93, De las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, Decreto Ley 217/ 2001, De la Seguridad Social de los miembros de las cooperativas de producción agropecuaria, Decreto Ley 136/93, Sobre el Patrimonio Forestal, la Flora y la Fauna Silvestre, (Derogado en parte por la Ley 85), el Decreto Ley 232/03, Sobre la Confiscación por hechos relacionados con drogas, actos de corrupción o con otros comportamientos ilícitos, y otros que constituyen fuente directa, pero eventual, como: el Decreto Ley 169/97, Normas generales y procedimientos tributarios, el Decreto Ley 233/03, modificativo de la Ley 65, en lo que se refiere al régimen de las viviendas ubicadas en tierras propiedad del pequeño agricultor, el Decreto Ley 263/09, Del Contrato de Seguro, el Decreto Ley 287/ 2011, Sobre la disolución del Minaz.
- Los Decretos, en este ámbito del Derecho Agrario, constituyen fuente directa y específica, todo un conjunto de decretos, entre ellos: el Decreto 80/82, Reglamento del Contrato de Compraventa Especial de productos agropecuarios, el Decreto 107/82 Reglamento del contrato de compraventa de insumos y otros bienes para el sector campesino, Decreto 108, Reglamento del contrato de servicio al sector campesino, Decreto 191/94, Sobre el Mercado Agropecuario, Decreto 229/98, De los tractores y cosechadoras autopropulsadas, su control técnico, explotación, registro y sus contravenciones, Decreto 230/98, Contravenciones de las regulaciones sobre la protección de las plantaciones cañeras y la caña de azúcar, Decreto 169/92, Contravenciones de las regulaciones sobre sanidad vegetal, Decreto 153/94, De las regulaciones de la sanidad vegetal, Decreto 138/93, De las aguas terrestres, Decreto 180/93, Contravenciones del patrimonio forestal y la fauna silvestre. (Derogado en parte por el Decreto 268), Decreto 199/95, Contravenciones de las regulaciones para la protección y el uso de los recursos hidráulicos, Decreto 176/92, De la protección a la apicultura y los recursos melíferos y sus contravenciones, Decreto 175/92, Sobre la calidad de las semillas y sus contravenciones, Decreto 179/93, De la protección uso y conservación de los suelos y sus contravenciones, el Decreto 181/93, Contravenciones de las regulaciones sobre medicina veterinaria, Decreto 268/99, Contravenciones de las Regulaciones Forestales.
- Las Resoluciones del Ministerio de la Agricultura, del INRA (aunque extinguido por la Ley 1323 de 1976, quedan vigentes muchas de sus resoluciones) y del Azúcar (extinguido por el Decreto Ley 287 de 2011, pero igualmente, sus resoluciones permanecen en vigor): estos dos organismos de la administración central del Estado, habían tenido como misión la de ejercer la política estatal en materia de producción agrícola y producción cañera respectivamente, por tanto las resoluciones que dictan ambos organismos en el ejercicio de sus competencias, constituyen fuente directa y especifica del Derecho Agrario cubano, es decir, que van a ser éstas en realidad, la fuente básica que establece el régimen de las relaciones jurídicas agrarias. El hecho de que el Derecho Agrario, resulte una rama legislativa que se ha conformado horizontalmente a través de un complejo proceso, hace que también constituyan fuente eventual de la materia agraria, un conjunto diverso de resoluciones de otros organismos de la administración central del Estado, entre ellos, el Ministerio de la Ciencia, la Tecnología y el Medio Ambiente (CITMA), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), el Ministerio de Finanzas y Precios (MFP), el Ministerio de Economía y Planificación (MEP) y otros.
Es bien cierto que el Decreto Ley 125, dictado al iniciarse la cuarta década de poder revolucionario, significó un avance hacia la sistematización de algunas de las instituciones del Derecho Agraria, pero no puede afirmarse que resolviera definitivamente los problemas de sistemática en este campo, pues como inducirse de la extensa relación de fuentes formales del Derecho Agrario, se trata de un orden normativo, no sólo amplio, sino diverso y asistemático.
Es apreciable que la tendencia predominante en la creación normativa en el ámbito del Derecho Agrario cubano, en estas dos primeras décadas que siguieron a la promulgación de la Ley de 17 de mayo de 1959, ha sido hacia la fragmentación y la formulación asistemática de esta legislación,2 y hacia la degradación normativa, rasgos éstos que se ha tendido a justificar aludiendo a varias razones, como que se trata de una legislación muy dinámica, que ha tenido que vivir adaptándose constantemente a lo cambiante de las necesidades y condiciones económicas y políticas, también se alegan hechos como que la legislación aplicable a la actividad agropecuaria ha sido generada desde diferentes centros creativos de normas administrativas. 3
Otro aspecto que resulta oportuno destacar es que en la ciencia jurídica cubana, en general, se ha reconocido como la única fuente formal a la norma escrita, esto es, a las disposiciones jurídicas emanadas del Estado, lo que algunos autores han denominado como “Actas Normativas”. Es decir, que no se admite a la costumbre, a los principios generales del Derecho, ni a la jurisprudencia. Esta circunstancia acentúa el significado de la correcta elaboración del contenido de las normas, sobre todo en cuanto a su construcción lógica y sistemática.
En esta enumeración de las fuentes formales del Derecho Agrario anteriormente planteada, se ha obviado aludir a la costumbre, pues en las últimas décadas la doctrina jurídica cubana, siguiendo el criterio predominante en las obras que llegaron a Cuba, procedentes de los países del entonces campo socialista, ha sido reticente a admitir a la costumbre como fuente formal del Derecho, aunque en tal sentido se puede suscribir el criterio del profesor Fernández Bulté que se ha mostrado más flexible en cuanto a la consideración de la costumbre como fuente formal del Derecho,4 y no sólo ubicándose en el ámbito de las relaciones comerciales sino con mucha mayor razón en el contexto de las relaciones jurídicas agrarias, en las cuales numerosos conflictos sobre copropiedad, servidumbres rústicas y otros han sido resueltos acudiendo a normas de costumbre.
Algo similar ha venido sucediendo en cuanto a la no aceptación de la jurisprudencia como fuente formal del Derecho – porque puede conducir a la arbitrariedad siguiendo el criterio predominante en las obras que llegaron a Cuba procedentes de los países del entonces campo socialista5, se ha sostenido que la aceptación de la jurisprudencia puede convertir en mecánica a la labor del juez6, pero lo cierto es que la falta de criterios uniformes en los jueces puede amenazar los principios de seguridad jurídica y de igualdad, propiciando la falta de uniformidad en la aplicación de las leyes - de hecho no es posible negar que algo de eso ha estado sucediendo en nuestra realidad judicial, con la consiguiente incomprensión de los justiciables-, y el problema peor es que al defenderse el monopolio de la ley como única fuente formal del Derecho se supone que los legisladores produzcan un tipo de ley omnicomprensiva, perfecta y trascendente, es decir que de respuesta a todo, para el presente y para el futuro; cosa imposible de lograr, y lo que se visualiza es un orden jurídico con numerosas lagunas y antinomias; y por otra parte, cierta lentitud en los procedimientos de creación de las leyes, lo que ha acarreado la desactualización frecuente de las mismas. Una de las soluciones proyectadas reside en la facultad concedida por la Constitución de que el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular, “imparte instrucciones de carácter obligatorio para establecer una rectita uniforme en la interpretación y aplicación de la ley”7; pero es evidente que ni el Tribunal Supremo Popular a través de su Consejo de Gobierno ha podido impartir instrucciones para cada una de las normas que lo ha requerido para lograr la aplicación uniforme – ni probablemente podría hacerlo- y por otra parte, no resulta del todo aceptable que el Tribunal Supremo, tenga esa facultad de reinterpretar la ley, completar las lagunas de la ley o que ante una colisión de dos leyes, pueda mediante una instrucción, decidir que se aplique una ley y no se aplique otra.8
Sobre la aludida facultad del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo de emitir instrucciones de obligatorio cumplimiento para todos los tribunales, ofreciendo una interpretación uniforme a las leyes, hay que apuntar que no puede considerarse como jurisprudencia, pues no emana de las Salas Superiores de justicia, como un acto de impartición de justicia –como en la concepción clásica de la jurisprudencia-, sino como una atribución, que se acerca más a la labor legislativa que a la función judicial. Y por otra parte vale aclarar que aunque en la dicción de muchas sentencias de las Salas del Tribunal Supremo se exprese la frase “… ha sido criterio reiterado de esta Sala que…”, en realidad la afirmación sobre un reconocimiento en la práctica judicial cubana de la jurisprudencia carecería de evidencias empíricas, pues las salas no le reconocen ninguna fuerza vinculante a los fallos de sus sentencias pronunciadas anteriormente en casos iguales y de hecho frecuentemente pueden encontrarse fallos que significan una ruptura con los pronunciamientos anteriores.
En cuanto a la Constitución de la República como fuente formal del Derecho Agrario, se pueden realizar algunas reservas: la primera es que la Constitución resulta poco expresiva en cuanto al ámbito de lo agrario, si se la compara con otras constituciones de este continente que sí dejan sentadas las bases del ordenamiento jurídico de la actividad agropecuaria (los principios y fines del Derecho Agrario, el contenido esencial de las relaciones de propiedad sobre la tierra y demás bienes agropecuarios, las funciones del Estado en este ámbito y otros aspectos, además de que los pocos preceptos que se refieren al Derecho agrario, no se caracterizan por una rigurosa construcción técnica, y se le han realizado varios y muy ciertos señalamientos, lo que limita su papel dentro del ordenamiento jurídico. La segunda salvedad, es que la propia Constitución no dispone que ella sea directamente aplicable por los tribunales –aunque la hermenéutica constitucional conduce a que los jueces vienen obligados a cumplir y a hacer cumplir la Constitución-, pero lo cierto es que ya en el plano empírico resulta demostrable que los jueces en este contexto no aplican directamente la Constitución, así también sucede con los abogados en sus escritos y con los fiscales9, es decir, que sólo la estarían reconociendo como fuente formal indirecta- es decir, que requiere de mediación jurídica, de otra norma que la desarrolle y sea directamente vinculante para los operadores jurídicos -,y por razones obvias, con este mismo criterio actúan los funcionarios administrativos del Ministerio de la Agricultura.10
En cuanto al reconocimiento de los tratados como fuente formal del Derecho Agrario, también habría que fijar determinadas acotaciones, entre ellas: que la constitución es bastante parca respecto a la vigencia de los tratados en Cuba, limitándose a disponer que corresponde al Consejo de Estado, ratificar y denunciar los tratados (articulo 90-m) y que el Consejo de Ministros tiene entre sus funciones aprobar los tratados internacionales y someterlos a la ratificación del Consejo de Estado (artículo 98), y por otra parte no existe mandato constitucional expreso sobre la asimilación directa de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno de Cuba, de lo cual puede derivarse, que los tratados, en todo caso, pueden considerarse como fuente formal indirecta del Derecho Agrario cubano.
Existen otros aspectos sobre la teoría general del Derecho Agrario, que exhiben una situación similar a la ya aquí descrita, como por ejemplo, el lugar del Derecho Agrario en el ordenamiento jurídico cubano. Aquí vale la pena recordar que conforme a las formulaciones recepcionadas de los manuales de teoría socialista del Estado y el Derecho, en la ciencia jurídica cubana, desaparece la distinción entre lo privado y lo público, y en consecuencia entre Derecho Público y Derecho Privado, no pudiendo recibir atención el problema de la ubicación del Derecho Agrario en estos campos o alternativamente, su pertenencia al Derecho Social, quedándose también fuera del análisis toda una serie de cuestiones como la justificación de las formas o los momentos de la intervención estatal en la actividad agropecuaria, el resultado también resulta una minimización teórica y práctica de la relación del Derecho Agrario con las demás ramas jurídicas.
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1 Nos dice Pizorruso que fuentes formales del Derecho son, “Los actos o hechos normativos a los que en virtud de las normas sobre la producción jurídica, deriva la creación, modificación o la extinción de disposiciones y normas, susceptibles de valer como tales en el ámbito del ordenamiento jurídico de que se trate”. Ver A. Pizorruso: Lecciones de Derecho Constitucional. Apud. Julio Fernández Bulté: Teoría del Estado y el Derecho, p.54.
2 Ver Rolando Pavó Acosta y Juan Ramón Pérez Carrillo: “La Codificación del Derecho Agrario Cubano en el nuevo milenio: un debate necesario”, p.205.
3 Ver Rolando Pavó Acosta: “Los dilemas procesales del Derecho Agrario en el contexto de su autonomía e interrelaciones con las demás ramas jurídicas”, p.3.
4 Ver Julio Fernández Bulté: Teoría del Estado y el Derecho. Segunda Parte, p. 68.
5 Ver O. Zhidkov, V. Chirkin y Yu Yudín: Fundamentos de la teoría socialista del Estado y el Derecho, p. 257.
6 Tal vez el criterio se haya asentado en una frase que se ha recogido en manuales y que se ha atribuido a Federico Engels, de que, “El juez inglés era esclavo del pasado y déspota del futuro”. Valdría la pena poder examinar bien en qué contexto la frase fue dicha.
7 Constitución de la República, artículo 121, conforme a la Ley de Reforma Constitucional de 12 de Julio de 1992.
8 Así mediante el Acuerdo 58 de 20 de Febrero de 1980 del CG del TSP se emitió el Dictamen 83 sobre la división del caudal hereditario y la liquidación de comunidad de bienes con relación a fincas rústicas, pronunciándose en el sentido de ratificar la vigencia del artículo 35 de la Ley de Reforma Agraria de 1959 y por tanto por la no aplicación de lo que disponía la Constitución proclamada el 24 de de febrero de 1976. Decisión cuestionable pues, la Ley de Tránsito Constitucional aprobada el 15 de febrero de 1976, le había bajado el rango que en su momento tuviera de ley constitucional a la Ley de Reforma Agraria, al de ley ordinaria. Luego la Instrucción 99 de 2 de junio de 1981, del propio CG del TSP, al fin, dispuso justamente lo contrario, al establecer que el Código Civil y la Ley de Reforma Agraria sólo serían de aplicación en tanto no limitaran lo formulado en el precepto constitucional.
9 Ver José Walter Mondelo García: La Constitución, la regla de reconocimiento y la unidad del orden jurídico. (Tesis Doctoral), Facultad de Derecho, Universidad de Oriente, 2005.
10 En Cuba estos funcionarios y no los jueces son los que legalmente tienen asignada la función impartir la justicia en los asuntos agrarios Ver Rolando Pavó Acosta: La Justicia Agraria; problemas, desafíos y perspectivas en Cuba, pp. 23 y 24.
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