DERECHO AGRARIO; TEORÍA GENERAL, SU RECEPCIÓN Y ESTADO ACTUAL EN CUBA

Rolando Pavó Acosta

9. Otras de las disposiciones jurídicas más importantes en el desarrollo de la legislación agraria cubana.

La Ley 905 de 30 de diciembre 1960, declara extinguido al Ministerio de la Agricultura.
La Ley 1102, de 27 de marzo de 1963, Estableció la Estructura y Funciones de los Registros Pecuarios.
La Resolución 247, del INRA, de 26 de enero de 1961, declara disuelta a la Asociación de Colonos de Cuba y se anuncia la creación de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP)
La Resolución 120, del INRA, del 20 de abril de 1966, Regula la ventas de fincas de pequeños agricultores a favor del Estado.
La Resolución 16, del INRA, 22 de febrero de 1967, Establece como facultades de los Delegados Provinciales del INRA, autorizar transmisiones de fincas de agricultores pequeños, disponer la nulidad de las transmisiones sin cumplir los requisitos, otorgar el usufructo y disponer la confiscación de los que abandonan el país. Vale la pena resaltar que en cuanto al usufructo, esta disposición, complementa la Ley de Reforma Agraria de 1959 e inicia el desarrollo del usufructo agrario como típica institución del Derecho Agrario.
Ley 1279, de 9 de octubre de 1974, derogó la Ley 1102, extendiendo la regulación hacia todo el régimen de propiedad sobre el ganado mayor, ratifica la prohibición de los sacrificios a los particulares, con las excepciones previstas en la propia Ley, ésta complementada por la Resolución 93, dictada por el INRA, con fecha 11 de octubre de 1974.
La Ley 1323 de 30 de noviembre de 1976, Ley de la Organización de la Administración Central del Estado, extingue el INRA y crea como su sucesor al Ministerio de la Agricultura, creando además al Ministerio del Azúcar.
El Decreto Ley 15, de 3 de julio de 1978, Normas Básicas para los Contratos Económicos, Regula el contrato de compraventa especial de productos agropecuarios, el de suministro, el de servicio, el de seguro de bienes, entre otros, como contratos económicos.
El Decreto 80, de 29 de enero de 1983, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, Establece el Reglamento de las Condiciones Generales del Contrato de Compraventa Especial de Productos Agropecuarios.
El Decreto 106, de 30 de septiembre de 1982, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, pone en vigor el Reglamento de las condiciones especiales del contrato de servicios para el sector campesino
El Decreto 107, de 30 de septiembre de 1982, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, pone en vigor el Reglamento de las condiciones especiales del contrato de compraventa de insumos y otros bienes para el sector campesino.
Tales disposiciones jurídicas significan una sustracción de estos contratos del régimen del Derecho mercantil y su conducción a la esfera del Derecho Económico, al identificarlos como contratos económicos, sin que se afirme una descalificación de los mismos, como contratos agrarios.
La Resolución 187, de 1982, de la Junta Central de Planificación, ordenó la creación de los denominados Complejos Agroindustriales (CAI), por lo que representa el aporte más significativo del período, desde el punto de vista jurídico e institucional en lo que al proceso de integración de esta agroindustria se refiere, al implicar que las empresas agrícolas cañeras y los centrales azucareros se fundieron en una sola empresa.1
Estos CAI, tenían entonces un objeto social amplio y complejo, abarcando los cultivos de caña, el trasporte, la mecanización, la elaboración de mieles y de azúcar por los ingenios, las refinerías de azúcar, plantas de azúcar líquido, destilerías de alcohol, fábricas de ron, plantas de levadura, elaboración de tableros de bagazo de caña y otras actividades. Siendo así y siguiendo las definiciones defendidas en la primera parte de esta exposición que el azúcar, las mieles y otros derivados, producidos por los centrales azucareros, podían ser calificados como productos agropecuarios. Esta decisión, sin embargo contradecía el Mandamiento Noveno del referido Decálogo de Álvaro Reinoso, “Separar el negocio de la producción agrícola del negocio de la fabricación de azúcar, aunque ambos se complementen”2, y es verdad que la administración de los CAI devino en tarea tan compleja, que muchos devinieron en ineficientes y hasta ingobernables.
Fue esta la etapa de pleno apogeo en las relaciones comerciales de Cuba con el entonces campo socialista, dado el ingreso de cuba al sistema de integración que tenía diseñado ese grupo de países, lo que posibilitó grandes inversiones, enfocadas sobre todo hacía la parte fabril azucarera y también hacia la parte agrícola en tractores, fabricación de máquinas cosechadoras, y más cifras también millonarias en fertilizantes, combustibles y otros insumos todo ello encaminado a aumentar la producción de azúcar y su consiguiente exportación al resto de los países socialistas, lo que permitió tener otra vez, zafras de mas de 7 millones en la década de los 803, Cuba se beneficiaba mediante el comercio compensado, que le permitía pagar con azúcar lo que compraba a estos socios comerciales.
La Resolución 57 del 6 de junio de 1978 y la 20 del 30 de marzo de 1978, ambas del Ministro Presidente del Banco Nacional de Cuba(BNC), establecieron regulaciones para el otorgamiento de créditos agrícolas a los agricultores pequeños y las cooperativas, ambas derogadas más tarde por las resoluciones 787 y 788, de la misma autoridad, a su vez sustituidas luego por la Resolución 1, de fecha 2 enero de 1991, del Banco Nacional de Cuba, que unifica la regulación sobre el otorgamiento, control y recuperación del crédito bancario a las CPA y a los agricultores individuales, a la cual se une la Resolución 298 de 1993 del BNC, que establece el crédito bancario a favor de las Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC). A través de ellas, se puede percibir la intención de establecer un régimen especial para el crédito agrícola, particularmente para agricultores individuales y cooperativas agropecuarias, conformándose así uno de los llamados institutos del Derecho Agrario.
La Ley 36, de 22 de julio de 1982, De Cooperativas Agropecuarias, -derogada más tarde por la Ley 95 de 2 de noviembre de 2002, Ley de Cooperativas de Producción Agropecuaria y de Cooperativas de Créditos y Servicios-, creó el régimen jurídico especial al que quedan sometidas las cooperativas agropecuarias, apartándolas del Código Civil y del Código de Comercio, por tanto se trata del desarrollo de una las nuevas instituciones jurídicas, del Derecho Agrario Cubano.
El Decreto Ley 63 de 30 de diciembre de 1982, Sobre la Herencia de la tierra propiedad de agricultores pequeños, sustrajo de la esfera del Derecho Procesal Civil, el procedimiento de adjudicación de las fincas y demás bienes agropecuarios que han sido de un agricultor pequeño que fallece y lo conduce a los ámbitos del Derecho Agrario al trasladarlo a la esfera de competencia administrativa del Ministerio de la Agricultura. Luego éste sería derogado por el Decreto Ley 125 de 30 de enero de 1991, que sustrajo del Código Civil la regulación de los requisitos para heredar la tierra y demás bienes agropecuarios propiedad de un agricultor pequeño –complementando lo establecido en el artículo 24, Segundo Párrafo, de la Constitución de la República, de que “La tierra de los agricultores pequeños sólo es heredable por aquellos herederos que la trabajan personalmente, salvo las excepciones que establece la ley”-, y la competencia de los jueces y notarios para decidir sobre la declaración de este tipo de herederos y ratifica lo que había dispuesto el decreto Ley 63 en cuanto a la competencia del Ministerio de la Agricultura en el procedimiento de adjudicación de la herencia de la tierra. Unido a ello, sustrajo también del Derecho común y reconduce a la esfera del Derecho Agrario la regulación sobre los requisitos para heredar al miembro de una CPA, que fallece, en el caso de que hayan quedado utilidades por liquidar, anticipos pendientes de cobro y la amortización de la finca y demás bienes agropecuarios aportados a la CPA, llevando a la denominada jurisdicción especial del Ministerio de la Agricultura la decisión sobre la declaración de quienes son tales herederos y el procedimiento de la adjudicación
Vale la pena remarcar que el Decreto Ley 125/91, "Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra y Bienes Agropecuarios", ha constituido un texto legal imprescindible en el Derecho Agrario cubano de los últimos veinte años y que muestra la solidez alcanzada en su desarrollo, dados los cambios positivos en el aspecto técnico que introdujo en relación con la legislación que derogara, y sobre todo por el paso de avance que significa al unificar en un mismo cuerpo legal, materias que antes eran reguladas por distintos cuerpos legales, entre las que se encuentran, la herencia de la tierra y demás bienes agropecuarios, propiedad del pequeño agricultor, entrega en usufructo de tierras estatales, integración de tierras a cooperativas, división de fincas, compraventa y permuta. Al tiempo que sintetiza en sus preceptos, como una conquista, los principios jurídicos ya esbozados por las leyes de Reforma Agraria, como, el de la indivisibilidad de la tierra, el del control estatal sobre los actos de traspaso de la propiedad y posesión de la tierra, el de la nulidad y carencia de valor legal de los traspasos de propiedad hechos sin cumplir los requisitos legales, el principio de que en caso de herencia, la tierra es para los herederos que trabajaran la tierra
El Decreto Ley 65, de 18 de enero de 1983, Regula la seguridad social de los miembros de las cooperativas de producción agropecuaria (CPA). De esta manera se crea un régimen especial de seguridad social para los miembros de la CPA, sometido a un marco jurídico diferente al régimen común de la seguridad social, que incluye la protección en caso de jubilación, enfermedad o accidente y con alcances para la familia en caso de muerte, así como en caso de maternidad para la mujer cooperativista; por tanto se trata de una institución jurídica inédita dentro del ordenamiento jurídico cubano, de nueva creación y que va a ser ubicada en los ámbitos del Derecho Agrario, tal régimen especial sería ratificado por el Decreto Ley 127 de 1991 y por el 217 del 2001, que ampliarían los marcos de la referida protección.
La Resolución 597 de 27 de octubre de 1987, del Ministerio de la Agricultura, crea el Registro de Tenencia de la Tierra y la Resolución 598, dictada por la misma autoridad y fecha, estableció el Reglamento del funcionamiento de dicho Registro, esta última fue derogada luego por la Resolución 288, de 14 de mayo de 1990, del Ministerio de la Agricultura, que dicta el Reglamento del Registro de Tenencia de la Tierra.
El Decreto-Ley 142, Sobre las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, de 20 de septiembre de 1993, del Consejo de Estado, retoma la línea del denominado cooperativismo estatal, que fuera experimentado a inicios de la década del 60 con las denominadas cooperativas cañeras; la instauración de las UBPC, se considera el cambio más significativo en la estructura de tenencia de la tierra luego de las leyes de Reforma Agraria. Este Decreto Ley fue complementado por el Acuerdo 2708, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, de 21 de septiembre de 1993 y las Resoluciones 354 del Minagri y 160 del Minaz, ambas de 28 de septiembre de 1993, que establecieron los reglamentos de las UBPC dedicadas a la agricultura no cañera y cañera respectivamente.
En este mismo contexto, como parte del proceso de cambios en la estructura de tenencia de la tierra – que algunos denominaron como la Tercera Ley de Reforma Agraria-, se dicta un conjunto de disposiciones jurídicas por el Ministerio de la Agricultura que amparan la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo como fueron; la Resolución 289/90, Sobre la entrega de tierras estatales ociosas a las Cooperativas de Producción Agropecuaria, la Resolución 357/93, Sobre entrega de tierras en usufructo para el cultivo de tabaco, la Resolución 356, Sobre la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo para autoconsumo familiar (Derogada por la Resolución 852, de 27 de octubre de 2003), la 419/94, Sobre la entrega de tierras en usufructo para plantaciones de café y cacao, la Resolución 223/95, sobre la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo a favor de pequeños agricultores, la Resolución 768/98, sobre entrega de tierras en usufructo a CCS, todas del Minagri.
El Decreto 191 de 19 de septiembre de 1994, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros creó el Mercado Agropecuario y estableció las normas generales sobre el régimen de concurrencia a este mercado.
La Ley 85, de 21 de julio de 1998, Ley Forestal, conjuntamente con su reglamento la Resolución 330 de 1998, del Minagri y el Decreto 268, de 4 de marzo de 1999, Contravenciones de las Regulaciones Forestales, establecen el marco especifico para regular la actividad silvícola y el patrimonio forestal, exhibiendo un adecuado ejemplo de conformación sistemática de esta importante institución jurídica del Derecho Agrario.
Los Ministros de la Agricultura y del Azúcar pusieron en vigor la Resolución Conjunta 1, de fecha 31 de diciembre del 2000, "Reglamento del Sistema de Control Estatal sobre la Tierra", mediante la cual, “(...) se establece un sistema de control sobre el uso, tenencia, legalización y explotación de la tierra, y se concede protección estatal y jurídica a este importante bien para los productores".4 Esta y otras disposiciones jurídicas que la complementaron, se encaminaron a enfrentar un grave problema, cuyos antecedentes a escala nacional, se pierden en la noche de la historia de Cuba, sin que pueda decirse que haya existido etapa sin su manifestación: la ocupación ilegal de tierras; aunque es también cierto que en las décadas recientes había llegado a cifras preocupantes.
En el período iniciado en los 90 y que se extiende a la mitad de la primera década de este nuevo siglo, la agroindustria azucarera se vio seriamente afectada como el resultado de un largo proceso de descapitalización lo que condujo a un apreciable descenso en la producción de azúcar a apenas 3 millones de toneladas. 5
Es así que en 2002 se puso en marcha el denominado Programa Álvaro Reynoso, que significaría en ese entonces el cierre definitivo de 70 centrales azucareros (de alrededor de 150 que existían), 14 se destinarían solamente a producir mieles y se racionalizan también las actividades conexas a la producción cañera (transporte, mecanización y otros servicios), todo ello unido lógicamente a la reducción a un 60% del área dedicada al cultivo de la caña de azúcar; el resultado no se haría esperar: la producción azucarera se reduciría a apenas 1 millón de toneladas de azúcar. Es verdad que recientes medidas adoptadas han estado encaminadas sobre todo a diversificar los productos de agroindustria azucarera, y en especial, a tratar de recuperar la producción de azúcar, considerando el aumento de los actuales precios del azúcar; uno de los resultados visibles de esta etapa desde el punto de vista jurídico e institucional ha sido la desintegración de los referidos CAI.6
Pero el proceso de reestructuración operado en el sector azucarero, no contó con una norma jurídica que estableciera el procedimiento para enfrentar esta tarea, el cual se reguló en sus inicios a través de lineamientos e indicaciones de carácter general, los cuales podían ser interpretadas individualmente por la persona que los fuera aplicar; de igual forma, la preparación de los obreros para asimilar el proceso no fue la más adecuada, por no disponer de toda la información necesaria para enfrentar estos cambios. Resulta interesante el criterio Irolán Zamora cuando sostuviera que:
Los cambios operados en esta materia, debieron ser regulados, mediante una norma marco o norma general, dictada la Asamblea Nacional del Poder Popular, o en su defectos, atendiendo a las facultades establecidas en la Constitución, por el Consejo de Estado; norma en la que se plasmaran los principios e instituciones que motivaron la reestructuración en dicho sector; conforme los mismos recaen sobre una esfera de la sociedad, que posee gran trascendencia en el orden económico y de conformidad con el principio de la jerarquía normativa, debieron someterse a la consideración y aprobación de los Órganos Centrales del Estado antes referidos.7

El Decreto Ley 259, Sobre la entrega de tierras estatales ociosas en usufructo, de 10 de julio de 2008 y el Decreto 282, Reglamento del Decreto Ley 259, de 27 de agosto de 2008, de los cuales, debe destacarse su efecto jurídico sistematizador en cuanto al procedimiento de extinción del derecho de usufructo.
Pero de acuerdo con los fundamentos que han motivado la promulgación de estos textos legales, los retos presentes y futuros resultan bastante elevados:

• Lograr los aumentos deseables en la producción de alimentos, suficientes para abastecer los mercados internos y el consumo social, lograr la exportación de algunos de esos renglones y evitar la erogación de los 1500-1600 millones que cada año se requieren para la importación de alimentos.
• Rescatar la producción de unos 3-4 millones de toneladas de azúcar aprovechando que el precio de venta del azúcar en el mercado mundial se ha estado sosteniendo entre los 25 y los 32 centavos de dólar la libra, diversificar y desarrollar la industria de derivados del azúcar.

A este respecto vale la pena traer a colación una cita martiana en la que expresa, “Tierra, cuanta haya debe cultivarse: y con varios cultivos, jamás con uno solo. Industrias, nada más que las naturales y directas.8
En este y otros trabajos periodísticos el autor desarrolla la concepción de que los pueblos de América no pueden volverse de pronto industrializados y que para alcanzar su progreso deben contar con una agricultura diversificada y moderna al tiempo que con una industria que concentre su objeto en el procesamiento de los productos agrícolas, esto es la actividad agroindustrial, lo cual tiene mucho sentido, porque tendría menos costos y aprovecharía los privilegios que derivan de las potencialidades productivas que ofrece la naturaleza en este continente, idea que sería valida no solamente para la caña de azúcar.

• Rescatar la producción a una de café a unas 60 mil toneladas (de 6 mil que son las que se han estado logrando en los últimos años) y su exportación, aprovechando sus altos precios en el mercado mundial y evitando la erogación de otros 40-50 millones de dólares que se gastan anualmente para importar este producto,
• Y otros grandes desafíos, como que esta legislación especialmente y el resto del Derecho Agrario Cubano, deben lograr la sostenibilidad de los avances productivos, el asentamiento de miles de familias al campo y en fin, la seguridad alimentaria y el desarrollo rural sustentable.

Recientemente se decidió por el Consejo de Estado la disolución del Minaz9 y por el Consejo de Ministros, convertir toda esta industria en un Grupo Empresarial, denominado AZCUBA10, la medida es atinada si se le aprecia como parte de la postergada necesidad de aligeramiento de las estructuras administrativas centrales, pero resulta paradójica si se considera que la perspectiva de la recuperación azucarera pudiera ser una de las locomotoras del desarrollo inmediato de Cuba, pues sucede normalmente que la estructura de organismos de la administración central del Estado en cada país refleja las actividades que se consideran de importancia estratégica, queda subordinada ahora la actividad industrial azucarera, directamente al Consejo de Ministros, a este respecto, debe apreciarse como positivo el no haberlo subordinado al Ministerio de la Agricultura, pues ha sido éste un organismo de la Administración Central del Estado, que ha manifestado crónicas dificultades para cumplir los mandatos asignados legalmente por el gobierno: el control y registro de la tierra, de los tractores y el ganado, el aumento de las producciones agrícolas y otros; pero al final, no es del todo comprensible que siendo una actividad de tal importancia económica no tenga como máximo representante a un ministro11, aún y cuando se señala en el Decreto que esta entidad constituye una Organización Superior de Dirección, esta cuestión resulta significativa pues se traspasan a otros ministerios varias actividades que anteriormente le estaban adscritas, como el transporte por ferrocarril, de la caña, del azúcar y sus derivados que ahora pasan al Ministerio transporte, el peligro es que la decisión origine una dispersión y una desintegración que convierta en difícil la labor de este grupo empresarial sobre una actividad que históricamente ha demostrado que tiene que ser gestionada como todo un sistema.

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