13.3. La primera estrategia: ¿Dispersar, Concentrar, desconcentrar o descentralizar?

La estructuración del espacio geográfico posee cuatro manifestaciones básicas: la concentración, la dispersión, la desconcentración, y la descentralización, ya que en una región, la ordenación de su desarrollo puede depender de uno sólo o varios lugares centrales (concentración), y en el otro extremo, de ningún lugar central (dispersión). En el primer caso, uno o varios lugares centrales regulan el proceso de desarrollo de una región, o aun de varias regiones. En el segundo caso, como ocurre en las "regiones pobres", no existen asentamientos que cumplan la función que ejerce un "lugar central".
Finalmente, cuando el desarrollo regional se estructura alrededor de un conjunto de "lugares centrales" (sistema de lugares centrales), se manifiesta la fase desconcentradora de la organización regional.
La "política regional" que posee como objetivo la ordenación de una "región pobre" hacia una "región polarizada", o incluso regular el desarrollo de un "polo" existente, se denomina "política concentradora", y "política desconcentradora" la que pretende estructurar un "sistema de lugares centrales". En otras palabras, la "política concentradora" pretende inducir la movilidad de la mano de obra y la inversión hacia un espacio determinado, en tanto que la "política desconcentradora" tratar de orientar la movilidad del capital (inversión) hacia nuevos puntos geográficos (en las regiones pobres preferencialmente hacia aquellos que posean abundancia de mano de obra).
Hoy en día resulta difícil dejar de pensar, sobre todo en los países en vías de desarrollo, que el objetivo básico, y en algunos casos único, de la "política regional" sea el de promover la "concentración". Así por ejemplo, los modelos de la organización espacial basados en la teoría neoclásica aceptan que bajo una situación de "competencia perfecta" la movilidad de los factores provocan, en una primera fase, la "concentración" de la actividad económica en los puntos en los cuales los factores de la producción poseen las más elevadas productividades, o que estén dotados adecuadamente de infraestructura económica (o "economías de escala"). Presuponen que en las regiones inicialmente existe una "polarización temporal", ya que dichos modelos argumentan que gracias a tal movilidad las disparidades generadas dan origen a una situación "desconcentrada" en el largo plazo, debido al sistema de precios, utilidades marginales y beneficios que espacialmente obtienen las actividades organizadas por el mercado (Williamson 1972). A Weber (1909) se le atribuyen las bases de la justificación de la concentración industrial, y a W. Christaller (1966), la correspondiente a los servicios.
Fue F. Perroux (1955), quien al dar a conocer la "teoría de los polos de crecimiento", "justificó" la "polarización" de la organización espacial, al considerar que estaba constatado que en las regiones el proceso económico no aparece en todas partes al mismo tiempo, y esto explicaba la "polarización espacial" del desarrollo.
Incluso, la corriente del Neomarxismo, a través del concepto de los "efectos útiles de aglomeración" en el espacio (Topalov 1979), también acepta la "polarización", aun cuando explique dicha tendencia a partir de las leyes del capitalismo como sistema económico-social.
Existen referencias que destacan la importancia que para una región reviste el hecho de contar con un "sistema de lugares centrales" que promuevan su desarrollo. Una aproximación a ésta puede considerarse la tesis del "desarrollo rural integral" (Weitz 1981), la cual sugiere el acondicionamiento físico-económico de las áreas agrícolas y rurales para minimizar las desigualdades entre el campo y la ciudad, y básicamente, la concepción de que el desarollo urbano-regional es un conjunto de procesos de crecimiento de un "sistema de ciudades", cuyo cambio estructural deriva de una serie de modificaciones de tipo demográfico, geográfico, social, cultural y político envueltos en la transformación de la población rural-urbana (Bourne 1975; Racionero 1978).
Ciertamente, la visión de la "polarización" justifica un fenómeno notorio en los países en vías de desarrollo: las "desigualdades espaciales", manifestada en el crecimiento desmedido de determinados centros urbanos; cuya expresión evidente lo es la macrocefalia urbana y el deterioro ecológico. No puede negarse entonces que al recalcar la problemática relativa a la "polarización", los estudios regionales han conducido a la "creencia" que ésta no solamente es la mejor, sino incluso, la única vía para orientar el desarrollo regional.
De aquí que cuando los interesados en la "política regional" se refieren a la organización espacial, analizan de ésta los efectos de la "polarización", dando por hecho que implícitamente están tomando en cuenta el fenómeno opuesto: la "desconcentración".
Es el parecer de las presentes reflexiones, que es necesario hacer explícitas las características que la "política regional" tiende a asumir en cada caso concreto, tanto en relación a la "concentración", como en lo referente a sus "efectos desconcentradores", pues poco a poco, la realidad de los países en vías de desarrollo ha venido imponiendo como necesidad futura, más que la "polarización", la "desconcentración" del desarrollo, y por lo tanto, la creación de sistemas integrados de lugares centrales en la mayoría de las regiones.
Aunada a la problemática anterior se encuentra el hecho relativo a la descentralización. Como ha sido señalado (Boisier 1990: 75-87), resulta común que este término se intercambie con el correspondiente a la "deslocalización" o a la propia "desconcentración". De manera sucinta, el primer concepto se refiere al acto de trasladar desde un lugar a otro de un territorio actividades productivas, de servicio o administración. El segundo concepto constituye un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango inferior dentro de la propia organización en forma exclusiva y permanente.
Por su parte, el concepto de "descentralización" resulta más complejo, pues significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen jurídicamente del Estado. Ello requiere que los organismos posean personalidad jurídica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento.
La descentralización puede ser funcional, territorial o política. La primera implica el reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a sólo un sector de actividad, al ente descentralizado. La "descentralización territorial" presupone el traspaso de poder de decisiones a órganos cuyo ámbito de actuación o cuya jurisdicción está constituido por un territorio o localidad. Finalmente, la "descentralización política" constituye la forma máxima de la función descentralizadora, y se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales participativos.
En conclusión, el desarrollo regional mejorará sustancialmente si el proceso territorial incluye verdaderamente un proceso descentralizador.  

13.4. La segunda estrategia: ¿Eficiencia, equidad, sostenibilidad?

En lo general, el Cuadro No.13.2 resume las "metas espaciales" que la "política económica" aplicada al ámbito regional tiende a lograr en un espacio geográfico, las cuales, a su vez, se comparan con las "metas ortodoxas" que, a priori, mejor compatibilizan con las mismas:
A grandes rasgos, en dicho cuadro se observa que ambas formas de la "política regional", la "concentradora" y la "desconcentradora", conllevan uno de los problemas básicos de la política: o ésta da preferencia a la eficiencia, y en tal caso se optará por el "crecimiento rápido" , o bien , se prefiere la equidad, y en tal situación lo adecuado es propugnar por una "mejor distribución de los recursos".
En ambos casos se encuentra en juego la sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos naturales, esto es, en que medida las generaciones actuales pueden satisfacer sus necesidades de recursos sin comprometer seriamente la sobrevivencia y satisfacción de las generaciones venideras.
Ambas formas de la "política regional" manifiestan particularidades propias a nivel espacial, pues una "política concentradora" de los recursos facilitan el "crecimiento rápido ", y por lo tanto la "eficiencia", en tanto que la "política desconcentradora" posee el atractivo de la "mejor distribución", y por lo tanto de la "equidad". Si al planificador preocupa la "estabilidad" regional, lo adecuado sería optar por una "política desconcentradora", pues lo opuesto generaría "inestabilidad".
La "política desconcentrada" generaría en la región tendencias a un crecimiento moderado, estable, y a una mejor integración regional, lo cual puede favorecer el "comercio intraregional", y a largo plazo el "pleno empleo" de los recursos (metas compatibles); en tanto que la "política concentradora" posee como ventajas el crecimiento rápido y la maximización de las ganancias, uno de los objetivos básicos de la economía de mercado; y que una vez iniciada, la "concentración" tiende a retroalimentarse a sí misma.

Esta última observación remarca la dificultad teórica y práctica de determinar los "límites de la concentración" en la región, por lo cual ésta debe ser una medida intencionada en caso de que ello se considere conveniente. De aquí que en tanto que la "política desconcentradora" debe ser planeada, la "política concentradora" tiende a retroalimentarse por sí misma, lo cual conlleva una fuerte dosis de incertidumbre, asociándose mejor con el "libre juego del mercado".
Un “aliado casual” para frenar los efectos de la "polarización" lo son las etapas de estancamiento, en tanto que el auge de los ciclos regionales pueden ser un factor a favor de la creación planeada de un "sistema de lugares centrales" que regulen el crecimiento espacial de una región. Una desventaja de la "política concentradora" es su tendencia al desempleo de los recursos regionales, pues la " política desconcentradora" es la que mejor se adecua, en el largo plazo, al logro del "pleno empleo" de los recursos de la región.
El aumento salarial es una meta que poco se lograría por la ordenación espacial de la economía, lo cual sugiere que es una decisión político-social; no así la regulación de las ganancias regionales según queda señalado, pues la " política concentradora" es la que mejor responde a la maximización del beneficio" de la economía de mercado. Cabe recalcar que la "política concentradora" tiende a adecuarse mejor a las estrategias del "libre juego del mercado", en tanto que la "política desconcentradora" se hermana con la "planeación".
En lo que respecta a la capacidad de la política regional para regular el proceso de una región, sus características se resumen en el Cuadro 13.3. En este caso particular cabe señalar que a "política regional" que mejor se adecua a las "políticas activadoras" es la política concentradora. Por su parte, la política desconcentradora es la que mejor responde a la "desactivación". Así, en tanto que las políticas fiscales, y sobre todo monetarias, poseen un efecto global para el sistema económico, la "política regional" puntualiza su impacto en el ámbito espacial.
Las variables clave para asegurar el efecto de la "política regional" lo son el gasto público en equipamiento, infraestructura, transporte y servicios públicos. La "activación" requiere de una política selectiva de "polos" en los cuales se asegure la dinámica esperada de la economía. La "desactivación", por su parte, puede impulsarse con "políticas regionales distributivas" de la inversión y el gasto en un conjunto más amplio de lugares centrales, o en actividades que "consumen mucho espacio", como lo es la agricultura.
Una ventaja de contar con el auxilio de la "política regional" es poder combinar el papel de la inversión privada y el gasto público para intentar alargar los "ciclos de estabilización". En este caso, el gasto puede utilizarse para reforzar el crecimiento del "sistema de lugares centrales", en tanto que la inversión privada puede asegurar el desarrollo de determinados "polos" en el mismo momento. De igual manera, el combate a la "pobreza" regional con criterios de equidad puede verse favorecido con la "política desconcentradora", pues en lo general, es la que puede dar impulso al desarrollo de un conjunto de lugares centrales a la vez.
Hoy en día, resulta común que las "políticas ortodoxas" mencionadas se combinen con "políticas heterodoxas", las cuales tienden a complementar los recursos públicos con insumos que provienen de los grupos y personas de la región. Generalmente se basan en la concertación que se realiza entre los representantes regionales (grupos sociales y la iniciativa privada), y las autoridades públicas para definir las actividades prioritarias.
En la práctica, la adopción de cualesquiera de las "políticas regionales" ortodoxas o heterodoxas dependen de las necesidades concretas de la región, así como de la visión que de éstas posea el estudioso de la misma. De igual manera, la implementación de la "política regional" en cualquiera de las formas señaladas puede adquirir las modalidades de políticas: a) impositivas, b) de estímulos, y c) participativas.
La política impositiva se presenta cuando se asume que en el proceso de desarrollo los beneficiarios son esencialmente desinteresados e indiferentes y que por lo mismo, necesitan una estrecha supervisión, imposición y control por parte de los promotores. Puede conducir al excesivo intervencionismo público. Otro punto de vista, el caso de las políticas de estímulos, consiste en suponer que los beneficiarios son fundamentalmente trabajadores y responsables, y por consiguiente, tan solo requieren estímulos, respaldos e incentivos por parte de los promotores.
Finalmente, una tercera vía, la política participativa, considera que el desarrollo es un proceso continuo de adecuación de intereses y aspiraciones entre promotores y beneficiarios, de tal manera que todo respaldo e incentivo debe estar acompañado del compromiso y participación respectiva, tanto de los promotores, como de los beneficiarios del desarrollo. Todas estas políticas pueden conducir a la equidad, la eficiencia, la sostenibilidad, o una combinación de ellas en las regiones.

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