13. 7. La importancia de la política regional en la planificación del desarrollo de la región

En lo general, a lo largo de la presente argumentación se ha tratado de recalcar que la "política regional" no está desligada de las medidas económicas tradicionales y del resto del paquete de “políticas públicas” que requiere la región y el funcionamiento de la sociedad, aspecto crucial a tomar en cuenta por su importancia como instrumento capaz de aportar soluciones a la problemática ecológica, social y de la economía de nuestros días.
Esto exige combinar permanentemente las políticas monetarias, fiscales y cambiarias con la "política regional", el antídoto contra las desigualdades. La función básica de ésta es promover el "equilibrio espacial", adecuando la "centralidad" a las condiciones de desarrollo de la región, combatiendo problemas como el deterioro ecológico o la migración regional.
Lo bosquejado en el presente capítulo no significa que en un momento determinado la "política regional" puede sustituir la política tradicional, pues ha quedado señalado que la "política regional" es en cierta forma la manifestación espacial de las "políticas públicas", es decir, que entre ambas existe una mutua relación. Más que sustituir, la "política regional" es paralela, y por lo tanto complementaria, a las otras políticas públicas.
En las regiones en vías de desarrollo la política regional debe combinar al mismo tiempo criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad, los cuales pueden ser englobados por la planificación. No necesariamente el proceso que permite su realización debe ser centralizado ni impositivo, sino que también puede llevarse a cabo a través de un proceso descentralizado y participativo, involucrando a todas las instancias de la sociedad.
El paso de una “política pública” a un proceso de “planificación no es un proceso inmediato, sino que pasa por diversa etapas, tal como lo indica la Figura No. 12.1. La “planificación regional” tiende a ubicarse en la etapa de la “toma de decisiones de la política pública”, pero no se descarta que la “gestación y formulación” de una política pública sea precisamente resultado de la necesidad de un plan. El plan pasa posteriormente por las etapas de implantación, evaluación y retroalimentación de las políticas públicas.
Se estipulan seis pasos para la elaboración de políticas públicas: 1. Identificar y definir los problemas. 2. Percibir la problemática actual o futura. 3. Seleccionar soluciones. 4. Establecer objetivos o metas, y 5. Seleccionar los medios.

13.8. La planificación y el desarrollo global-local de la región

¿Qué aspectos debe englobar la planificación para ser efectiva en el ámbito regional?. En general, se entiende por planificación aquella actividad que trata de influir en el comportamiento futuro de la sociedad por medio de la cual un sujeto o sujetos buscan como actuar sobre un objeto o sobre determinadas situaciones, para cambiarlas o conducirlas de acuerdo con ciertos propósitos, bajo el supuesto de que estos propósitos no serán alcanzados al menos que se introduzca la acción intencionada obtenida. Desde esta perspectiva la planificación regional es aquella actividad orientada a proyectar un futuro deseado y la manera efectiva de realizarlo en la región, uno de cuyos resultado es el “plan regional”.

La planificación regional contempla varias etapas, las cuales son la planeación, negociación, ejecución, control y evaluación de los planes. La planificación regional puede ser centralizada o descentralizada; participativa, imperativa o indicativa; estratégica, integral o sectorial; municipal, regional o nacional; prospectiva o coyuntural; en un contexto de equilibrio o contingente (desórdenes). La planificación determina el tipo de planeación que puede realizarse, pues de manera concreta, la planeación es el conjunto de actividades orientadas a realizar un plan. En otras palabras, “planear” significa realizar un “plan”.

El “plan regional” es la secuencia o previsión con la cual se proponen acciones concretas que buscan conducir el presente hacia el futuro que se considera de interés para la región. El plan se materializa en un documento, indicando las alternativas de solución al problema, necesidad o deseo que se plantea en la región y la forma de llevarlo a cabo, determinando las actividades a realizar y asignando recursos, tiempos y responsables a cada una de ellas. El plan permite adelantarse a los hechos, a las circunstancias, y a trabajar con la idea, no tan fácil de aceptar, que el futuro no nace, sino que se hace, se crea. En resumen, el plan regional es el conjunto de actividades previstas en un documento por medio del cual un sujeto busca actuar sobre la región para cambiarla de acuerdo con ciertos propósitos (Zenón 1991); o bien se considera el conjunto de procesos coordinados, sistemáticos y generalizados para la determinación de acciones tendientes a un desarrollo equilibrado y coherente de la región (ANUIES).

Conviene señalar que los planes pueden ser de corto, mediano y largo plazos, de preferencia se recomienda que combinen todos estos tiempos. Por corto plazo se entiende el tiempo inmediato, menor o igual a un año, en el cual se alcanzan los primeros resultados del Plan. El mediano plazo se considera el tiempo mayor a un año y menor o igual a tres años, en el cual se alcanzan los resultados intermedios del Plan. Finalmente el largo plazo es el tiempo máximo, mayor a tres años, en el cual es posible alcanzar los resultados del Plan.

El plan se compone de varias etapas, las cuales son: Justificación del Plan, Visión del Plan, Diagnóstico, Prospectiva, Objetivos, Estrategias, Políticas, Programas y Proyectos del Plan, las cuales se recomiendan para que las actividades previstas en el plan resulten lo mas completas posibles.

En el inicio del diseño del plan resulta de importancia fundamental la definición de los beneficiarios o participantes del desarrollo regional. Por éstos se entienden aquellas personas, grupos sociales, instituciones, ciudades o regiones a las que el Plan ayudará a mejorar su calidad de vida. No es conveniente realizar el plan sin una idea clara de los beneficiarios, participantes y beneficios que éstos percibirán con la realización del plan.

Otro aspecto importante a destacar es la necesidad del plan, es decir, el conjunto de razones que determinan los requerimientos para la realización y la ejecución del plan. En la región puede detectarse a través del análisis de los desequilibrios económicos, la destrucción de los recursos naturales, la pobreza, la enfermedad, la falta de empleo, la escasez de infraestructura o el crecimiento acelerado de la población, o de las decisiones políticas y sociales que se hacen manifiestas en la región.

También al inicio del diseño conviene tener claro el modelo de planificación o las características del plan a realizar, y que constituye la línea teórica sobre la cual se fundamenta la acción de planificar. Es la guía de conceptos que delimitan el plan, por ejemplo, por su tamaño, por el ámbito, por el forma, por el propósito, por la duración, por la actualidad o por la prospección que se espera del plan.

Otra etapa importante inicial la constituye la justificación del plan, que es el conjunto de razones que determinan la importancia o necesidad de realización y ejecución del plan. Puede lograrse a través de los beneficios y beneficiarios del plan, por ejemplo por la inversión que involucrará, los empleos generados, las empresas beneficiadas, la infraestructura construida, las instituciones involucradas, las familias beneficiadas, los municipios beneficiados, el medio ambiente protegido o recuperado, etcétera. Aclarar los beneficios esperados le da mucha fuerza y viabilidad al plan.

Posteriormente conviene definir la visión del plan, la cual indica el ¿para qué?, ¿con qué fin?, el propósito de la realización y ejecución del plan.

Una de las etapas que involucra mas tiempo y recursos en la realización del plan lo es el diagnóstico del plan, el cual es la comprensión del estado actual del problema, situación, comportamiento del objeto de estudio (la región, ciudad, empresa, etcétera), a través del análisis de la información histórica. Describe y explica las situaciones, problemas o escenarios actuales de la región contemplada por el plan. Los diagnósticos pueden ser estratégicos o integrales; cuantitativos o cualitativos. Sus fases básicas son: definición del objeto de análisis (sistema); identificación de información y fuentes; recopilación de información; procesamiento de la información, interpretación de la información, determinación de los problemas; elaboración de escenarios de las situaciones analizadas; formulación de conclusiones y recomendaciones.

Conocido el diagnóstico se determina la problemática del plan, es decir, el conjunto de problemas detectados en el diagnóstico del plan, la cual puede considerarse coyuntural, estructural, de corto, mediano o largo plazo. Se recomienda que la problemática se estructure en escenarios para facilitar la interpretación y visión integrada de los problemas detectados en la región.

El plan tiene sentido si se define la prospectiva del plan, la cual constituye la visión futura de un acontecimiento susceptible de modificaciones. Es la comprensión del estado futuro del problema, situación, comportamiento de la región de estudio, a través del análisis de la información histórica. Describe y explica las situaciones, problemas o escenarios futuros del objeto de estudio del plan regional. La prospectiva puede ser estratégica o integral; cuantitativa o cualitativa. Sus fases básicas son: definición o determinación del escenario de la problemática reciente objeto de análisis; selección de la información; procesamiento de la información, interpretación de la información, determinación de los problemas; elaboración de los escenarios futuros; formulación de conclusiones y recomendaciones de que escenarios futuros deben ser considerados como estratégicos por el plan.

Posteriormente se definen los objetivos del plan, los cuales pueden ser general y específicos. El objetivo general es la finalidad última que se pretende alcanzar englobando todos los componentes del sistema que integran el plan regional. Por su parte, los objetivos específicos del plan constituyen la finalidad última que se pretende alcanzar considerando solamente los componentes parciales del sistema que integran el plan regional. Estos objetivos específicos a su vez pueden ser de corto, mediano y largo plazos.

Derivados de los objetivos devienen las estrategias del plan, que son la serie de acciones mediante las cuales se pretende llevar a la práctica el plan regional, y estas estrategias pueden ser económicas, políticas, sociales o ambientales, definidas en el corto, mediano o largo plazos.

Las políticas definen las líneas de acción que permiten llegar a acuerdos entre los responsables del plan. Pueden ser económicas, políticas, sociales o ambientales.

Los programas constituyen el puente que facilitará la realización del plan en la región, y constituyen la serie de acciones definidas para la realización del plan, y que incluye la determinación de las actividades, sus tiempos y responsables. Pueden ser de corto, mediano o largo plazos, de tipo económico, político, social, cultural, ambiental, de infraestructura, etcétera.

El plan remata en los proyectos, siendo éstos las actividades básicas acerca de las acciones futuras que pretende realizar el Plan. Es la guía básica de la realización de las actividades previstas por el Plan, concretamente especifican las acciones de los Programas, y por lo tanto pueden ser de corto, mediano o largo plazos, de tipo económico, político, social, cultural, ambiental, de infraestructura, etcétera.

Finalmente, cabe señalar que esta concepción general del contenido de un plan regional debe adecuarse a las características e idiosincrasia de las regiones donde se pretende aplicar el plan, y depende de la experiencia y habilidad de los planificadores poder combinar la mayor cantidad de recursos y elementos posibles para la realización adecuada de los proyectos que pretende realizar en beneficio de la región, las personas que la habitan y la naturaleza que forma parte de la región, y en este aspecto es donde interviene la metodología de la complejidad.

13.9. Las características básicas de la planificación armonizadora

La propuesta de la aplicación de la metodología de la complejidad en la planeación del desarrollo es que las “políticas públicas” no sólo generan aspectos favorables, sino que también pueden sincronizarse con los aspectos desfavorables de las regiones, es decir, las políticas públicas no sólo generan bienestar económico o social, sino que también pueden sincronizarse con los atractores y activadores de caos. En sí misma, la políticas públicas puede convertirse en un activador de caos cuando se aplica de manera espontánea, sin una orientación de mediano o largo plazos. En México y en Oaxaca algunos ejemplos pueden ser proporcionados por los paquetes de políticas públicas derivados de la “sustitución de importaciones” (SI) y el “neoliberalismo” (Neo), políticas públicas de gran visión que han generado transformaciones radicales en las regiones de México y las oaxaqueñas.

Efectivamente, tanto la SI como el Neo han generado bienestar pero también escenarios del desarrollo desfavorables, esto es, con ambos modelos los desórdenes o crisis estructurales que han afectado a la economía nacional han sido permanentes, y esto explica en parte la situación de bajo desarrollo de muchas regiones. En Oaxaca en particular, tales desórdenes preferentemente se han manifestado en: a) una pobreza permanente; b) un desempleo y emigración permanente; c) una dinámica macro y microeconómica insuficiente; y d) la insostenibilidad en el manejo de sus recursos.

El desarrollo económico generado bajo ambos esquemas no ha podido resolver satisfactoriamente los problemas de la distribución y del crecimiento económico, cuellos de botella aunados a los de la pobreza y la ausencia de una actividad microeconómica rentable. Bajo ambos modelos se ha pasado de situaciones relativamente estables a situaciones inestables, o de escenarios relativamente favorables a desfavorables.

El impulso al desarrollo a través de la planeación en las regiones de México no se ha logrado plenamente, y esto ha ocasionado que durante el periodo 1940-2000 cotidianamente se pierde el control del desarrollo, lo que ocasiona desequilibrios en las regiones. Esto tiende a eliminar todo efecto positivo de la programación y la planificación, sobre todo cuando es centralizada y proveniente del exterior (centro del país) hacia las regiones. Esto sugiere que en sistemas regionales como el oaxaqueño se requiere de una planificación que combata los de botella de la economía (por ejemplo el desempleo, la emigración, la escasa dinámica empresarial entre los más cotidianos), que demande el mayor número de posibles beneficiarios, que involucre a la mayor cantidad de usuarios en su diseño, que sea de carácter microeconómico, de corto plazo, y con una orientación hacia los sectores privado, público y social. El papel que la política regional puede jugar debe aprovecharse para armonizar el proceso de desarrollo en Oaxaca, propiciando, por un lado, el bienestar social, y por otro, el combate a los atractores y activadores de caos enganchados a las políticas públicas propias del Neo.

Lo anterior se hermana con la “planeación armonizadora” derivada de la “metodología de la complejidad”, la cual tiende a ser un esquema metodológico de participación para la población interesada, promoviendo la intervención de todos los actores sociales para enfrentar sus problemas inmediatos, o para resolver sus desórdenes más urgentes. Su propuesta metodológica está orientada a privilegiar las alianzas y consensos dentro del contexto geográfico de las localidades, municipios y regiones, para la formulación de planes de desarrollo desde la perspectiva histórica, cultural y política de los pueblos para enfrentar los desafíos que implica: lograr su desarrollo, a la vez que resolver los desórdenes más urgentes que lo impiden.

En esta metodología operan las categorías de beneficiario o destinatario, junto con las de participantes directos y activos en su desarrollo, donde el recurso humano es el protagonista directo o sujeto activo del cambio. Otra característica importante de esta metodología se refiere a que los planes a formular y ejecutar, aunque fundamentados en una visión de largo plazo, operan en base a políticas y proyectos inmediatos o de corto plazo, y por consiguiente, se ejecutan en base a su desenvolvimiento a partir de una visión general y de la lógica de proyecto, esto es, no necesariamente responden a una secuencia rígidamente planificada y definida pero si orientada a mediano o largo plazo, y que puede proceder mediante ajustes sucesivos, paso a paso, según las decisiones que los propios actores e instituciones existentes van ponderando. La propuesta es que los planteamientos derivados de la “planificación compleja” deben tener la capacidad para responder a los cambios e incertidumbre del contexto al que responden, a la complejidad de los problemas, a los funcionamientos imprevisibles de los mercados, y a los comportamientos aleatorios de los actores. Ello permite a los usuarios de la planificación traducir con más rapidez ideas y oportunidades en acciones, adaptándolas a los entornos específicos y a las circunstancias cambiantes.

De manera específica, la aplicación de la metodología de la complejidad incide inicialmente en el “diagnóstico” y en el “modelo de desarrollo” a adoptar en el proceso de planificación, en el sentido de reconocer que el desarrollo no sólo genera aspectos favorables sino que también puede sincronizarse a los aspectos desfavorables, y que ambos deben ser tomados en cuenta si se quiere impulsar el “desarrollo armónico” para la región. Posteriormente, la incidencia es de manera directa en las “estrategias” y los “programas” que materializan el plan, algunos de los cuales francamente deben estar orientados al combate de los desórdenes. La Figura No.5.2 esquematiza esta intervención.

En resumen, la metodología de la complejidad, a través de la “planificación armonizadora”, puede contribuir a hacer más efectivas las políticas públicas, y específicamente los planes y programas de desarrollo, para mejorar las condiciones de bienestar, sostenibilidad y armonía de la región, es decir, para alcanzar la “geoarmonía” de la región.

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