CAPÍTULO XIII

COMPLEJIDAD Y POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO REGIONAL

“El aletear de una mariposa en Japón es capaz de provocar un tornado en California.”

Postulado simbólico de la “Teoría del Caos”.

Introducción

El presente capítulo pretende ser un puente entre los conceptos teóricos del análisis regional y sus aplicaciones en las políticas públicas y la planificación de las regiones: ¿cuál es la relación existente entre la complejidad y las políticas públicas derivadas de las teorías del análisis regional?, es la pregunta que guía el análisis correspondiente.

13.1. Generalidades

Aun existe un elevado grado de incertidumbre acerca de la relevancia de las denominadas "políticas regionales" en el proceso de desarrollo. También es verdad el hecho de que el poseer serias dudas acerca de por que a pesar de las diversas previsiones se mantienen y ensanchan las desigualdades regionales, o en su defecto, como puede explicarse con mejor certeza el desarrollo de las regiones más pobres, manifiesta la necesidad de que los enfoques de las ciencias abocadas a la problemática socioeconómica sean enfocadas en su aspecto regional, cuya culminación lo son las “políticas públicas” y la "planeación espacial" (urbana y regional) del territorio.
Gran parte de la importancia y utilidad de los conocimientos y experiencias regionales dependen de la forma en que se perciba la aplicación de los aspectos regionales en la sociedad, lo cual se refleja en las políticas públicas, el tema aquí analizado.
Al abordarse un tema como el presente no puede pasarse por alto el señalamiento de que la "política regional" forma parte del contexto socioeconómico en el cual se expresa, y por consiguiente, se interrelaciona con las diferentes políticas públicas de diverso tipo (económicas, políticas, ecológicas y sociales) que integran el proceso de desarrollo de la región.
En dicho contexto, la "política regional" --como variante de la política pública--, constituye un puente que facilita la interpretación de las actividades y acciones cotidianas en el espacio regional, o viceversa. Esta importante función puede ayudar a los planificadores a tener presentes algunas implicaciones básicas que la región adquiere a partir de las políticas públicas en ella aplicadas, y de manera particular, entender la forma de organización adoptada a partir de la aplicación interpretativa de la metodología de la complejidad.

13.2. El Concepto de Política Regional

Las “políticas públicas” estudian directamente lo que los gobiernos hacen (o dejan de hacer), en conjunción con las instancias sociales (privadas o sociales), para mejorar su actuación. Se enfocan a la descripción, formulación, e instrumentación de acciones gubernamentales y sociales. Constituyen los reglamentos y programas públicos válidos para los individuos o el conjunto social, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema político. No debe confundirse con “política gubernamental”, pues si por política entendemos una norma de comportamiento, podemos definir a la política gubernamental como el conjunto de principios y valores que dan sentido a una acción de gobierno, en cambio, una política pública será el conjunto de principios y valores que dan sentido a una acción de gobierno o de la sociedad organizada sobre un asunto público. Las políticas gubernamentales solo se refieren a acciones provenientes del gobierno, en cambio las políticas públicas también pueden ser generadas para y por la sociedad organizada. Las políticas públicas siempre se avocan a asuntos de interés general, las gubernamentales no necesariamente.
Las políticas públicas son el conjunto de concepciones, criterios, principios, estrategias y líneas de acción a partir de las cuales la comunidad organizada como el Estado, decide hacer frente a desafíos y problemas que se consideran de naturaleza pública. Las políticas públicas están contenidas no sólo en planes, programas y asignaciones de recursos presupuestales, humanos y materiales, sino en disposiciones constitucionales, leyes, reglamentos, decretos, resoluciones administrativas, así como en decisiones emanadas de cortes, tribunales y órganos constitucionales autónomos. Las estructuras mismas de gobierno y los procedimientos aplicados por éstas, están influidas por las políticas públicas adoptadas por el Estado. Éstas son parte de la riqueza de un país, pero deben revisarse constantemente en la búsqueda de un ejercicio eficaz de gobierno. La capacidad de un gobierno para cumplir su misión está directamente vinculada a la solidez de las políticas públicas. Existen diversos tipos de políticas públicas (económicas, sociales, culturales, etcétera). Una de éstas lo son las “políticas urbano-regionales”. En términos generales, la "política regional" puede definirse como el proceso de transformación de las expectativas públicas y privadas de uso de los recursos regionales (capital, tierra y trabajo), en decisiones públicas que influyen en el desarrollo y la estructuración del espacio geográfico.
De manera sucinta puede decirse que un objetivo implícito de la "política regional" es crear y difundir la centralidad en la región. En lo general, se considera que la "centralidad" de un "lugar central" la determina el excedente de infraestructura, servicios, y su aprovechamiento en beneficio de la población de su área de influencia, la cual determina su jerarquía y operatividad ante el conjunto de localidades que se interrelacionan con el mismo. En las regiones de poco desarrollo, a pesar de que en determinadas localidades se manifiesta dicho excedente, resulta más accesible medir la "centralidad" por el grado de concentración de infraestructura, equipamiento, servicios y funciones administrativas que posean las localidades a considerar (ITO-CONAPO 1988). A grandes rasgos, la "política regional" puede clasificarse según se indica en el Cuadro No. 13.1.
La "política regional espontánea" puede llegar a ser común en las "regiones pobres" o "marginadas", y también en las regiones "más desarrolladas" desde el punto de vista de la economía de mercado.
En los países en "vías de desarrollo", resulta común que la mayoría de los problemas que sus "regiones pobres" presentan (emigración, deterioro de los recursos naturales, ausencia de inversiones y carencia de infraestructura entre los más sobresalientes), sean consecuencia del "dejar hacer" que favorece los desequilibrios regionales.
La "espontaneidad" referida al caso de las "regiones pobres" está ligada con la dirección que impulsa el desarrollo desde el exterior. Así por ejemplo, es común que la emigración que se manifiesta en un área pobre esté ligada a la canalización de inversiones hacia los espacios geográficos más rentables de la economía. Las consecuencias de la "política espontánea" pueden llegar a adquirir tintes dramáticos cuando favorecen la movilidad del capital y/o el trabajo "hacia afuera" de la región, pues la "dispersión" por ella ocasionada, lejos de combatir, puede ocasionar la "pobreza" regional. Si por medio de ciertos mecanismos se logra inducir la movilidad de los factores "hacia adentro" de la región puede llegar a propiciarse un desarrollo basado en la "polarización".
En los países donde la economía de mercado posee un elevado grado de desarrollo, la "política espontánea" llega a funcionar como mecanismo regulador del desarrollo de las regiones. Las alternativas que en este caso también se poseen, pueden prever la movilidad de los factores "hacia adentro" o "fuera" de la región.
Por otra parte, tradicionalmente ha sido considerado que la "política regional dirigida" tiene como objetivo básico influir sobre la conformación espacial del desarrollo en el territorio nacional. En las economías mixtas se ha intentado esto en la diferenciación espacial de los incentivos, las medidas restrictivas y las inversiones en infraestructura. Se aceptan dos objetivos de las "políticas regionales dirigidas":

a) La "política de incentivos regionales" (activadora), y
b) La correspondiente a las "políticas restrictivas" (desactivadora).

La primera busca acelerar el proceso de desarrollo, principalmente en las regiones pobres, y en tal caso, el objetivo principal de esta política es la redistribución de los beneficios del proceso de desarrollo, pretendiendo con esto reducir las desigualdades interregionales en los niveles de vida.
La "política regional restrictiva" se emplea en algunos países para reducir el ritmo de desarrollo de las zonas que sobreutilizan sus recursos nacionales o que los extraen de otras regiones (desconcentran el crecimiento). También se utiliza para desestimular la actividad administrativa (descentralización). Generalmente se aplican a zonas metropolitanas u otras regiones que se aprovechan desproporcionadamente del proceso nacional e internacional de desarrollo (Sthor1981).
Como ha sido señalado, la formulación de políticas de carácter regional posee una fuerte limitación en el número de instrumentos que puede manejar. La superación de esta dificultad depende de la experiencia y habilidad de los analistas de la situación regional para delimitar y seleccionar, con el mayor cuidado posible, los objetivos más realistas que pueden alcanzarse en un momento determinado, haciendo el uso más eficiente de los recursos con que se cuente. Lo recomendable es distribuir las metas en el "corto" y "largo" plazos, haciendo del tiempo una variable implícita del proceso de desarrollo regional.
La otra opción es relacionar la “política regional” con el paquete de políticas públicas de otro tipo (sociales, culturales, etcétera), y que puedan tener una incidencia en la región bajo consideración. Ahora bien, para lograr una mejor interacción de la “política regional”, ésta puede concebirse a través de algunas “estrategias” derivadas de los dilemas prácticos, entendiendo por “estrategia” el conjunto de normas o principios que tratan de asegurar la decisión óptima en la implementación del desarrollo regional.

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