3. Regulaciones y entorno económico

Figura 3. La fábrica de Bart

En el episodio “El enemigo de Homero” (Temporada 8, Nº 23, 1997) Bart acompaña a Marge a hacer una diligencia en una oficina gubernamental y por casualidad presencia una subasta de la que ninguno de los asistentes hace puja alguna. Bart se atreve a participar ofreciendo un dólar y, como nadie más ofrece dinero, le es adjudicada una fábrica en quiebra, medio derruida. Al tomar posesión de su propiedad (Figura 3), se dedica a jugar de “empresario”, contratando a su amigo Milhouse de vigilante. Un buen día la fábrica, por sí sola, se derrumba completamente y termina la aventura empresarial de Bart.

La posibilidad de que Bart adquiera una fábrica medio derruida por un dólar, supone el funcionamiento de un delicado sistema legislativo e institucional que incentiva y garantiza la tenencia de propiedades y activos de índole muy variable, desde derechos de autor hasta instrumentos financieros complejos. También se trata de un sistema que regula de una manera relativamente flexible y simplificada el tratamiento de situaciones económicas como las quiebras empresariales.

De esta situación surgen consideraciones relevantes acerca del rol que cumplen los derechos de propiedad y las regulaciones como incentivos (o desincentivos) para que los agentes decidan realizar negocios e inversiones. Además, se puede analizar el efecto que los derechos de propiedad y las regulaciones tienen como determinantes del desarrollo económico.

Con respecto a los derechos de propiedad, desde una perspectiva histórica, North y Thomas (1976) han enfatizado que la definición legal e institucional de los derechos de propiedad fue la base fundamental para el comienzo del crecimiento económico sostenido en el mundo occidental. La organización económica asentada en unos derechos de propiedad bien establecidos e instituciones formales e informales que los respaldan, supone un esquema eficiente, fomentador de los incentivos requeridos para que los agentes económicos canalicen sus esfuerzos hacia actividades productivas.1

Un ejemplo relevante del impacto positivo que tiene la definición de los derechos de propiedad lo constituye China. Como lo destacan Smith y Halward-Driemeier (2005), esta nación inició un proceso de tímidas reformas, implementando un sistema rudimentario de derechos de propiedad a comienzos de los años ochenta. Pero este pequeño cambio significó la generación de los incentivos que elevaron significativamente las inversiones domésticas y foráneas. El aumento de la tasa de inversiones es uno de los determinantes del acelerado crecimiento económico experimentado por la nación asiática en las últimas tres décadas.

Por su parte, De Soto (1987, 2000) ha puesto en evidencia, especialmente en el contexto de las economías latinoamericanas, los obstáculos para el crecimiento económico derivados de la ausencia y la indefinición de los derechos de propiedad sobre los activos. A diferencia de los países desarrollados, en la mayoría de las naciones latinoamericanas existen importantes vacíos legales e institucionales para la sistematización de los derechos de propiedad. Este fenómeno resulta aún más intrigante en la medida que los países latinoamericanos adoptaron los sistemas legales del mundo occidental para elaborar sus propios códigos. Pero la promulgación de leyes no necesariamente es un reflejo del contexto institucional existente en la nación que las establece y no siempre se complementan con la evolución real de su sistema económico.
La ausencia de registros que avalen la propiedad sobre activos impide que éstos cumplan su función de servir como colaterales de préstamos, frenando la  actividad emprendedora, pues no se cuenta con financiamiento oportuno y de bajo costo. La alta proporción de actividades económicas informales existente en numerosos países latinoamericanos está vinculada, en algún grado, a esta falla en la conversión de activos en capital.

El marco institucional que define el alcance y la garantía de los derechos de propiedad de una sociedad, también es la base para establecer las diferentes regulaciones a los mercados y, en general, a la actividad económica.2 En este sentido, las regulaciones son una política pública formulada y puesta en práctica para cumplir diversos objetivos.

Un primer objetivo de las regulaciones está dirigido a corregir las “fallas del mercado”. Por fallas del mercado se entiende los resultados de las interacciones de los agentes en los mercados que son considerados ineficientes desde el punto de vista económico, o injustos, si el punto de vista  adoptado es político o social. Se presentan fallas de mercado en al menos tres situaciones características.

Primero, en el desempeño de los monopolios y oligopolios colusivos. En este tipo de estructuras de mercado las empresas pueden buscar maximizar sus ganancias restringiendo la producción y elevando los precios, derivando en una disminución del potencial de bienestar social que se pudiera alcanzar con una asignación y empleo de los recursos más eficiente, tal y como se comentó en el tema anterior.

Segundo, cuando se generan externalidades negativas. Por externalidades negativas se entienden los efectos colaterales de acciones económicas, como la producción de una empresa generadora de desechos contaminantes, cuyos costos sociales no son contabilizados en la estructura de costos privada. De allí que las decisiones de producción de la empresa subvaloren el costo real de su actividad y produzcan a un nivel superior del óptimo social. Esta falla del mercado se analizará con cierta amplitud en el tema siguiente.

Tercero, cuando en los mercados existe asimetría de la información. Esta asimetría supone que en una transacción económica uno de los agentes posee más información que la otra, o la información en el mercado es incompleta. En ambos casos, los resultados pueden ser ineficientes porque surgen problemas denominados de “selección adversa” y de “riesgo moral”.3

La selección adversa refiere a casos donde la asimetría de la información existente entre los agentes, por ejemplo un vendedor y un comprador, un asegurador y un asegurado, un empleador y un empleado, derivan en la selección de malos productos, de los asegurados con mayores riesgos de enfermarse que el promedio o de los empleados menos productivos. El riesgo moral, relacionado con el anterior, se genera en los mercados donde uno de los agentes, teniendo la información de que un bien de su propiedad está asegurado, o, en el caso de un trabajador, su empleo está protegido contra despidos, disminuyen los incentivos para ser eficientes en el uso de los bienes asegurados o en el desempeño en el empleo respectivamente.

En los contratos de seguros se puede imaginar una situación donde los asegurados forman dos grupos. Hay un grupo de fumadores y otro de no fumadores. Si el asegurador no tiene información que le permita distinguir los individuos de cada grupo, estimará una prima de seguro guiándose por una tasa de mortalidad promedio para el rango de edad de ambos grupos, cuando en realidad debe ser diferente (más alta para el grupo de fumadores). Los no fumadores, con menor probabilidad de enfermarse o morir que los fumadores, estarán renuentes a contratar el seguro, mientras que los fumadores estarán más dispuestos a contratarlo por la razón contraria, siendo “subsidiados” hasta cierto punto por los no fumadores (selección adversa). Por su parte, los fumadores tendrán un menor incentivo a cuidar de su salud o a dejar el cigarrillo en la medida que los gastos derivados de una eventual enfermedad están cubiertos parcial o totalmente por el seguro (riesgo moral).

El centro del episodio “El enemigo de Homero” presenta situaciones tanto de selección adversa así como de riesgo moral. El Sr. Burns, impresionado por los logros educativos y los sacrificios de un individuo, Frank Grimes, narrados en la TV, lo contrata como vicepresidente ejecutivo de la planta, pero luego desiste y en su lugar selecciona a un valiente perro para el puesto, igualmente salido de una historia de la TV. Grimes es asignado al sector 7-G, para trabajar junto con Homero, Lenny y Carl, dándose rápidamente cuenta de la desidia en el trabajo de sus tres compañeros, especialmente de Homero. El problema de selección adversa se revela en el hecho de que Grimes, un trabajador productivo y calificado, gana el mismo salario que sus compañeros mucho menos productivos y sin sus calificaciones profesionales.

Grimes se enemista con Homero no solo porque se da cuenta que no está preparado para su trabajo, sino también porque observa su negligencia, especialmente en cuanto a la seguridad laboral. He aquí un problema de riesgo moral, revelado en el hecho de que la negligencia de Homero no parece comportarle ningún riesgo de ser despedido o de sufrir una merma de su salario. Buscando comprobarle a su jefe la conducta negligente de Homero en su trabajo, Grimes simula laborar igual que él, sin tomar medidas de seguridad, y el resultado es que termina electrocutado.     

  El segundo rol que cumplen las regulaciones es intentar corregir los desequilibrios derivados de una distribución de recursos considerada socialmente inaceptable. Las regulaciones de precios de bienes y servicios o del precio de los factores productivos como la tasa de interés o los salarios, a menudo tienen como objetivo fundamental una función redistributiva, anclada en principios (no necesariamente económicos) de justicia y equidad.

El gobierno en sus diferentes dimensiones crea y gestiona tanto los ámbitos (sectores, mercados) de regulación, así como los organismos competentes encargados de formular, evaluar y monitorear las regulaciones ad hoc. Asimismo, crea por vía legislativa y ejecutiva los decretos, leyes, reglamentos, normas que le dan soporte institucional a las regulaciones. Sobre este particular, Sifontes (2003) menciona que existe un debate abierto sobre si los entes regulatorios deben estar adscritos a alguna organización pública centralizada o deben ser instituciones autónomas con suficiente independencia de acción y de gestión. Se ha evidenciado que los entes regulatorios con suficiente independencia de acción y autonomía en las decisiones, suelen tener mayor efectividad que los organismos centralizados.

Sin embargo, el factor fundamental detrás del cumplimiento y efectividad de una política regulatoria es su diseño y la capacidad institucional para hacerla cumplir y reformarla si es necesario. Por esta razón, la utilidad de las regulaciones económicas depende de la calidad institucional de los entes gubernamentales que las formulan e instrumentan.

La práctica de diseñar e implementar regulaciones se acerca a un delicado mecanismo de pesos y contrapesos que, a pesar de perseguir la búsqueda de mejorar el bienestar social, no debe dañar o distorsionar los incentivos de los agentes en relación con las actividades productivas. Esto es así porque a las fallas del mercado identificadas pueden agregarse “fallas del Estado”. En este caso, se da la posibilidad de que una determinada política regulatoria termine acarreando mayores costos sociales que el beneficio social pretendido.

En estos términos, como lo sostiene Obuchi (2003), la regulación puede fallar por la ausencia de incentivos de los agentes gubernamentales para ser eficientes. También porque la aplicación de una regulación puede generar efectos colaterales no previstos al momento de diseñar la regulación. Este mismo problema se puede presentar por “inconsistencia dinámica”, es decir, la regulación se diseña e implementa con un objetivo de corto plazo, pero genera costos sociales no intencionados en el largo plazo. Adicionalmente, una regulación puede quedar completamente desvirtuada si el ente regulador es “capturado” por las empresas que debe regular, pues en este caso dichas empresas influirán en medidas regulatorias alineadas con sus propios intereses, en detrimento de intereses más amplios.

A propósito de los efectos colaterales de las políticas regulatorias, Hall (2005) analiza en el episodio llamado “Los años que vivimos” (Temporada 2, Nº 12, 1991), las diferentes posturas de Homero y Marge siendo jóvenes, al participar en un debate estudiantil referido a la política de regulación del máximo de velocidad permitido en las carreteras de Estados Unidos. A Homero le parece ridículo que el límite de velocidad se fije en 55 millas por hora, porque, según él, concediendo que se salvarán unas pocas vidas, millones de personas llegarán tarde a sus actividades. Lo paradójico es que, en este caso, Homero visualiza correctamente la posible existencia de consecuencias no deseadas de la acción intencionada de la regulación.

Por otra parte, diferentes estudios teóricos y empíricos dan cuenta del impacto de las regulaciones en la actividad económica, especialmente en los incentivos y desincentivos que generan para hacer negocios y realizar inversiones. Analizando este impacto para un grupo de países industrializados y en desarrollo, Guasch y Hahn (1997) argumentan que el análisis económico, especialmente el análisis costo-beneficio, puede jugar un rol importante en la determinación de cuáles regulaciones benefician el entorno económico de un país determinado y cuáles lo perjudican.

Estos autores constatan que se produjeron importantes beneficios en los países en desarrollo reformadores de sus marcos regulatorios en los años noventa, especialmente flexibilizando o, en otros términos, desregulando las actividades económicas de un gran número de sectores productivos como transporte, energía, telecomunicaciones y banca y finanzas. De la misma manera, advierten que las regulaciones orientadas a establecer controles de precios y restricciones a la entrada de empresas a los mercados tienden a generar pérdida de competitividad, a limitar el crecimiento económico y a causar pérdida de bienestar social.     

         Por su parte, Loayza, Oviedo y Serven (2005), utilizando datos de panel de un gran número de países desarrollados y en desarrollo, argumentan que las regulaciones muy rígidas, particularmente en los mercados de productos y de los factores como el trabajo, tienden a reducir el crecimiento, al mismo tiempo que inciden en elevar el nivel de actividades informales. En un estudio más reciente de los mismos autores, se encontró evidencia empírica para varios países de la OCDE y de América Latina referida a que en las naciones con mayores restricciones regulatorias en el mercado de productos, laboral y en cuanto a impuestos, las tasas de retorno de las empresas son relativamente más bajas que las respectivas para las firmas localizadas en países donde las regulaciones no son tan restrictivas (Loayza, Oviedo y Servén, 2010).

Complementando el punto en discusión, Murphy, Shleifer y Vishny (1993) han analizado que las naciones con un alto nivel de discrecionalidad de las regulaciones exacerban la búsqueda de rentas públicas, lo cual afecta su crecimiento económico. La búsqueda de rentas se produce sobre todo en países con entornos regulatorios e institucionales débiles, porque es relativamente más fácil que el ente regulador se convierta en rehén de los intereses particulares de los políticos o de los burócratas. También suele ocurrir el riesgo opuesto, ya mencionado, de que el ente regulador sea capturado por los intereses privados, generando una situación donde el poder de las empresas determina las reglas del juego en su propio beneficio.

En este orden de ideas, se debe señalar también un estudio comparativo del Banco Mundial, denominado Doing Business Project, mediante el cual se viene evaluando y monitoreando desde principios de la década pasada, el marco regulatorio para las inversiones y negocios en un gran número de países, destacando las reformas que en materia de regulación económica viene implementando un grupo de naciones en desarrollo para mejorar su clima de negocios y de inversiones. Entre estas reformas destacan la reducción de los trámites y del tiempo de tramitación para el registro de nuevas empresas, para el registro y aprobación de las inversiones extranjeras y para la logística relacionada con las importaciones y las exportaciones.

Las regulaciones y trámites para hacer negocios tanto a nivel doméstico de los países y regiones de países, así como también respecto al comercio y la inversión internacional que son analizados en este estudio se agrupan en las siguientes categorías: a) apertura de un negocio, b) manejo de licencias, c) contratación de trabajadores; d) registro de propiedades; e) obtención de crédito; f) protección de los inversores; f) pago de impuestos; g) comercio transfronterizo, h) cumplimiento de contratos; i) cierre de una empresa (véase Banco Mundial, 2010).4

En la categoría relacionada con el cierre y la liquidación de empresas, la misma identifica los principales puntos débiles de las legislaciones en los asuntos de quiebra y los más importantes obstáculos en cuanto a los procedimientos administrativos requeridos para resolver la quiebra. Se utilizan tres indicadores de evaluación: a) la tasa de recuperación: mide cuántos centavos por dólar recuperan los solicitantes (acreedores, agencias tributarias, empleados) de una empresa insolvente; b) tiempo promedio de cierre de una empresa (con base a los procedimientos) y c) costo promedio de los procedimientos (como un porcentaje del valor de los bienes de la empresa).

Haciendo una comparativa simple, mientras que en Japón los solicitantes recuperan 92,7 centavos de dólar de la empresa quebrada, el procedimiento supone un tiempo promedio de 0,6 años y el costo de los procedimientos representa 4% del valor de los bienes de la empresa, en España los resultados para estos indicadores son 76,3 centavos de dólar, 1 año y 11% del valor de los bienes de la empresa respectivamente. Aunque España no tiene la eficiencia de Japón en este ámbito de negocios, es una nación que resuelve relativamente bien los problemas de quiebra si se le compara con Guatemala. En la nación centroamericana los valores para los indicadores respectivos son de 27,5 centavos de dólar, 3 años y 15% del valor de los bienes de la empresa (Banco Mundial, 2010).

Estas marcadas diferencias se deben en parte al diferente tratamiento legal que reciben las quiebras empresariales en los países desarrollados con respecto a las naciones en desarrollo. La existencia de diferentes sistemas jurídicos ha derivado en que las negociaciones implicadas en una quiebra empresarial y su resolución comporten resultados disímiles en ambos grupos de países. En general, la normativa jurídica de las naciones desarrolladas tiende a favorecer a los acreedores por sobre los deudores en la resolución de conflictos derivados de quiebras empresariales y otras situaciones donde se encuentren en juego derechos de propiedad sobre activos.

Como consecuencia de ello, en los países desarrollados un gran número de empresas se declara en quiebra cada año; por el contario, en las naciones en desarrollo tal situación no se presenta con la misma frecuencia. Pero, como se analiza en un estudio del Banco Mundial (2004), esta diferencia no se debe a que en las naciones en desarrollo las empresas no quiebran, sino a que no apelan a la legislación vigente y a las instituciones normativas previstas para el tratamiento de estas materias, particularmente por la inefectividad e ineficiencia tradicionalmente asociada con estos mecanismos legales. Normalmente los procedimientos suelen ser muy engorrosos y encubiertos en un velo de corrupción, no garantizan un resultado equitativo para deudores y acreedores y afectan especialmente a las pequeñas y medianas empresas.

En la práctica, Coco (2000) observa que la importancia otorgada a las garantías y a la protección de los derechos de los acreedores genera un mejor entorno para la valoración de proyectos de inversión y el riesgo asociado, en la medida que se eliminan asimetrías de información propias de los mercados de crédito. Por el contrario, la ausencia de garantías y la debilidad en la protección al acreedor, producen un mayor racionamiento del crédito, pues en este caso las garantías y los derechos de los acreedores no cumplen la función de transmitir información acerca de los prestatarios, aumentando así el nivel de riesgo. Un efecto colateral de la falta o falla de estas regulaciones es que la obtención de créditos se vuelve muy restrictiva, al elevarse significativamente los costos del capital, eliminando así la posibilidad de financiamiento para algunos proyectos que en otro escenario menos incierto resultarían financieramente rentables.

En el contexto de América Latina, Araujo y Funchal (2005) establecieron que la región latinoamericana no tiene procedimientos de quiebra eficiente, especialmente en cuanto a los derechos de protección de los acreedores, lo cual tiene la consecuencia de limitar y encarecer la oferta de créditos. No obstante, los mismos autores manifiestan que en un grupo de países latinoamericanos, como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Perú, se han realizado reformas en las leyes que rigen sus sistemas de quiebra de empresas, mejorando los procedimientos de reorganización, agilizando los procesos de quiebra y reduciendo sus costos. Estas reformas han sido corroboradas más recientemente en los estudios Doing Business, especialmente para los casos de Colombia y Perú (véase Banco Mundial, 2009 y 2010).     

Los argumentos anteriores no deben ser vistos como un alegato a favor de que los países en desarrollo opten por instrumentar las regulaciones de las naciones desarrolladas sin tener en cuenta la particularidad de sus normativas e instituciones. Tampoco significan una preferencia hacia la desregulación de los mercados. En realidad, una mala desregulación puede ser tan dañina como una deficiente regulación, pues termina relajando el funcionamiento de los mercados hasta un punto que surgen problemas como los de selección adversa y de riesgo moral, lo cual se hizo patente con la desregulación del sector financiero que produjo, en parte, la crisis financiera.

A propósito de esto, en varios episodios de Los Simpsons se ha hecho patente que no existe un adecuado control regulatorio sobre la planta de energía nuclear de Springfield. Por mencionar uno de ellos, en el episodio llamado “Homero va a la universidad” (Temporada 5, Nº 3, 1993)  los fiscales del ente regulador de la energía nuclear llegan de sorpresa a la planta y el Sr. Burns, además de intentar sobornarlos, los engaña en cuanto al cumplimiento de una regulación laboral referida a la exigencia de que el inspector de seguridad debe ser un titulado universitario, cuando en realidad en la planta nuclear este cargo lo ocupa Homero Simpson. Por la falta de fiscalización y control, las fallas en la seguridad de la planta nuclear se dejan ver por doquier, así como las externalidades negativas que genera.5          

En síntesis, aunque Bart al comprar la fábrica se lo tomará como una travesura más, el hecho es que participó de un complejo mecanismo de derechos y regulaciones que permiten el funcionamiento de una economía de mercado. La esencia del sistema es otorgar derechos de propiedad bien definidos para su uso y usufructo a las personas que poseen activos, sean estos tangibles o intangibles y establecer las normativas regulatorias de las actividades económicas, evitando o al menos paliando los costos sociales que pueden generarse de estas actividades. 

Las regulaciones operan sobre una amplia gama de aspectos relacionados con la normatividad de los negocios y las inversiones y tienden con el tiempo a tener un efecto retroalimentador favorable o desfavorable sobre las actividades económicas. Una normatividad sólida tiende a resolver las fallas del mercado,  reconciliando los intereses de las empresas con intereses sociales de mayor envergadura. El reto que enfrentan los gobiernos es cómo crear un marco regulatorio que satisfaga estos objetivos sin socavar las oportunidades y los incentivos para que las empresas inviertan de manera productiva, creen empleos y expandan sus operaciones.

En la práctica, algunos países han sido exitosos en cuanto a generar mediante la seguridad jurídica y regulaciones eficientes un buen clima para los negocios y las inversiones. Por el contrario, otras naciones exhiben vacíos legales respecto a las garantías de los derechos de propiedad y un pobre marco regulatorio, lo cual se traduce en un relativamente mal clima de negocios y en escasa seguridad para las inversiones, restando potencial a su crecimiento económico de largo plazo.

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