4. Políticas públicas y eficiencia económica    

Figura 4. Homero promocionando su candidatura para gerente del servicio de basura (en un concierto de U2).

En el episodio “Basura de Titanes” Homero se lanza como candidato para administrar la empresa encargada del servicio de recolección de basura de Springfield. Su campaña electoral (Figura 4) se basa en prometer implementar una ampliación de la cobertura del servicio, consistente en que el retiro de la basura lo realizarán los empleados de la empresa desde el propio interior de los hogares, ahorrándoles las molestias a los ciudadanos. El candidato rival es el gerente de la compañía en funciones, que se limita a ofrecer un servicio tan eficiente como el que hasta ese momento se ha realizado bajo su dirección.

Pero la promesa electoral de Homero puede más como incentivo y efectivamente lo eligen para el cargo. Homero cumple su promesa, y al principio las cosas funcionan como lo previsto, al incorporarse más camiones recolectores y empleados para atender el servicio adicional. El efecto de esta política es el gasto en un mes del presupuesto anual asignado a la empresa, con lo cual el servicio colapsa, la ciudad termina convertida en una inmundicia y debe incluso ser mudada de lugar.

Este episodio permite hacer una breve descripción de algunas características relevantes de la evaluación social de las políticas públicas y  sus consecuencias. Una metodología útil para abordar esta evaluación ha resultado ser el llamado análisis costo-beneficio. Este análisis ofrece una evaluación del posible impacto social, medido en términos de bienestar económico, que tendrá la implementación de una determinada política pública, llámese ésta plan, programa o proyecto.

El resultado de la evaluación bajo este análisis, puede ser expresado como una “tasa social de retorno” que refleja el rendimiento social obtenido de cada unidad monetaria invertida. Esta tasa permite comparar la rentabilidad social de diferentes proyectos, por lo cual sirve de criterio técnico para la asignación óptima de recursos públicos. La particularidad del análisis costo-beneficio es  incorporar costos y beneficios que no tienen valoración de mercado, es decir no hay un precio definido para éstos. La tarea es entonces utilizar metodologías pertinentes que permitan hacer esta valorización.
Los costos y beneficios sin valoración de mercado lo son porque ningún agente privado se apropia, al menos no completamente, de ellos. Son el resultado de las llamadas externalidades económicas, que son los efectos colaterales de las actividades de producción y de consumo cuyos costos y beneficios privados son diferentes a sus costos y beneficios sociales.

Las externalidades económicas pueden ser positivas, si derivan en beneficios sociales, o negativas, si se traducen en costos sociales. Las externalidades positivas se derraman socialmente en múltiples acciones públicas y privadas. Por ejemplo, la I+D+I realizada por una empresa a menudo genera importantes beneficios privados para la firma, pero, al mismo tiempo, la apropiación privada no es completa en la medida que otra firma, organización o agente puede utilizar parte de la I+D+I que se hace pública, o  por la que paga derechos de uso, generando nuevos conocimientos o innovaciones, derivando en nuevos productos y servicios. Es el llamado spillover effect, o “efecto derramamiento” que tiene el desarrollo tecnológico.   

Las externalidades negativas se pueden ejemplificar a partir de la contaminación ambiental de la planta de energía nuclear de Springfield. Los costos sociales de esta contaminación no se corresponden con el costo privado y tiene efectos colaterales dañinos sobre la sociedad. El episodio más representativo de estas externalidades negativas quizás sea “Dos coches en cada garaje y tres ojos en cada pez” (Temporada 2, Nº 4, 1990).

En este episodio, los desechos tóxicos de la planta nuclear vertidos al lago de Springfield lo contaminan, provocando la aparición de un pez mutante de tres ojos (Blinky). El Sr. Burns hace alusión al pez como si se tratara de un producto mejorado de la evolución y no de un costo social derivado del funcionamiento de la planta nuclear. Que se trata de una externalidad negativa queda claro cuando el Sr. Burns va a comer a casa de la familia Simpson y le sirven este pescado contaminado y él lo rechaza abruptamente.

Otro tipo de externalidades negativas son provocadas por ciertas prácticas  de negocios aplicadas por el Sr. Burns. A propósito de ello, Luccasen y Thomas (2010), con base en el episodio “¿Quién mató al Sr. Burns?” analizan las externalidades negativas provocadas por su acción de desviar la reserva de petróleo encontrada en la escuela pública de Springfield. La desviación y el bombeo de este petróleo hacia su propia compañía, a pesar que se realiza subterráneamente, desestabiliza el terreno cercano, haciendo colapsar la casa de retiro de Springfield, donde vive el padre de Homero, Abraham (el abuelo) Simpson, y a la taberna de Moe, la cual debe clausurarse. Los autores presentan una alternativa acerca de cómo se podría asumir una negociación entre las partes involucradas que incorpore los costos de la externalidad.

En cierta forma, la situación original para que Homero decida competir por la gerencia del departamento de basura de Springfield fue una externalidad negativa. En principio, Homero tiene un conflicto con los trabajadores recolectores de basura y en el departamento deciden penalizarlo no recogiendo la basura de la familia Simpson. Esta situación causa la acumulación de una gran cantidad de desperdicios en el patio trasero de su hogar. Hasta aquí, el costo privado de tener la inmundicia dentro de su casa la internaliza la familia Simpson, pero es evidente que los perjuicios de las emanaciones de los olores y la multiplicación de las alimañas termina externalizándose, originando costos a terceros. Finalmente, una carta de disculpa de Marge hace que el departamento de basura vuelva a recoger los desperdicios de la familia Simpson, despareciendo la externalidad negativa.

El hecho de que determinadas empresas generen externalidades positivas traducidas en beneficios sociales es, según el criterio de algunos economistas, una justificación para que éstas reciban subsidios, de manera que se puedan ampliar dichos beneficios. Por el contrario, la situación de las compañías que incurren en externalidades negativas, derivando en costos sociales, debería propiciar su regulación efectiva y el establecimiento de impuestos específicos con relación a su capacidad de producción. En todo caso, el análisis debe realizarse con base a los beneficios y costos de las externalidades, y no con relación a los costos totales de los bienes mismos, si se quiere lograr la eficiencia y evitar posibles distorsiones adicionales (Nicholson, 2001).

 Para hacer un análisis costo-beneficio de la política implementada por Homero, debemos suponer que el departamento de basura es una empresa (pública o  privada) que cobra una tarifa a cada hogar por sus servicios. La cuestión a considerar es el resultado, en términos de costo-beneficio, tanto para la empresa, así como para los hogares de Springfield de la medida tomada. En principio, se genera un beneficio para cada una de los hogares y un costo para la empresa. Algún miembro del hogar se levantaba muy temprano en la mañana a sacar la basura a la calle; el hecho de que ya no lo haga es un beneficio que valora en función de que ahora dormirá un poco más o podrá realizar una actividad alternativa con el tiempo ahorrado. Dado que la medida genera un costo adicional a la estructura de costos de la empresa, en la evaluación se debe agregar este costo.

Aunque resultaría relativamente sencillo estimar el costo adicional relacionado con la ampliación de la cobertura del servicio, expresado en el incremento de trabajadores y equipos de recolección incorporados, no sucede lo mismo con  los beneficios. Esto se debe a que no todos los hogares tendrán la misma función de bienestar, es decir, no valoran de la misma forma el tiempo que ahorrarían de no sacar la basura, aún haciendo el supuesto simplificador de que los hogares tienen niveles de ingreso muy similares. Si la distribución del ingreso es desigual y se asume en aras de la compresión que el costo adicional para cada familia por el servicio de amplia cobertura es de 5 dólares mensuales, probablemente las familias “ricas” no tendrán problemas en asumir el costo adicional, pero las familias “pobres” podrían preferir seguir sacando la basura y ahorrar los 5 dólares para darles un uso alternativo en otro bien o servicio que valoran más.1

Hasta aquí, se ha prescindido de un argumento que puede modificar este análisis y guarda relación con el hecho de que se puede identificar al servicio de basura como un bien público. Los bienes públicos son aquellos bienes y servicios con dos características que los diferencian del resto de los bienes y servicios transados en los mercados: son bienes no rivales y son bienes no excluyentes. La no rivalidad se refiere a que el consumo del bien o servicio por parte de un usuario no impide que otro usuario disfrute simultáneamente del mismo bien. La no exclusión supone la imposibilidad práctica de que cualquier agente quede privado de usar el bien o servicio una vez provisto, a pesar de que no pague (o no esté dispuesto a pagar) por el mismo.

El ejemplo más representativo de un bien público es la defensa nacional. Es un bien público porque es un bien no rival, pues dar protección a un individuo no impide dejar de proteger simultáneamente a otro individuo dentro del territorio protegido. También es un bien público porque es un bien no excluyente, pues es imposible dejar de proteger (excluir de la protección) a una persona que se encuentre dentro del territorio protegido.
La condición de bien no excluyente de un bien público implica que no hay incentivos (económicos) para que una persona pague por éste, pues no se puede impedir que lo consuma una vez que ha sido provisto. Por ello, la mayor parte de los bienes y servicios públicos son provistos por el gobierno o por agentes privados que son financiados por el gobierno para que lo provean a bajo costo (subsidiado). Esta es la razón de por qué los bienes públicos son financiados mediante impuestos, son una contraprestación social a la acción de los agentes privados de pagar impuestos.

Que los agentes puedan disfrutar de los bienes públicos sin haberlos pagado genera un problema conocido como el problema del free-rider o del “pasajero gratis”. Es un problema en la medida que puede originar una provisión de bienes públicos por debajo de su nivel óptimo o incluso la desaparición del mismo. Esto ocurre así porque las decisiones de cuáles bienes públicos proveer y en qué cantidad se proveen a menudo es una decisión política, aunque se base en un análisis técnico como el análisis costo-beneficio. De manera que si los bienes públicos provistos no representan o no están alineados con las preferencias sociales, los agentes individuales tienen incentivos para comportarse como free-riders.

Siendo que el departamento de basura de Springfield provee un bien público, el error de Homero como gerente estuvo precisamente en no entender que se generaría un problema generalizado de free-riders. Ante el ofrecimiento de completa cobertura del servicio (sacar la basura del interior de los hogares) sin necesidad de pagarlo, la mayor parte de los ciudadanos respaldaron a Homero, puesto que no podían ser excluidos de ese servicio. Incluso si a Homero se le hubiera ocurrido que las familias dieran una contribución voluntaria para sostener el servicio adicional, probablemente la conducta de un gran número de agentes sería no pagar un servicio del cual seguirían siendo beneficiarios.

En varios episodios de Los Simpsons, los personajes exhiben conductas de free-riders. Luccasen y Thomas (2010) analizan tal comportamiento de Homero en una escena del episodio “El sustituto de Lisa” (Temporada 2, Nº 19, 1991). Homero accede a acompañar a Lisa, junto con su maestro sustituto, el Sr. Bergstrom, al Museo de Historia Natural de Springfield. Previamente, el maestro había señalado en clase que el Museo está a punto de cerrar por falta de visitantes. El Museo es un servicio público al que se puede acceder gratis o dando una pequeña contribución voluntaria de 4,50 dólares. Homero se comporta como un free-rider, ironizando ante la posibilidad de pagar la entrada pudiendo hacerlo completamente gratis,  y animando al maestro Bergstrom a ingresar de gratis, que sí está dispuesto a dar la contribución.2

Por otra parte, en el fracaso de la política de ampliación de la cobertura del  servicio de recolección de basura planificado por Homero, llama la atención que su implementación anuló una política previa eficiente. Esta situación revela que en términos de políticas públicas, especialmente los programas sociales, planificar una cobertura completa, sea la distribución de un bien o la provisión de un servicio, enfrenta el costo social de oportunidad o trade-off de sacrificar unos recursos, al asignarlos a la cobertura completa, que pudieron ser asignados a otros programas o proyectos con mayor rentabilidad social. 
Según la apreciación de Covarrubias (2000), en Venezuela algunas políticas de amplia cobertura revelan una consistente ineficiencia en la asignación de los recursos. Al respecto, ha existido durante décadas y sigue existiendo en el presente una amplia cobertura para la educación pública universitaria, siendo prácticamente nulo el costo para un estudiante de este sistema, independientemente de su nivel de ingreso. Pero la gran cantidad de recursos asignados al sector ha sido en desmedro de invertirlos en el sistema educativo primario y secundario, aunque la tasa social de retorno de éstas es comprobadamente mayor que la respectiva de la educación universitaria.

En los programas de amplia cobertura o de cobertura total del bien público provisto, no sólo surge el inconveniente del agente free-rider, sino también el problema de focalización de los beneficiarios. Identificar correctamente a  los beneficiarios e incluso a los posibles “perdedores” de una determinada política pública, es una tarea que en algunos casos puede ser muy compleja.

Esta complejidad se debe a que la política pública tiene el doble objetivo de lograr la asignación óptima de los recursos públicos y elevar el nivel de bienestar social. Si la política no se diseña o se diseña de manera incorrecta en cuanto a la focalización de los beneficiarios y en cuanto a, si la política lo amerita, la focalización de los agentes que soportarán algún tipo de costo, con el objeto de compensarlos, quedará mermada la eficacia de la política y no se alcanzará uno de los objetivos o ninguno de los dos.   

La focalización cuando se otorga algún tipo de subsidio para la adquisición de un bien, para el uso de algún servicio, o incluso para la producción, ayuda a evitar que sus beneficiarios sean grupos a los que por su nivel de ingresos o por sus capacidades no les correspondería disfrutar de dicho subsidio. No obstante, dada la dificultad de focalizar a los beneficiarios, los subsidios entrañan el peligro de convertirse en políticas ineficientes.

Sobre este particular, Sala-i-Martin (2002) ha señalado que los subsidios otorgados por la Unión Europea (UE) a los productores agrícolas no sólo son un freno a las exportaciones de alimentos provenientes de los países africanos más pobres, sino que a menudo favorecen mucho más a los grandes productores y terratenientes de regiones como Andalucía que a los pequeños granjeros. Otro ejemplo de esta distorsión en la asignación de subsidios se observa en Venezuela, donde su aplicación en el precio de la gasolina ha beneficiado especialmente a la población de altos y medianos ingresos, pues éstos son los poseedores de la mayoría de los automóviles; un subsidio muy distorsionador, pues el país no cuenta con una infraestructura de transporte público relativamente eficiente.  

En los países en desarrollo, particularmente los latinoamericanos, se han ensayado un tipo de programas sociales con subsidio focalizado que han tenido relativo éxito en efectividad y eficiencia. Se trata de los llamados programas con transferencias monetarias condicionadas, como el Progresa, implementado en México, o el Bolsa Familia en Brasil. En todos los casos son programas gubernamentales que condicionan la entrega de dinero a si se cumplen ciertos requisitos.

Un programa típico de transferencias monetarias condicionadas funciona así: en la medida que las familias pobres envíen a sus hijos a la escuela o los llevan regularmente a los centros ambulatorios, reciben del gobierno un ingreso que puede llegar a ser el equivalente a un salario mínimo mensual. El beneficio monetario parece generar un incentivo mucho más fuerte que si el compromiso se hiciera con el reparto de alimentos u otra clase de bienes, al mismo tiempo que se reducen los costos del programa al no necesitar un aparato burocrático grande ni incurrir en mayores costos de transacción. Por lo demás, este tipo de programas tiende a generar un ventajoso mecanismo de autoselección, focalizando aún más sus posibles beneficiarios.

En algunos programas de transferencias monetarias se ha evaluado la condición de género del receptor para determinar cómo se asigna la transferencia al interior de los hogares. Sobre este particular, Duflo (2003) investigó la forma como las personas de la tercera edad de la población negra surafricana, distribuían en su hogar estos recursos. De acuerdo a las estimaciones, encontró un impacto favorable en la nutrición de las niñas menores de cinco años viviendo en un hogar con una abuela receptora de esta pensión, aunque pocos efectos en los niños. En el caso de los abuelos receptores de pensiones en la misma situación, no se encontró ningún impacto favorable ni en las niñas ni en los niños. El estudio sugiere que la eficiencia del programa público de transferencias puede depender, en alguna medida, del género del receptor.

La focalización de la política pública hacia los grupos que realmente la requieren es un paso importante en la dirección de garantizar un mayor retorno social de dicha política, pero es sólo una condición necesaria, no es suficiente. Adicionalmente la política debe asegurar la activación de los mecanismos y dispositivos promotores de la participación de los beneficiarios y de los grupos de interés tanto en su diseño como en su puesta en práctica.

Sobre este enfoque, desde hace alrededor de dos décadas existe una abundante literatura y estudios de caso, algunos de ellos reseñados en Banco Mundial (1997), que dan cuenta de experiencias donde la participación y la acción colectiva consensuada entre los beneficiarios y los funcionarios públicos involucrados en la realización de programas y proyectos sociales, mejoró la tasa de retorno social y de sostenibilidad de esas actividades.

Lo que revela este tipo de cooperación entre el beneficiador sea público o privado y los beneficiarios de un proyecto o programa, es que su éxito relativo pasa no solo por la focalización de beneficiarios, sino también por incorporarlos en el diseño, evaluación y monitoreo del proyecto o programa que los beneficiará. Cuando se desdeña este mecanismo del diseño y de la implementación de políticas, a menudo se distorsiona el objetivo buscado y se tiene una política elaborada “del lado de la oferta”, bajo la perspectiva unidimensional del ente proponente de la política.

Con relación a lo anterior, una investigación de Covarrubias y Velásquez (2011) sobre las políticas de financiamiento públicas y privadas para el subsector de la pequeña y mediana empresa (PYME) conformada por los laboratorios clínicos de la ciudad de Barquisimeto, Venezuela, reveló políticas diseñadas exclusivamente del lado de la oferta. La percepción general de un alto porcentaje de los gerentes y propietarios de los laboratorios clínicos encuestados es que las políticas de financiamiento para las PYME, especialmente los planes de financiamiento de los bancos e instituciones financieras del gobierno, no se adaptan ni mínimamente a las necesidades y requerimientos de financiamiento del subsector.3

Por otra parte, la dificultad que entraña la resolución de problemas públicos y sociales, algunos perentorios, puede estar en parte vinculada a una visión que apela a la definición de un resultado moralmente deseable más que al planteamiento de un resultado técnicamente factible. Esta visión de los problemas sociales supone definir una resolución que a menudo supera las capacidades y recursos requeridos para ponerle remedio.

Sobre esta cuestión, Weick (1984) ha sugerido que el cambio a una escala más pequeña del problema puede cambiar la calidad de los recursos que le son asignados y, por esta vía, reorientarlo hacia una estrategia donde lo que se necesita para causar un primer impacto positivo son pequeños logros. Dado que esta estrategia frecuentemente mejora el diagnóstico, protege los avances logrados y fomenta la innovación, termina generando una retroalimentación positiva que incrementa la efectividad de las políticas.   

Considerando estas dificultades y con un enfoque más microeconómico que macroeconómico, se ha desarrollado durante poco más de una década un área de investigación de los problemas sociales, especialmente los vinculados  con la pobreza, que se apoya en el “trabajo de campo” e involucra la recolección de datos in situ, entrevistas y, de forma especial, una novedosa manera de evaluar las políticas realizando pruebas experimentales aleatorias, similares a las utilizadas en medicina y en los laboratorios farmacéuticos.

Una de las líderes en esta área de investigación, señala que una de las ventajas de las pruebas aleatorias para evaluar políticas radica en que los experimentos son diseñados para responder a problemas prácticos específicos, en contextos específicos: cómo ayudar a los agricultores a ahorrar más o cómo convencer a los padres de la necesidad de inmunizar a sus hijos. Otra ventaja es examinar las teorías que predicen qué puede funcionar y qué no en una política a la luz de sus resultados prácticos (véase Duflo, 2006).

Además, esta investigadora subraya que este tipo de evaluación también supone una revisión de la pertinencia de las teorías convencionales en la explicación de la forma como se comportan los agentes (especialmente los pobres) y sugiere la ampliación del marco teórico hacia enfoques menos convencionales para tener una visión más comprensiva del comportamiento real de dichos agentes.4  

Recapitulando, la política de amplia cobertura de recolección de basura implementada por la empresa pública a cargo de Homero Simpson, permitió repasar algunos de los tópicos relacionados con la evaluación y el impacto de las políticas públicas. Entre los temas tratados destacan el análisis de la valoración de costos y beneficios sociales, el problema de las externalidades negativas, el problema de los free-riders de los bienes públicos y la ineficiencia económica de las políticas de amplia cobertura, en donde una parte de los beneficiarios podrían estar dispuestos a pagar por su provisión, pero en la práctica no pagan.

Por otra parte, se discutió acerca de que la asignación de recursos públicos, si aspira a ser eficiente, comporta evaluar rutinariamente quién se está beneficiando, quiénes están participando y tomar en cuenta la posible existencia de usos alternativos para dichos recursos, pues la inversión social es susceptible de ser evaluada en términos de cuál o cuáles proyectos tienen una mayor tasa de rentabilidad social. Además, se mencionó que actualmente existen un conjunto de enfoques de evaluación de políticas públicas, como los experimentos de campo aleatorios, especialmente en el área de lucha contra la pobreza, que suponen una ampliación de las capacidades técnicas en la evaluación de las políticas.

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