2.2.2. Cuatro interpretaciones

En las últimas dos décadas, la gobernación ha sido motivo de discusión, de la cual surge una serie de ideas sobre su significado, que la ubican en un espectro de ejercicio de poder que va desde rígido y convencional hasta flexible e innovador. Una, la entiende como el ejercicio del poder político; otra, como el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa. En ambas interpretaciones, no obstante, el gobierno formal aparece como el principal ostentador del poder. Una tercera visión acepta a la gobernación únicamente a partir de la inclusión de una pluralidad de actores no tradicionales en los asuntos públicos; con ello, la influencia de intereses alternativos es una cláusula esencial. Finalmente, una cuarta perspectiva juzga a la gobernación como algo totalmente nuevo.

a. Ejercicio del poder

Diferentes académicos y algunas organizaciones internacionales coinciden en que la gobernación trata acerca de la manera como se ejerce la autoridad o el poder. En un trabajo pionero de 1991, Landell-Mills y Serageldin definieron gobernación como “el uso de la autoridad política y el ejercicio de control sobre una sociedad y la gestión de sus recursos para el desarrollo social y económico”. En 1992, en Governance and Development, el Banco Mundial (BM) definió gobernación como “la manera en la cual se ejerce el poder en la administración de los recursos para el desarrollo económico y social de un país”. El Banco Mundial identificó tres aspectos: 1) La forma del régimen político; 2) El proceso por el cual se ejerce la autoridad en la gestión de los recursos para el desarrollo social y económico de un país; y 3) La capacidad de los gobiernos para diseñar, formular, e instrumentar políticas y descargar funciones.

Informes posteriores hacen eco a esta definición; es el caso de Governance, The World Bank’s Experience, de 1994, el cual ha servido de apoyo para una serie de estudiosos. Recientemente, el BM dio otra definición de gobernación, ésta un tanto más elaborada y matizada, como:

“[L]as tradiciones e instituciones por las cuales se ejerce la autoridad para el bien común en un país. Esto incluye (i) el proceso por el cual aquellos con autoridad son seleccionados, monitoreados, y reemplazados, (ii) la capacidad del gobierno para manejar efectivamente sus recursos e instrumentar políticas decisivas, y (iii) el respeto de los ciudadanos y el estado hacia las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos”.

Se aprecia que el discurso del BM cambió ligeramente durante el último decenio, evitando ahora términos tales como poder, manejo, y régimen. El BM incluye en su definición reformulada términos y conceptos menos polémicos o de mayor aceptación, como tradiciones; bien común; selección, monitoreo y reemplazo de autoridades; respeto por las instituciones, e interacciones entre los ciudadanos y el estado. No obstante, la esencia de la definición, es decir, el ejercicio del poder por el gobierno formal, permanece.

A la luz de lo que el gobierno fundamentalmente es, en esta primera interpretación de la gobernación nos encontramos frente a una que puede ser juzgada como tradicional o convencional. En ella, únicamente el gobierno (políticos y burócratas) es actor principal en las decisiones políticas. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) retomó la definición de gobernación del Banco Mundial de 1992, pues “esta amplia definición abarca el papel de las autoridades públicas en establecer el ambiente en el cual los operadores económicos funcionan y en determinar la distribución de beneficios así como también la naturaleza de la relación entre el gobernante y el gobernado”. Con ello, apoya un concepto que denota el uso del control y la autoridad política sobre una sociedad en la gestión de sus recursos, en donde las autoridades públicas por un lado sientan las bases que facilitan la labor de los actores económicos, y por otro definen cómo se reparten los beneficios y el tipo de relación que establecen con los gobernados.

Con todo, desarrollos más recientes dan idea de cómo el proceso de gobernar se lleva a cabo en las sociedades modernas: ofreciendo al gobernado un papel más relevante en la arena política.

b. Autoridad económica, política y administrativa

Esta perspectiva tiene como representante principal al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para el cual la gobernación es más que el ejercicio del poder por el gobierno; debe ser vista como el ejercicio de la autoridad política, pero también económica y administrativa para manejar los asuntos de un país a todos los niveles:

“La gobernación tiene tres columnas: económica, política y administrativa. La gobernación económica incluye procesos de toma de decisión que afectan las actividades económicas de un país y sus relaciones con otras economías. Claramente, tiene grandes implicaciones en aspectos tales como la equidad, pobreza y calidad de vida. La gobernación política es el proceso de toma de decisiones para formular políticas. La gobernación administrativa es el sistema de instrumentación de políticas”.

El PNUD presenta un mensaje innovador: La autoridad política aislada ya no es bienvenida. La interconexión internacional obliga a los gobiernos nacionales a diseñar políticas que, al mismo tiempo que busquen mejorar las condiciones nacionales, permitan una relación equilibrada con otros países. La gobernación es, por lo tanto, un asunto tanto nacional como internacional. En otro tenor, la rama de asentamientos humanos de la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico de la misma organización es más evasiva en su definición de gobernación. Respalda que la gobernación es “el proceso de toma de decisiones y el proceso por el cual las decisiones se instrumentan (o no se instrumentan)”, pero omite comentar acerca de los actores que intervienen en tal proceso; este vacío implica un amplio margen para la especulación, pero la experiencia apunta en favor de un estilo convencional.

c. Reinvención del gobierno

La idea de la gobernación como el gobierno reinventado tiene aceptación en ciertos círculos académicos. Es así que Blanco y Gomà colectan una lista de definiciones en donde la propuesta de gobernación viaja desde la nueva administración pública, el nuevo sistema de interdependencia internacional, el sistema socio-cibernético de gobierno, hasta la red de políticas. Más aún, la gobernación como algo superior es entendida como innovación democrática, esto es,

“[T]odas las nuevas prácticas de coordinación a través de redes y foros deliberativos que emergen de las ruinas de la representación centralizada y corporativa de los setentas”.

Blanco y Gomà exponen su propia definición de gobernación, entendiendo a ésta como un nuevo foco de “gobierno relacional” que ubica la política desde el punto de vista de deliberación e implicación plural de los ciudadanos, “más allá de la concepción restringida de gobernación como un campo de negociación de intereses entre grupos de presión”. Estos autores declaran su preferencia por hacer más angosto el foco de la gobernación a una que es participativa (en la modalidad de construcción de redes locales-globales) y de proximidad (o sea, la relación más cercana entre el gobernante y gobernado: el nivel local). Al final, Blanco y Gomà entienden la gobernación como un gobierno en red, plural, en acción e interacción, una percepción que es cercana a una visión inclusiva, como se detalla adelante.

La visión pluralista del gobierno relacional es, no obstante, cuestionada por otros autores, quienes se inclinan por circunscribir la interpretación relacional de la gobernación a la idea de un ‘gobierno reinventado’, entendiéndose como tal a uno que cuesta menos, reduciendo con ello gastos que no adicionan valor a la oferta de mayores beneficios sociales, y que trabaja con calidad, satisfaciendo y sobrepasando las expectativas de los ciudadanos con respecto a los servicios que les son ofrecidos. Es asimismo un gobierno profesional en su tarea, lo cual significa un gobierno que incorpora a las mejores personas en su burocracia; esto garantiza que la administración pública transite de un gobierno al siguiente con mínimos obstáculos y una eficiencia máxima, y asegura que, siendo políticamente neutra, la administración pública resulta ser un factor estratégico para la competitividad del país.

El gobierno reinventado hace uso de herramientas digitales, aspecto que facilita al ciudadano la obtención de información oficial y el acceso a los servicios del gobierno desde su propia casa u oficina; además, presenta una regulación mejorada, la cual garantiza a los ciudadanos y a los servidores públicos llevar a cabo los procedimientos legales y burocráticos de manera sencilla, segura y rápida. Finalmente, es un gobierno que defiende la honestidad y la transparencia en su tarea cotidiana como la única manera de recuperar la confianza social. Un gobierno reinventado significa innovación, en efecto, y para que ello ocurra deben considerarse al menos cuatro temas en el nivel del Estado; estos son la reconstrucción, modernización, reconfiguración del papel del Estado mismo, y la revitalización de la democracia.

Aun cuando las ideas de participación y proximidad, las cuales implican en esencia la percepción de cercanía entre las comunidades local y global, y entre el gobierno y los ciudadanos, sean traídas a la mesa de discusión, la perspectiva del gobierno reinventado resalta únicamente propuestas recientes para mejorar las acciones del gobierno al ofrecer mejores servicios a los ciudadanos. En consecuencia, esta visión hace hincapié en el lado meramente administrativo de la gobernación, en el cual más que estar involucrados decisivamente en la política pública, los ciudadanos son todavía considerados como receptores de las decisiones que un gobierno “mejorado” diseña para ellos; así, esta opción opera a contracorriente de la influencia de actores no gubernamentales, quienes pasan a ser cuando más “observadores críticos” de la acción gubernamental pero con papel controlado por la lógica de una “nueva administración”.

d. Inclusión como un estado superior

La cuarta interpretación es más ambiciosa, apunta a una condición superior, pues postula la inclusión de actores no tradicionales en el ejercicio del poder. Y es que la idea de gobernación mueve conciencias en ámbitos geográficos amplios, invitando a organizaciones internacionales a reflexionar sobre el papel de las entidades que no son parte del gobierno formal. Por ejemplo, el mismo PNUD estipula que la gobernación comprende mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos legales, conocen sus obligaciones y median sus diferencias. En efecto, la gobernación como algo superior comprende al Estado, “pero también trasciende al Estado al incluir al sector privado y a organizaciones de la sociedad civil”.

Académicos como James March y Johan Olsen indican que, “gobernación presupone una perspectiva acerca de política y gobierno, una forma de pensar cómo suceden las cosas en una polis (polity)”. En su oportunidad, Keohane y Nye entienden la gobernación como “los procesos e instituciones, tanto formales como informales, que guían y restringen las actividades colectivas de un grupo”. Para ellos, la conducción de la gobernación no necesariamente debe llevarse a cabo por los gobiernos o los cuerpos internacionales a los cuales ellos delegan autoridad, toda vez que las empresas privadas y las organizaciones no gubernamentales (ONG) también se articulan en el proceso; frecuentemente, en asociación con oficinas gubernamentales, para crear la gobernación; algunas veces sin autoridad gubernamental.

En 1999, el Instituto sobre la Gobernación (IOG) de Ottawa, Canadá, establece en voz de dos de sus representantes que la gobernación es o debe ser algo superior, puesto que:

“‘Involucra las interacciones entre las estructuras, los procesos y las tradiciones que determinan el cómo se ejerce el poder, el cómo se toman las decisiones, y el cómo los ciudadanos y otros actores interesados tienen su voz’. Fundamentalmente, se trata acerca del poder, de las relaciones y la rendición de cuentas: quién tiene influencia, quién decide, y cómo los que toman las decisiones son sometidos a rendición de cuentas”.

En una elaboración posterior, el IOG declaró que la gobernación es, parcialmente,

“[A] cerca de cómo los gobiernos y otras organizaciones sociales interactúan, de cómo ellos se relacionan con los ciudadanos, y de cómo se toman las decisiones en el mundo complejo. La gobernación, entonces, es un proceso por el cual las sociedades u organizaciones llevan a cabo sus decisiones importantes, determinan a quiénes involucran en el proceso y cómo ellos rinden cuentas”.

El instituto declara que, debido a que un proceso es difícil de observar, es común poner la atención “en el sistema o marco sobre el cual descansa el proceso—esto es, los acuerdos, procedimientos, convenciones o políticas que definen quién tiene el poder, cómo se toman las decisiones y cómo se proporciona la rendición de cuentas”. El señalamiento es claro: El proceso de gobernar es complejo y no fácilmente asequible al analista; empero, el estudio del sistema que genera y sobre el cual descansa el proceso, es decir, el gobierno del sistema, ofrece mayor posibilidad de examen. Lo anterior remite a considerar la gobernación como el ejercicio del poder pero en donde los actores no gubernamentales representan papeles más relevantes en la toma de decisiones. En efecto, el IOG concluye que, “la gobernación comprende las tradiciones, instituciones y procesos que determinan cómo se ejerce el poder, cómo se da voz a los ciudadanos, y cómo se hacen las decisiones acerca de asuntos de preocupación pública”.

Por su parte, la Comisión sobre la Gobernación Global, un arreglo de individuos seleccionados de diferentes países y certificado por el Secretariado General de la ONU en abril de 1992, definió gobernación de manera más inclusiva, como:

“[L]a suma de las muchas formas en que los individuos y las instituciones, públicas y privadas, manejan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a través del cual intereses en conflicto o diversos pueden acomodarse y se pueden tomar decisiones cooperativas. Incluye instituciones formales y regímenes políticamente fortalecidos para obligar al cumplimiento, así como arreglos informales que la gente y las instituciones hayan acordado, o percibido, que es en su interés”.

En esta etapa, puede observarse que la gobernación es algo más que el ejercicio de la autoridad dentro de dominios que son únicamente políticos, formales y nacionales; ahora, añade argumentos económicos, administrativos, y sociales; actores que están fuera de lo que es un gobierno formal; y preocupaciones internacionales. La forma en que los países reaccionan a este desafío e incorporan cualquiera de esos aspectos a sus rutinas diarias, es en esencia inherente a su propia historia y cultura nacional. Es lo que determina la viabilidad de su arribo a sistemas de gobernación avanzados en la manera de la gobernanza.

La gobernación no es algo “nuevo” como la perspectiva de gobierno reinventado y otras opiniones sostienen pues como se desprende de lo aquí presentado, el ejercicio del poder inherente a un sistema político. Sin ser nombrada, la gobernación ha sido parte del discurso de instancias tanto gubernamentales como no gubernamentales. Es reciente, hasta cierto punto, para el debate académico, en el cual una serie de temas cada vez mayor se ha ido integrando y en cuanto gran porcentaje de ellos hace referencia a innovaciones tecnológicas, pero en donde su esencia como ejercicio del poder permanece. En efecto, como anotan Pierre y Peters,

Governance, strictly defined, is as old as government. What is novel [...] is recent changes in governance.

En el sentido de nuestro desarrollo conceptual, esa afirmación se ajusta a lo siguiente: La gobernación, definida estrictamente, es tan vieja como el gobierno; lo nuevo radica en los recientes cambios hacia la gobernanza. Y es que los expertos aún continúan en el proceso de clarificar la distinción entre gobernación y gobernanza (algo que parece ya estar definido en el idioma anglosajón como governing y governance). La discusión, no obstante, dice mucho acerca de un proceso de maduración, a la vez que florecimiento conceptual, de la gobernación en su ruta hacia la gobernanza. Se subraya la idea de ver a la gobernación como el ejercicio del poder y la manera en que el mismo opera, la gobernanza siendo un estadio de calidad superior, como se verá.