2.2. GOBERNACIÓN

Señala Norberto Bobbio que no hay tipología política que tenga una función descriptiva únicamente; generalmente, se propone “indicar, de acuerdo con un criterio de selección que naturalmente puede cambiar de autor a autor, cuál forma de gobierno es buena, cuál mala, cuál mejor y cuál peor, y en algún momento indicar también cuál es la óptima y cuál es la más incorrecta”. Esto significa, por un lado, que el estudioso de la política va más allá del expresar un juicio de hecho, y llega a los terrenos de la prescripción, es decir, de emitir juicios de valor y tratar de orientar preferencias. Pero en esto el elemento de subjetividad puede llevar a errores crasos, porque lo que resulta bueno o adecuado para una sociedad, no lo será necesariamente para otra. En palabras de Guy Peters “lo que es funcional en un arreglo político puede ser en muchas formas sub-óptimo en otro arreglo”. O como anota Mercedes Pardo al referirse a la significación de impactos ambientales, “Existe un cierto acuerdo general (una cultura común) en una sociedad concreta, en torno a preferencias, estándares, gustos, y otros valores concebidos globalmente. Pero finalmente, las condiciones que se perciben como ‘buenas’ dependen sobre todo de la capacidad de llegar a un acuerdo consensuado, e incluso así, a menudo esas condiciones no son plenamente compatibles”.

El analista ha de estar vigilante de la situación descrita, y en su interés por conocer la calidad de un gobierno ha de considerarlo cuando se encuentra operando efectivamente de alguna manera; también, puede considerarlo en comparación con otras experiencias. Pero ha de tener claro que en el proceso de ejercer el poder las decisiones que se toman no necesariamente benefician ni afectan a todos los sectores de una sociedad, y ello dificulta evaluar con objetividad algo que posteriormente es juzgado de manera subjetiva. Sin lugar a duda, en el examen se trasciende del estudio de quién gobierna, o la estructura de poder y las relaciones entre los diversos órganos, al estudio del cómo gobierna, o el ejercicio del poder mismo... con la adición inevitable de un juicio de valor. Se transita de la forma al proceso, es decir, del gobierno a la gobernación.

El significado y el alcance de la idea de ‘gobernación’ convocan a coincidencia y desacuerdo, por lo que, con el ánimo de obtener un mejor entendimiento, es recomendable hacer un ejercicio de ordenamiento. En lo que sigue, se expone un enfoque evolutivo, así como las principales interpretaciones de la gobernación.

2.2.1. Perspectiva evolutiva

El estudio de la evolución de la gobernación remite a dos tendencias. Por un lado, a una perspectiva de intercambio, la cual se elabora alrededor de ideas de conformación de coaliciones e intercambios voluntarios entre actores políticos interesados. Por otro, a una visión institucional, que se desarrolla alrededor de ideas de identidades y construcciones de comportamiento apropiado. Ambas aproximaciones representan caras de la evolución de la relación gobierno-sociedad.

El primer caso, en que el intercambio es la base de la convivencia, es característico de tradiciones liberales que enfatizan un orden político basado en acuerdos voluntarios entre individuos autónomos. Aquí se supone que los actores evalúan individualmente las consecuencias probables de una política que se les presenta (intercambio) con base en sus propias funciones de preferencia y llegan a finiquitar acuerdos únicamente si tal política promete una mejoría subjetiva para ellos mismos con relación a la continuación del statu quo. En este sentido, un número suficiente de actores debe mostrar voluntad para realizar un cambio para que exista una acción colectiva. Aparentemente, esta vía resulta más atractiva para aquellos que se encuentran ubicados fuera de la corriente de toma de decisiones debido a que les ofrece la posibilidad de influir en las rutinas gubernamentales a través de la acción colectiva. Los individuos autónomos actúan colectivamente cuando acuerdan que una iniciativa les interesa.

El segundo caso, basado en concepciones de identidad jurisprudencial, sociológica y sicológica, y teoría de organizaciones modernas, enfatiza el papel de las instituciones en la definición de los términos de intercambio racional, y orienta los cálculos y las anticipaciones de las consecuencias dentro de un marco de reglas, papeles e identidades. En otras palabras, hay un conjunto de instituciones reconocidas a las que todos deben apegarse. Los individuos no actúan autónomamente sino con base en lineamientos y directivas que emanan de esas instancias. En este punto, debe anotarse que la idea de institución también ha evolucionado y que los académicos que conforman esta línea, concuerdan que el término ‘institución’ debe usarse de manera amplia; que debe referirse no únicamente a las instituciones y organizaciones formales (como la legislatura, las cortes, o el ejecutivo) a través de los cuales se tratan los asuntos nacionales e internacionales, sino también a los sistemas de ley, organización social (medios, mercados, educación, armada, familia, y así sucesivamente), e identidades o papeles (ciudadano, oficial, o individuo). Similarmente, argumentan que el concepto de gobernación no debe estar restringido a sistemas nacionales o internacionales sino incluir gobiernos sub-nacionales también.

James Rosenau observa que algunas organizaciones distorsionan la suavidad del discurso institucionalista cuando denuncian que el término gobernación denota el mecanismo de comando sobre un sistema social, lo que significa que el proceso de toma de decisiones “desde arriba” ha de continuar siendo la regla a pesar de cualquier institución que sea incorporada. Pero Rosenau contraargumenta, afirmando que el concepto de ‘comando’ puede ser poco afortunado porque implica que la jerarquía e incluso la regla autoritaria, caracterizan los sistemas de gobernación; que si bien tal interpretación posee un soporte empírico, la jerarquía no es un prerrequisito para la conformación de fines, emisión de directivas o seguimiento de políticas. El tema central en el análisis subsecuente es que, con frecuencia, las instituciones y prácticas de la gobernación pueden y realmente evolucionan de tal manera que se tornan casi independientes de arreglos jerárquicos basados en el comando. Rosenau propone, en consecuencia, una terminología más sutil: reemplazar la noción de mecanismo de comando (command) por los de control o conducción (steering) para resaltar la naturaleza propositiva de la gobernación, sin presumir la presencia de la jerarquía.

La argumentación de Rosenau expone una tensión en el debate de la gobernación. En los sistemas políticos proclives a la democracia, el comando es sustituido por la conducción; pero al mismo tiempo, comando y conducción interactúan en la gobernación y, bajo ciertas condiciones, determinan una noción distinta de la relación estado-sociedad, esto es, la gobernanza, como se verá adelante.

La incertidumbre del comando y/o la conducción en la gobernación es persistente, y parece serlo con similar medida que la pretensión del gobierno formal de continuar como el principal tomador de decisiones en asuntos públicos. Puede aseverarse que la aproximación institucional resulta más atractiva para aquellos que se encuentran ubicados en la corriente de toma de decisiones debido a la oportunidad que para ellos representa el controlar las acciones a seguir sin interferencia de los intereses del gran público.

En síntesis, las perspectivas evolutivas de intercambio e institucional pretenden destacar la relevancia de dos caras aparentemente antagónicas del ejercicio del poder; en un extremo, la de los “individuos autónomos” que, cuando están organizados, se tornan en influyentes grupos de interés; en otro extremo, la del “imperio de la ley y el comportamiento social apropiado”, que propone un diseño de “reglas del juego” de amplia aceptación para el ejercicio del poder, pero que sigue obedeciendo al criterio de la jerarquía. En estas rutas contrastantes, emergen cuatro propuestas principales de gobernación.