2.3. GOBERNANZA

Dado que la gobernación transita por un espectro que va de tradicional hacia formas innovadoras e inclusivas, las que permiten que una mayor pluralidad de interesados tenga capacidad de influir en la cosa pública, hemos de entender a ese estado avanzado como gobernanza. Paul Wapner pone a la gobernanza en una oración corta: “Hay mucho más en la política que las actividades del estado [o] el diseño de las instituciones gubernamentales”, Rhodes pone el tema de manera un tanto diferente diciendo que la gobernación es un cambio desde los sistemas de gobierno hacia la gobernanza; con ello, Rhodes hace equivalentes los sistemas de gobierno con los estilos tradicionales de gobernación y la gobernanza como un estadio superior.

La gobernanza adquiere gran significado en una organización social, o polity, cuando la discusión de los asuntos públicos se da entre todos o la mayoría de los actores políticos interesados; ello significa que en la discusión participan sectores “no tradicionales”, individuos o grupos que normalmente no poseen un papel en la cosa pública por no pertenecer al gobierno formal o a grupos de interés económico importantes. Cuando esos sectores no tradicionales logran su ingreso se construye un camino ampliado, que no distinto, el cual conduce hacia un estilo mejorado de tratar los asuntos públicos. Bajo esta idea, el brazo del Estado—el gobierno—no es ya una entidad solitaria; más bien, es un eje coordinador de políticas y acciones, y un ente par de actores no gubernamentales.

Hay por lo tanto un desplazamiento de la gobernación tradicional hacia un estilo mejorado de conducir los asuntos públicos, consintiendo así en que la política necesita de actores apartados del gobierno tradicional, esto es, diferentes de los políticos, los burócratas, u otros miembros de la elite del poder. En efecto, en lugar de dar por sentadas las directivas de los grupos políticos privilegiados, aparece un proceso que implica formas más abiertas y equilibradas de ejercer el poder; se habla de formas corresponsables.

La corresponsabilidad es pilar principal en la propuesta de la gobernanza. Dos acepciones del término madre de ‘responsabilidad’ sobre las que existe acuerdo general generan significados distintos de la gobernanza. En una, responsabilidad es “la obligación de responder por acciones”, y aquí, la respuesta frecuentemente se da frente a una autoridad; en otra, responsabilidad es el reconocimiento de que, para lograr ciertos propósitos, la parte interesada debe actuar por sí misma antes que esperar que otros lo hagan por ella. Esto último es lo que se entiende llanamente como “asumir la responsabilidad”.

La primera acepción enmarca un esquema de obligatoriedad, toda vez que implica la emisión de una respuesta a un requerimiento (de otra manera, la respuesta no tiene razón de ser); pero aún más, el esquema de obligatoriedad se fortalece al destacarse que dicha respuesta comúnmente se rinde ante una instancia de autoridad reconocida, lo cual presupone que si no existiera ese elemento de poder la parte requerida optaría por no dar respuesta. La segunda acepción enmarca un proyecto de voluntariedad, en donde la parte activa reconoce, y acepta, la consecuencia de una acción que lleva a cabo en su interés y no en respuesta a una práctica coercitiva. Es importante subrayar que la parte interesada sabe lo que hace con todas sus consecuencias y, aún así, está dispuesta a asumir los costes que su acción conlleva.

La acepción de voluntariedad descubre un significado más útil del concepto de corresponsabilidad; es decir, aquí se ha de entender la corresponsabilidad como el reconocimiento y aceptación de las partes, de las consecuencias formales o informales de sus acciones u omisiones, y de su eventual diferencial de peso específico, respecto a objetivos compartidos. En el marco de la gobernanza las partes concursantes son los varios actores políticos o grupos de interés, y su peso específico refiere a su capacidad para influir en la cosa pública. En resumen, en la responsabilidad compartida se habla de derechos como también de obligaciones de las partes concursantes, que en términos amplios son los gobernantes por un lado y los gobernados por el otro. Así, la distribución de derechos y obligaciones entre los actores, esto es el grado de equilibrio que guarden con respecto a su participación en los asuntos de interés general, es una medida de la corresponsabilidad.

En sí misma, la corresponsabilidad define el rumbo y la calidad de la gobernación, pues si nos ubicamos en el extremo del desequilibrio en responsabilidades, en donde una parte observa mayor peso específico que otra, y con la inconformidad de la última, la posibilidad de lograr la gobernanza es baja; contrariamente, al ubicarnos donde existe un estado de equilibrio o influencia balanceada de los actores de cara a la cosa pública, la posibilidad de la gobernanza es alta. Es razonable plantear entonces la presencia de estados intermedios de corresponsabilidad ergo de calidad de gobernación. En esa lógica, el equilibrio óptimo o aquel en donde el peso de un sector equivale o se conforma con el de su contraparte, es la gobernanza; de tal manera, cualquier desviación de esta condición implicaría una desviación de la gobernanza.

Hablar de corresponsabilidad gobierno-actores no gubernamentales en los asuntos públicos implica un cambio profundo en varios frentes; desde un campo subjetivo o de conciencia hasta un arreglo formal e instituido, en una relación que siempre ha tenido un eje dominador: el gobierno. La demanda de la corresponsabilidad parece surgir más bien del lado de los actores no gubernamentales, porque implica pugnar por una actitud de quien ostenta el poder proclive a que la responsabilidad en lo público se comparta. En efecto, los actos que por mucho tiempo han sido de exclusiva responsabilidad (aunque también prerrogativa) del gobierno pasan a serlo también de otros actores políticos; por los motivos que sean, esta reconformación conlleva una transferencia de derechos, y seguramente esto es algo por lo que la mayoría de los gobiernos se muestran reacios a “descargar un peso tan grande” en sectores no gubernamentales.

Para algunos teóricos, la lógica de la transferencia de responsabilidades se inscribe en el discurso de una descentralización en sentido amplio, pero está fuera de discusión que la transferencia se da en los sentidos de deberes y derechos, con recursos y reconocimiento de personalidad jurídica; en pocas palabras, una cesión de poder. Tal vez por esto algunos autores refieren a este proceso como uno que promueve el surgimiento de la ingobernabilidad y, en el límite, el debilitamiento de los gobiernos. Puede estarse de acuerdo con esta opinión en el supuesto de que la distribución de responsabilidades entre los actores políticos se ubique en un punto de desequilibrio. Por ejemplo, para Carlo Donolo, en las democracias maduras se puede verificar un desequilibrio entre derechos y deberes:

El catálogo de los derechos de la ciudadanía ha ido creciendo con el tiempo, y sobre todo los derechos sociales y los derechos de segunda generación (derecho a la información, al ambiente, a la salud, al desarrollo de la persona...), constituyen un cuerpo muy estructurado que condiciona las elecciones de los individuos que deciden y además exige la inversión de grandes recursos financieros. El catálogo ampliado de los derechos puede considerarse la señal más evidente del éxito de la democracia como régimen, en el que varios principios, libertad, justicia y solidaridad, comparten el marco del Estado social de derecho. Por contra, resulta tan difícil satisfacer adecuadamente tales derechos (cuya violación es muy frecuente, por otro lado) como ligar a los ciudadanos a la otra cara de la moneda, es decir, a sus deberes: deberes con respecto al resto de la comunidad y deberes para con las instituciones. El aspecto más crítico es quizá el vínculo fiscal; la dificultad de convencer a los ciudadanos, en cuanto individuos, de que contribuyan a la financiación de los bienes públicos que sirven para satisfacer sus legítimas exigencias y sus derechos.

La inspiración de la responsabilidad también anima a su contrario, la irresponsabilidad. Donolo comenta de una irresponsabilidad frente a la circunstancia de disponibilidad de bienes públicos: ante problemas como la degradación ambiental, el tráfico de biota silvestre, y la escasa o nula protección de grupos sociales débiles, los ciudadanos se muestran indecisos entre ostentar derechos o compartir la responsabilidad de la cantidad y calidad de los bienes públicos que están a su disposición.

Pretendemos mucho, pero nos comportamos como free rider, es decir, tratamos de zafarnos de las obligaciones que derivan de la vida en un Estado social, que nos ofrece una pluralidad de bienes colectivos para proteger de los riesgos a individuos y grupos y para permitir el pleno goce de la libertad.

En una sociedad democrática, de cara a un público más demandante de satisfacción de sus intereses pero a la vez menos comprometido a cooperar en la toma de responsabilidades, el gobierno puede entrar fácilmente en un estado conocido como “crisis de la sobrecarga” (idea que fue motivo de debate al inicio de los ochenta). En ella, los agentes políticos compiten con sus ofertas (de protección, favores, etcétera) pero suscitan un alza en la demanda de los distintos grupos sociales. Peor aún, está dirigido a intereses de corto plazo y nadie se siente responsable de las consecuencias en plazos mayores: el político ofrece “para hoy” porque hoy es su momento político, mientras que el elector demanda “para hoy” porque hoy es su momento de vida y necesidad. Para Donolo, la tesis de la crisis de sobrecarga puede interpretarse como teorema que contempla un desajuste sistemático entre oferta y demanda de soluciones en las democracias maduras, donde se peca de incumplir promesas de resolución y satisfacción de las demandas, aunque podría agregarse aquí que este fenómeno puede ser aun más traumático en las democracias emergentes: “Es por ello que se gobierna bajo presión, y el sentido común de la población percibe que vive de una emergencia a otra, en un mar de incertidumbres”.

En las sociedades democráticas, los límites de derechos y obligaciones en la gobernación, o los lindes de la responsabilidad y de la corresponsabilidad, son difícilmente reconocibles; pues a la par que no hay actor que esté dispuesto a ceder fácilmente en su capacidad de influencia (para hacer que otro cumpla un compromiso, o incluso para él incumplirlo), el número de elementos o variables que se incorporan a la discusión sobre la gobernación se incrementa cada vez más. Este es un aspecto que nutre la crítica a la democracia como el mejor de los sistemas políticos posibles y que en los hechos se traduce en un desafío a la gobernanza. Pero aun en este escenario, la circunstancia democrática es referente privilegiado. Se asume que las democracias consolidadas, bien arropadas en términos políticos, económicos, sociales y científico-técnicos, poseen los artefactos necesarios para alcanzar rápidamente estados de gobernanza. Por esa razón, se acepta que el mundo desarrollado puede guiar a las democracias jóvenes del mundo en desarrollo a la construcción de gobernanzas. Este razonamiento parece ser rápidamente cuestionado ante evidencias presentadas por algunos autores; es el caso del trabajo de Grasso y Pareglio acerca de la valoración ambiental en la hechura de políticas de la Unión Europea, donde los autores concluyen que la difusión en Europa de la valoración de los recursos naturales es aún insatisfactoria.

Cuando el tránsito hacia la pluralidad en la gobernación conlleva un factor de equilibrio en la influencia de los actores para la toma de decisiones, es factible hablar de ‘gobernación buena’ (good governance), que también ha de entenderse como gobernanza. Por ejemplo, para el PNUD gobernación buena es:

“[E]ntre otras cosas, participativa, transparente y contable. Es también efectiva y equitativa, y promueve el dominio de la ley. La buena gobernación asegura que las realidades políticas, sociales y económicas estén basadas en un consenso amplio en la sociedad, y que las voces de los más pobres y los más vulnerables sean escuchadas en la toma de decisiones sobre la ubicación de los recursos del desarrollo”.

En concordancia, comprendiendo las tres “columnas” de la gobernación, es decir, la económica, la política y la administrativa, la gobernanza delinea los procesos y las estructuras que conducen los asuntos políticos y socioeconómicos.

A partir de la definición de PNUD, se puede aseverar que la gobernanza es políticamente dependiente de instituciones menos jerárquicas. Además, en términos económicos es dependiente de la amplitud de distribución de costes y beneficios de los objetivos de la gobernación. Para Anders Wijkman, por ejemplo, la buena gobernación significa alejarse de intentos limitados de promoción de infraestructura de gran escala y desarrollos industriales, y obligados ajustes estructurales; significa, fundamentalmente, acercarse a un desarrollo nacional total. Según esto, la promoción de proyectos de infraestructura por parte de los actores públicos y privados debe complementarse con la promoción, igualmente importante, de proyectos de beneficio social más amplio. En la misma idea, la gobernanza aspira a la universalidad transdisciplinaria, en su apoyo a valores occidentales tales como derechos humanos básicos y participación pública.

En gran medida, esta línea de pensamiento se cruza con aquella de la democracia moderna, por lo que este último concepto se incorpora de manera natural a la discusión sobre la gobernación. Para autores como March y Olsen, por ejemplo, la democracia define un orden político distinto y una forma peculiar de coexistencia humana, proveyendo con ello un contexto histórico-institucional distinguible para la gobernación. Robert Dahl y Anthony Giddens, en su oportunidad, declaran que la democracia implica una sociedad en la cual hay derechos políticos y civiles, donde las oportunidades para la participación de los ciudadanos están ampliamente compartidas, y la participación es esencial; éstas son condiciones fundamentales de estilos más adecuados de gobernación. La gobernanza hace eco a las formas políticas prevalecientes en una sociedad democrática, efectivamente; se aceptará la ecuación en su generalidad, reconociendo no obstante, que la democracia es un término debatible.

Debe comentarse en este punto que no es recomendable tomar las formas democráticas que llevan a una gobernación adecuada en una situación dada como modelo incuestionable de cómo las cosas podrían—o deberían—ser en cualquier otra situación. Siendo la democracia una cultura que es inherente a cada sociedad, desarrollándose a través de “interpretación, práctica, guerras, y revoluciones”, es inaceptable dejar de lado todos aquellos mecanismos de historias, principios, y prácticas útiles que pueden guiar a una sociedad hacia sus propios medios de gobernanza. Retomando la noción de reforma, se dirá aquí finalmente, que la gobernanza obliga a la reforma de las instituciones. Con el fin último de una revitalización de la relación gobernante-gobernado, el cambio institucional debe darse en concordancia con las características específicas tanto de sociedad como de problemáticas. Se reitera aquí que el contexto importa.

Una evolución positiva de la gobernación conlleva una reforma en las estructuras de un sistema político, lo mismo que una percepción favorable del cambio por parte de los actores. El objetivo de ese cambio debe apuntar hacia la gobernanza, la cual procura satisfacer intereses de grandes sectores sociales y se encamina por rutas institucionalizadas, de apego a las leyes. Es asimismo un escenario donde ocurre apertura política en la forma de diálogo y actitudes inclusivas, en donde la actuación correcta de los gobernantes es efectivamente voluntaria; en añadidura, implica la presencia de una pluralidad de actores políticos comprometidos con los asuntos públicos en un esquema de responsabilidad compartida, con posibilidad alta de tomar decisiones de manera horizontal. Se determina como “superior” o más propiamente gobernanza, porque en su realización en todo momento los asuntos públicos han de ventilarse y solucionarse a satisfacción de las partes.