2.4. LA GOBERNANZA DESDE LA POLÍTICA Y LA GESTIÓN PÚBLICA

En la gestión pública, el debate sobre la gobernación gira en torno a los cambios que han ocurrido en el sector desde los ochenta. Partiendo del modelo tradicional Weberiano, basado en principios de jerarquía, neutralidad y servicio público de carrera, las reformas han introducido otros modos de gobernar.

El principio de jerarquía del modelo tradicional o burocrático de la gestión pública defiende que la base de la autoridad política es el pueblo soberano, si bien el poder es ejercido de manera indirecta por el pueblo a través de representantes electos, o poder legislativo, quienes dan voz a la pluralidad de actores. El legislativo mantiene con el gobierno, o poder ejecutivo, el principio organizativo de separación de poderes. En esa línea, el ejecutivo es la autoridad administrativa más alta y observa con el aparato burocrático la jerarquía como principio organizativo. El círculo se cierra con la relación que se establece entre la burocracia y el pueblo soberano, la cual está cimentada en los derechos humanos inobjetables y el imperio de la ley, así como en el monopolio de los medios coercitivos por parte del Estado.

La neutralidad, por su lado, implica que en el Estado burocrático los recursos económicos y las cosas públicas nada tienen que ver con los intereses privados, es decir, hay separación entre lo público y lo privado. Además, el modelo burocrático asume como principio el que los servidores públicos deben ser burócratas de carrera, elegidos por capacidades más que por asignación directa.

Ya desde los setenta se percibía que el modelo burocrático enfrentaba grandes retos. De entre ellos, dos principales fueron la sobrecarga de responsabilidades y la falla de la representación plural. Con respecto al primer reto, se consideró que si en el inicio el Estado fue visto como un ente principalmente regulador, preocupado en preservar la ley y el orden y en proporcionar infraestructura básica, pronto extendió sus tareas a entregar más servicios en campos como educación, salud, empleo, etcétera. Tal carga le condujo al aumento del presupuesto público y al incremento de los impuestos. En esa lógica, a pesar de que las nuevas tareas (y responsabilidades) del sector público se percibieron como adecuadas, pronto surgió la crítica de que el Estado burocrático se hallaba estructurado de manera “acartonada”, jerárquica, y era por tanto incapaz de atender asuntos que demandaban mayor flexibilidad, en los cuales los procedimientos de operación estándar y las reglas burocráticas daban paso a actitudes de respuesta rápida y eficiencia para con los “clientes”. Los burócratas “de nivel de calle” han de tomar decisiones difíciles de cara a los ciudadanos que demandan satisfacción de su necesidad, y por lo tanto han de dar cuenta al público y a sus pares, no solamente a su superior jerárquico. Sin duda, la sobrecarga fue un desafío directo al modelo burocrático.

El segundo desafío, la falla de la representación plural, consistió en que, en lugar de conjugarse y representar los intereses de la pluralidad de individuos miembros de una sociedad, los intereses que se avanzaban en las decisiones de política correspondían a los de organizaciones poderosas, las que ganaban acceso directo a la administración estatal y poseían presencia permanente en diversos comités. El peso de esos intereses particulares motivó que en muchos países surgieran reglas formales de negociación y consulta con esas organizaciones, naciendo un tipo de gobernación denominada corporativa. El corporativismo significó entonces un arreglo institucional para vincular los intereses organizados de la sociedad civil con las estructuras de decisión del Estado.

Para algunas opiniones, la sobrecarga generó crisis en la actuación gubernamental, lo que devino en una crisis de legitimidad, pues era francamente difícil confiar en un gobierno que fallase en el cumplimiento de su responsabilidad de otorgar bienestar a los ciudadanos. Por otra parte, la sobrecarga reflejó un gobierno con un plan de acción deficiente y débil; que requería indefectiblemente el apoyo de fuerzas externas para conducir su actuación. En ese sentido, los intereses organizados o empresas han salido fortalecidos en la misma medida que el sector público ha palidecido, y parece que los segundos necesitan del apoyo de los primeros por ser quienes han contado con grandes recursos económicos.

Puede plantearse la hipótesis de que en una administración pública sólida, que cumple con su labor y por tanto es calificada favorablemente por los ciudadanos, las empresas o más propiamente la gobernación empresarial no es obstáculo para la actuación gubernamental; inclusive con la falta a la representación plural del modelo burocrático. En caso contrario, sin embargo, la gobernación empresarial puede convertirse en un obstáculo para la gobernación democrática; aunque justo es decir que esto no es una situación atribuible a los intereses organizados exclusivamente, sino que se conjuga con las deficiencias de un gobierno debilitado, que se deslegitima por no cumplir con la sobrecarga de responsabilidades que se echa a cuestas. Pero en todo esto, conviene preguntarse si, en las condiciones actuales, la responsabilidad de la hechura de políticas y toma de decisiones ha de residir solamente en el gobierno y su burocracia, o en los intereses de las empresas. Porque el papel de los demás actores sociales seguramente es relevante en la cosa pública.

De cara a las deficiencias del modelo burocrático, en los ochenta y noventa emerge la propuesta de la nueva administración pública, cuyo propósito principal era remover lo que se consideraba obstáculo para una eficiente entrega de servicios. Margaret Thatcher en Inglaterra, y Ronald Reagan en Estados Unidos, se reconocen como pioneros en sus respectivos países de la introducción de esta nueva lógica de actuación del sector público. También denominada “reforma administrativa”, la reforma al sector público, conllevaba propósitos como: 1) Cambio planeado deliberado a la burocracia; 2) Innovación; 3) Mejora de la eficiencia y eficacia de los servicios públicos; y 4) Combate a la incertidumbre del cambio rápido que ocurre en el ambiente de las organizaciones.

En el recetario para el logro de la reforma administrativa se halla la transferencia de principios del sector privado al sector público, la privatización, la competencia, la creación de agencias ad hoc, la descentralización, y el fortalecimiento político (empowerment) de los ciudadanos. Para los fines de esta investigación es pertinente dedicar espacio a las tres últimas características. La iniciativa de crear agencias ad hoc se fundamenta en la noción de que el mantenimiento de instancias aisladas de la presión política permite que éstas trabajen eficientemente. Se trata de agencias semi-autónomas, que tienen responsabilidad en la administración operativa; por tanto, se establece una distinción clara entre hacer las políticas e instrumentarlas, porque la agencia solamente está para echar a andar políticas ya decididas por el gobierno.

La propuesta de la descentralización argumenta que los servicios otorgados centralmente son menos eficientes que los descentralizados. Afirma que cuando las decisiones se concentran alrededor del gobierno central descubren dos problemas; por un lado, quedan alejadas del ciudadano común, y por otro, carecen del conocimiento de los problemas y preferencias reales en los niveles inferiores de la estructura administrativa. Por tanto, cuando ocurre transferencia de funciones y poderes hacia niveles inferiores pueden tomarse decisiones que responden mejor a las necesidades de la comunidad local. En esa lógica, el gobierno central actúa como coordinador, estableciendo prioridades generales, pero la autoridad con respecto a muchos servicios ha de descentralizarse hacia el nivel más bajo posible. En la descentralización se reconocen dos modalidades, desconcentración y devolución. En la primera, la autoridad de hacer políticas permanece en el nivel central y solamente es factible la instrumentación; empero, en la segunda toda la autoridad es descentralizada, es decir, el gobierno local no tiene ya que dar cuentas ante el centro, sino más bien ante la población, con lo que es factible presumir de un fortalecimiento político de los ciudadanos.

La idea de fortalecimiento político ciudadano parte del supuesto que los burócratas de niveles inferiores con frecuencia poseen gran margen para ejercer autoridad política, siendo esto algo que da al traste con la jerarquía que plantea el modelo burocrático. Por ello, parece mejor que los servidores públicos tengan que dar cuentas ante sus clientes y usuarios, esto es, la población local, lo que inclusive puede redundar en una mejora a la calidad de los servicios. El fortalecimiento político se refleja en la influencia que los ciudadanos adquieren frente a los asuntos que les atañen, pero es innegable que este beneficio se acompaña de una obligación, consistente en compartir la responsabilidad de las decisiones tomadas y sus resultados.

Las iniciativas descritas son muestra de la corriente de la nueva administración pública, cuyas reformas no solamente tocaron suelo de países desarrollados sino también recibieron cobijo en países en desarrollo. “Paradójicamente—comenta Mette Kjær sobre los cambios—, los estados que han puesto en marcha las reformas más abarcadoras con frecuencia han sido los que menos capacidad tienen para hacerlo, [pero lo hacen] debido a que poseen muy poco poder con el cual resistir las demandas de sus donantes”. En ello, el Banco Mundial entre otras instancias tiene mucho que decir.

El paradigma de “minimizar el Estado” inmerso en la propuesta de la nueva administración pública ha tenido gran significado y ha sido detonante del pensamiento sobre las redes y la gobernanza. Las reformas han tenido repercusiones en el actuar gubernamental tanto en el nivel central como en el local. Por un lado, se argumenta que las reformas han debilitado la capacidad del gobierno central para dar dirección a la sociedad. Se dice que el centro se horada porque el núcleo ejecutivo está perdiendo o concediendo capacidades a tres sectores: 1) Actores sociales; 2) Otros actores estatales; y 3) Entidades supraestatales. Como se puede apreciar, la discusión gira en torno al supuesto debilitamiento del Estado, pero aquí se coincide con la opinión de que el Estado es necesario y que, siendo así, las reformas representan una provocación a su capacidad para reconfigurarse en un tono de mayor flexibilidad, de cara a la complejidad de los problemas de nuestro tiempo. En esa tesitura, el Estado ha de salir fortalecido de la experiencia. No obstante, está claro que toca a los gobiernos de los diferentes Estados asumir el reto del nuevo escenario político-económico-social. La alternativa parece ser la construcción de una dualidad, entre centralidad y pluralidad. Esto es, a la vez que se requiere de un Estado que emerja fortalecido del debate, con una nueva visión de los asuntos (en una especie de “revitalización de la centralidad”), la complejidad actual, que implica fragmentación institucional por razón del surgimiento de nuevos actores estatales (agencias ad hoc, por ejemplo) y que genera disminución en la capacidad de controlar la puesta en marcha de políticas, compele a considerar seriamente la visión de la política de redes. Se comparte aquí la definición de redes como “patrones estables de relaciones sociales entre actores interdependientes que toman forma alrededor de problemas y/o programas de política”.

Por otro lado, en lo referente al impacto que las reformas tienen en el gobierno local, se habla de una transición que en sí misma resume el asunto: un movimiento de gobierno local a gobernación comunitaria. La segunda implica un sistema de gobernación local que involucra a una complejidad de organizaciones provenientes tanto del sector privado como del público. Pero en esto se advierte la aparición de una tensión entre flexibilidad y capacidad de control. En efecto, la aparición de un escenario multi-actores en la gobernación local tiene como ventaja la flexibilidad, que se aprecia en el desarrollo de soluciones y servicios novedosos en tiempos relativamente cortos; pero tiene la desventaja de que un escenario tan complejo es difícil de controlar, por lo que la rendición de cuentas se convierte en una preocupación importante.

Según Prats, la nueva gestión pública encontró fuertes cuestionamientos a su actuación a mediados de los noventa, cuando en Europa se argumentó que “la eficacia y la legitimidad del actuar público se fundamentan en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil”. La eficacia tiene que ver con resultados respecto a expectativas u objetivos trazados, que causan desencanto cuando no coinciden, mientras que la legitimidad es, en palabras de Vallespín, el “lubricante imprescindible para el ejercicio del poder” que, cuando es escaso o inexistente, causa ingobernabilidad; y Prats va más allá, al introducir una variable cualitativa que no se percibía en el escenario de una administración pública enfocada a estándares, medidas de desempeño, resultados, y dinero: La calidad de la interacción entre los actores interesados.

Siguiendo a Prats, una reforma de las estructuras y procedimientos de la administración pública debería seguir una lógica de aporte a la interacción entre los actores políticos inmersos en esas estructuras y esos procedimientos. El foco de análisis habría de pasar a la interacción entre los diversos niveles de las organizaciones públicas y entre ellas y las organizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar nunca al ciudadano como referente principal del actuar público.

Frente a la idea de la soberanía hacia afuera y jerarquía hacia dentro comienza a cobrar fuerza una imagen bien distinta: Una cierta desagregación, descentralización y delegación institucional; una estructura reticular cada vez más densa y compleja de dependencias y relaciones de colaboración y negociación con todo un conjunto de intereses sociales, muchos de los cuales no están siquiera integrados dentro de sus fronteras; la combinación de la acción de gobierno tradicional con una nueva “gestión de las interdependencias” anteriores.

Tal vez por esa complejidad de la nueva gestión pública, que deriva en discusiones sobre debilitamiento-fortalecimiento del Estado, flexibilidad-capacidad de control, o fragmentación-deslinde de responsabilidades es que la figura de una instancia que coordine o administre el sistema de redes de política adquiere prominencia. Ese estado de cosas, junto con el cambio de enfoque que se empieza a gestar a mediados de los noventa, transitando de una atención a estructura-función a una atención a la calidad de la interacción, están en el origen de la noción de gobernanza.

Para Rhodes, gobernanza remite a la administración de redes: “Gobernanza se refiere a redes inter-organizativas y auto-organizadas [...] son estructuras de gobernación con autoridad para ubicar recursos y ejercer control y coordinación”. Otras acepciones de gobernación y gobernanza ya han sido presentadas en este trabajo. Se agrega ahora una opinión que resulta esclarecedora. Para Kooiman, gobernación (governing) son “todas aquellas actividades de los actores sociales, políticos y administrativos que pueden verse como esfuerzos propositivos para guiar, conducir, controlar, o administrar (sectores o facetas de) sociedades”; gobernanza (governance) por otro lado hace referencia a “los patrones que emergen de las actividades de la gobernación de actores sociales, políticos y administrativos”. Gobernación remite a un proceso, mientras gobernanza a un resultado de acciones tomadas, o un modo de coordinación social.

Puede haber acuerdo en que los modos alternativos de gobernar (mercado y redes) han resultado en una disminución en el control de la oferta de servicios en favor del incremento de la dirección a través de redes de política. Pero también puede haber acuerdo en que el trabajo de redes acarrea dilemas aún en discusión (centralidad-pluralidad en el nivel central, flexibilidad-control en el nivel local). Por ese motivo, se reduce la certidumbre sobre la hechura de la política, lo mismo que acerca de quiénes son responsables de las acciones resultantes, y adquiere fuerza la necesidad de una instancia que lleve a cabo labores de administración o coordinación del sistema de red.

No obstante, la idea de gobernanza va más allá de reflejar simplemente la gestión de redes, porque la cosa pública no existe únicamente en un plano bidimensional. En la configuración de redes hay estructuras que se superponen y que anuncian la omnipresente jerarquía. En efecto, las redes no van de un lado a otro en la horizontal únicamente; también existe, aunque no se reconozca explícitamente, una dimensión vertical que plantea un escenario donde las redes y la jerarquía conviven, se regulan y complementan. Y quién si no el Estado es quien ha de poseer un estatus superior en la jerarquía de la red y ha de asumir el reto de coordinarla. La gobernanza o el sistema de gobernanza que se genera en una red de políticas se encuentra en estado de constante tensión y tiene la misión de lidiar con al menos tres desafíos: complejidad, legitimidad, y responsabilidad. Esto es, frente a la complejidad del proceso decisional, donde un marco normativo parece incierto y los limites entre lo público y lo privado se difuminan ¿se debilita el Estado? Y entonces ¿quién asume responsabilidades de las decisiones tomadas y sus resultados?

En la realidad, es frecuente observar que la función de coordinador de una red es realizada por una instancia (comisión, agencia) gubernamental. En la gobernanza, dicha instancia ha de servir de puente o canal de diálogo entre intereses distintos, muchas veces opuestos y en estado de conflicto real o potencial. En la racionalidad de la calidad de la interacción toca a esa agencia gubernamental velar porque ese propósito se cumpla satisfactoriamente; aunque el reto no es sencillo, pues bajo la noción de calidad de la interacción, las estrategias para avanzar una opción de política deben conformarse con creatividad, escuchando todas las voces y a través de una adecuación constante de cara a los contextos. En acuerdo con Prats, “la clave para la gobernanza está en saber organizar un espacio público deliberativo basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia”.

En un ejercicio de sistematización Antonio Natera señala siete tipos de relaciones de cooperación entre los actores políticos que pueden conformar redes de gobernanza; ello, considerando por una parte, la salvedad de que en la realidad tales relaciones no se dan en estado puro y, por otra, que en esas relaciones los actores gubernamentales adquieren mayor prominencia que los demás integrantes de la red. Son las relaciones: formales o de autoridad, coercitivas, utilitarias, clientelares, articuladas en torno a una coalición, basadas en la cooptación, y basadas en vínculos personales. Es factible aseverar que tales relaciones son determinantes de la calidad de la interacción en las redes que defiende Prats pues, siguiendo a Natera, la predominancia de un tipo sobre otro o la combinación o combinaciones que ocurran es determinante en la consolidación, o la calidad, de una red.

La cuestión de coordinación eficiente y de calidad de redes de política es importante, sin duda; pero aún queda por dilucidar el asunto de la rendición de cuentas en una complejidad así. Se recuerda que la incertidumbre acerca de a quién o a quiénes ha de atribuirse responsabilidad por decisiones o acciones persiste e inquieta a los expertos, y que si bien la figura de una coordinación con perspectiva de calidad parece resolver el asunto por llevar implícito un esquema de diálogo y confianza en la interacción, es nuestra opinión que la rendición de cuentas debe ocurrir en función de las responsabilidades asumidas, que no recaen únicamente en la instancia coordinadora, por cierto; y que en un sistema de redes todos los actores (económicos, administrativos, sociales) deben asumir un papel y ser responsables por las consecuencias que del mismo deriven. En efecto, en acuerdo con Prats, la gobernanza moderna se explica, entre otras cosas, por una conciencia creciente de que solamente un sistema interactivo que promueva la comunicación entre los actores “y la creación de responsabilidades comunes, además de las individuales y diferenciadas” puede asegurar la gobernación legítima y eficaz. Abundando, Peters anota que en un sistema de gobernanza el sector público no está precisamente menos involucrado que en el pasado:

En efecto, el sector público puede colocarse en una situación paradójica y absurda de retener gran responsabilidad en la gobernanza mientras se debilitan muchos de los soportes que hacen posible la gobernanza desde el centro. Cuando las cosas van mal, aun si el gobierno se ha divorciado formalmente del control, puede no ser capaz de convencer al público que su responsabilidad ha terminado. La privatización de las utilidades públicas y el transporte, por ejemplo, no remueven la responsabilidad del gobierno en la mente del público, pero pueden enmascarar la cadena de rendición de cuentas por esas actividades cruciales.

En un sistema de gobernanza democrática, la responsabilidad compartida es, por tanto, un principio indeclinable. Es la cuota que deben cubrir quienes tienen voz, voto, y ven cristalizados, modificados o impedidos sus intereses, en acciones de política.

La crítica democrática hacia las redes es que solamente resultan útiles para los propósitos de unos cuantos, no para los intereses agregados de la colectividad. Pero esto no parece ser un problema de la concepción de la estructura de las redes sino de otros factores. Sin afán de ser exhaustivos, destacamos tres aspectos: 1) El elemento multi-actor, porque en realidad la pluralidad de actores en la red va a depender de los objetivos de política que llevan a su creación; es decir, en una red particular estarán aquellos que quieran y puedan estar, que no serán necesariamente todos; 2) El elemento de madurez de la sociedad, que permite o limita la construcción de organizaciones de intereses; 3) El elemento de madurez del gobierno, que igualmente permite o limita la construcción de organizaciones “fuera” del gobierno.

Puede aseverarse que la crítica a la política de redes que surge desde la gobernanza democrática es errónea si se guía solamente por el “cómo” se genera y opera la red y “quién o quiénes” la integran. Sería más enriquecedor si esa crítica clarificara cómo se determinan los objetivos de la red, si los mismos se dirigen al beneficio de la colectividad como prioridad de política y de qué manera se propone su consecución; cómo se da seguimiento a las decisiones tomadas, quién se responsabiliza por qué tipo de acciones, y qué mecanismos se plantean para la rendición de cuentas por los resultados obtenidos. Como anota Prats, el reto de los cambios administrativos radica en “reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernación en base a la integración y a la diferenciación de las diversas inquietudes e intereses [...El desafío es] hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernación de las cuestiones complejas”.

Llegamos a un punto en que conviene redondear algunas ideas sobre la gobernación y la gobernanza. Como se destacó al inicio de este capítulo, la pretensión no es establecer un consenso, sino más bien dar sustento a nuestra posición conceptual. Finalmente, queda claro que el debate ha de continuar.

La gobernación es atributo inherente a un sistema político. Es por ello, tan vieja como el gobierno, y en consecuencia, algo que no es inmutable. Si lo nuevo de la gobernación radica en los recientes cambios hacia la gobernanza, esta última significa un estadio de calidad superior, en el cual se exhiben mejores formas de conducir los asuntos públicos, más abiertas y equilibradas; es decir, formas corresponsables. Gobernación remite a un proceso, mientras gobernanza a un resultado de acciones tomadas mediante la coordinación social. De esta manera, la gobernanza pretende satisfacer intereses de grandes sectores sociales, mediante rutas institucionalizadas, donde la apertura y el equilibrio emergen a través de la deliberación y la inclusión. También, promueve el compromiso de una actuación correcta frente a los asuntos públicos, tanto de los gobernantes como de la pluralidad de otros actores; todo, en un esquema de responsabilidad compartida.

En esencia, la gobernanza procura el aporte a la calidad de la interacción entre los diversos niveles de las organizaciones públicas y entre ellas y las organizaciones privadas y de la sociedad civil, sin dejar de considerar dos aspectos básicos; por un lado, el ciudadano como referente principal del actuar público y, por otro, el contexto donde los problemas aparecen. Resta comentar que el reto para la gobernanza inicia con la dificultad de llegar a un acuerdo sobre la definición de los problemas en la esfera de lo público. De esto se discute brevemente.