4.3. “INTROMISIÓN” DE LA GOBERNACIÓN AMBIENTAL

Se expresó en un capítulo previo que el término ‘gobernación’ emergió hace poco más de una década en el discurso de la ciencia política y otras disciplinas; inclusive ha sido utilizado para reemplazar al término ‘gobierno’. Los atributos que actualmente identifican a la gobernación permiten aseverar que, sin nombrarla, desde hace mucho tiempo esta idea formaba parte del discurso de infinidad de instancias, tanto gubernamentales como no gubernamentales, globales, regionales o nacionales; tanto en sectores de toma de decisiones, como académicos y sociales. Como igualmente se asentó, la gobernación en su acepción pura del ejercicio del poder siempre ha estado ahí. Los “nuevos atributos” con que ahora se la define, empero, son efectivamente de data más reciente.

Más todavía, el término ‘gobernación ambiental’, si bien joven, es algo para lo cual diversos atributos de la gobernación en general son efectivamente aplicables; por lo que su connotación no escapa de aquella de la gobernación en general mas que en la particularidad de su campo de acción: el medio ambiente. Repasemos brevemente cómo se incorpora el discurso ambiental en la gobernación.

Hacia fines de los setenta, la OCDE reconoció la importancia del ambiente como tema de política pública, lo que le llevó a establecer un comité ambiental en 1971 y una oficina de dirección ambiental, el Environment Directorate. Entre los aspectos positivos de este órgano destaca la recomendación de 1972 del Consejo de la OCDE del principio “El que contamina, paga”, iniciativa que revelaba el fuerte vínculo entre las políticas económica y ambiental que impulsaba la OCDE. Actualmente, el Environment Directorate se encarga de prestar ayuda a sus miembros para diseñar e instrumentar políticas para enfrentar los problemas ambientales y administrar los recursos naturales. Asimismo, al promover patrones de producción y consumo sostenibles el Environment Directorate examina la relación entre el ambiente y las preocupaciones económicas, sectoriales o sociales, y trabaja con otras instancias pares en temas como comercio e inversión, agricultura, transporte, cambio climático e impuestos ambientales. Es tal vez por ello que el organismo se precia de ser un contribuyente clave al trabajo de la OCDE respecto al desarrollo sostenible.

La ONU también ha incorporado la temática ambiental en sus propuestas de gobernación. Bajo la Resolución 2997, sobre arreglos institucionales y financieros para la cooperación ambiental, y en línea con las recomendaciones de la reunión de Estocolmo de 1972, la Asamblea General de ese organismo creó el programa ambiental, con la misión de coordinar el desarrollo del consenso en política ambiental, mediante la continua revisión del ambiente global y el señalamiento de asuntos emergentes hacia los gobiernos y la comunidad internacional.

El BM, por su lado, incorporó en su proceso de reorganización la creación del Environment Department, en mayo de 1987, luego de un encuentro, entre el Presidente del Banco, Barber Conable y la Primera Ministra de Noruega, Gro Harlem Brundtland, a la sazón presidenta de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo, donde el primero aplaudió la interconexión entre desarrollo sostenible y la preocupación ambiental. La creación del Environment Department; el lanzamiento de iniciativas contra la desertificación y deforestación en África, y de evaluación ambiental en naciones en desarrollo; el interés de participar en un programa para conservar los bosques tropicales; y la exploración de posibilidades de realizar esfuerzos cooperativos para proteger el Mediterráneo, fueron señales definitivas de la incorporación del tema ambiental en las prioridades del BM. Hacia septiembre de 1988, cualquier duda quedaba despejada: Kenneth Piddington, Director del Environment Department, aseveró que, “el ambiente se mueve hacia arriba en la agenda internacional”, y veía que era posible un esfuerzo multilateral en la materia si había voluntad en los gobiernos y se construía el consenso.

El discurso del BM en materia de gobernación ambiental no escapa del que exhibe respecto a otros temas. En abril de 1989, el Presidente Conable identificaba los elementos clave del “desarrollo sostenible”: solución al problema de la deuda, esfuerzos de reforma política en países en desarrollo, inversión de largo plazo segura, comercio internacional irrestricto, y políticas ambientales serias. En septiembre de ese mismo año, Conable pugnaba por el rompimiento del vínculo entre degradación ambiental, pobreza, crecimiento poblacional incontrolado y subdesarrollo, y comprometía al BM a armonizar el desarrollo económico y la protección ambiental. La receta de Conable, dirigida fundamentalmente al mundo en desarrollo, se traduce de esta manera en pago o renegociación de la deuda, democracia, disciplina fiscal, libre comercio, y altos estándares ambientales.

En la emergencia del interés por el tema ambiental del concierto de naciones, no puede evadirse la influencia de los acontecimientos generados en Estados Unidos. Tres años antes de la reunión de Estocolmo, el Congreso había aprobado la National Environmental Policy Act, o NEPA, y un año después, el Ejecutivo estrenaba dentro del Departamento de Estado la Environmental Protection Agency, o EPA, encargada de confrontar una problemática fuertemente denunciada por el movimiento ambientalista en ese país. El interés ambiental estadounidense tuvo reflejo en las estructuras gubernamentales de otros países occidentales, quienes conformaron el motor que condujo al tema ambiental hacia un sitio preponderante en el debate internacional.

El informe de las ONU sobre la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, llevada a cabo en Johannesburgo, Sudáfrica, en 2002, merece un comentario. Al indicar que la buena gobernación es imprescindible para el logro del desarrollo sostenible, el Informe especifica que, en el nivel nacional, las bases para el desarrollo sostenible son políticas económicas, sociales y ambientales serias, instituciones democráticas responsivas a las necesidades de la población, el imperio de la ley, medidas anticorrupción, igualdad de género, y un escenario coadyuvante a la inversión. El Informe resalta que, como resultado de la globalización, los factores externos han llegado a ser críticos para determinar el éxito o fracaso de los esfuerzos nacionales de los países en vías de desarrollo. De tal forma,

La brecha entre los países desarrollados y aquellos en vías de desarrollo apunta a la necesidad continua de un ambiente económico internacional dinámico y facilitador, favorable a la cooperación internacional, particularmente en las áreas de financiación, transferencia de tecnología, deuda y comercio y total y efectiva participación de los países en desarrollo en la toma de decisiones global; todo ello si se desea mantener e incrementar el momentum del progreso global hacia el desarrollo sostenible.

La reacción del mundo en desarrollo a los planteamientos globales de la gobernación ha sido de claroscuros. Para empezar, en muchos países, el espíritu democrático no está cimentado y hay una justificada desconfianza en las organizaciones formales. Las autoridades generalmente adolecen de presupuestos reducidos, falta de coordinación, escasez de servidores públicos de carrera, visión de corto plazo (más bien político-electoral que administrativa), pero sobre todo, de prácticas de corrupción en casi todos los niveles. En este escenario, la posición de los asuntos ambientales en la agenda nacional, y el interés por contar con “instituciones ad hoc” para atenderlos, tienden al mínimo. En muchos de esos países no existen, por supuesto, mecanismos bien establecidos para que los ciudadanos tengan acceso a información oficial, o para que conozcan su derecho de cómo hacer requerimientos a las autoridades; aún más, la voluntad por incrementar la conciencia ciudadana hacia el cuidado ambiental es exigua.

Visitada la historia para hallar explicación a las inquietudes del presente, una idea de base es que los temas de “consenso mundial” son aquellos que interesan principalmente a un sector de países. A la luz de esos intereses, emergen instrumentos operadores, como arreglos institucionales, organizativos y reguladores que señalan el decurso de los diseños “permisibles” de gobernación. En los hechos, el éxito de las recetas de gobernación de las grandes organizaciones internacionales ha sido magro, por lo que a lo largo del tiempo esas directivas han observado algunos ajustes o han sido complementadas con propuestas emanadas de otros ámbitos.

Se ha visto, por ejemplo, cómo el discurso sobre gobernación del BM ha sido matizado; también, que diferentes organismos internacionales, no necesariamente gubernamentales, se han incorporado al debate. En efecto, las estructuras institucionales creadas en la post-guerra han mantenido la esencia de sus sugerencias de gobernación sensu lato, si bien con el tiempo han tenido que ir adecuando y ampliando sus objetivos en función de nuevos e inocultables retos. El tema ambiental es ya parte de esas organizaciones, con el resultado de que la propuesta de una mejor gobernación ha recibido un cúmulo de insumos, como características distinguibles, que la tornan una idea compleja e inasible en gran medida. La evidencia confirma que la gobernación convoca un cúmulo de características, que necesariamente tienen que ver con los actores involucrados, pero que solamente algunas conforman lo que puede catalogarse como una propuesta predominante.