Parte 1. FUNDAMENTOS TEÓRICOS

II. DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA

Algo sabido en el estudio de la política, tanto como en cualquier otro campo, es que ciertos vocablos, su concepto y su definición, varían; casi de tantas maneras como académicos hagan uso de ellos. Quizá por eso, algunos deberían ser simplemente dejados sin definición; no obstante, otros necesitan de reflexión y elaboración mayores. Este es el caso.

Este capítulo expone un conjunto de ideas y argumentaciones teóricas, con la pretensión de dar sustento a esta obra, y subrayar las dificultades de edificar un cuerpo sólido de términos y conceptos alrededor de una noción principal, la gobernanza; el ánimo no es, por tanto, el de establecer un consenso. Así, se inicia el recorrido del gobierno a la gobernanza a la luz de la idea “sombrilla” de ‘corresponsabilidad’. El capítulo abunda con una discusión del nexo gobernación-gobernanza desde el enfoque de la administración y la política públicas, y finaliza con una reflexión sobre la importancia de acordar sobre los asuntos públicos como condición para mejores decisiones de política.

2.1. GOBIERNO

Gobernar es hacer política. Por supuesto, dado que no se gobierna en abstracto sino que se gobierna o pretende gobernar a una agrupación o sociedad humana, la cual posee, entre otros aspectos, un orden dado por códigos acordados de autoridad. Alguien que gobierna y alguien que es gobernado son características normales de la sociedad, y ello se explica por lo improbable que resulta el mantenimiento del orden sin la existencia de una autoridad que, y esto es importante, la sociedad misma reconozca. En realidad, la necesidad de orden conduce a hablar con mayor propiedad de un ‘sistema político’. Así, las ideas de gobierno y política giran en torno a otras, como influencia, poder, control, intereses y valores.

La configuración ordenada de las relaciones entre sus miembros, constituye el baluarte principal de la autonomía de un sistema político frente a otros. El pensador alemán Max Weber declaró que una sociedad política es tal en tanto y en cuanto el personal administrativo continuamente ejecute la imposición de su orden dentro de cierto territorio, mediante la amenaza, o el uso, de la fuerza física. Involucra, entonces, autoridad, gobierno, o poder. Siguiendo a Laswell, esto significa que cualquier acto que sea político es llevado a cabo desde la perspectiva del poder.

Los papeles o roles más conspicuos de un sistema político son aquellos de los individuos que crean, interpretan e instrumentan las reglas obligatorias para sus unidades, es decir, el gobierno. El ‘gobierno’, por tanto, queda entendido como la instancia encargada de generar y aplicar las medidas necesarias que permiten el mantenimiento del sistema político, si bien naturalmente esta actividad conlleva la defensa de los espacios de poder adquiridos. Dentro de este esquema, los receptores de las decisiones del gobierno, los gobernados, son los actores menos notorios.

Si aun en los más simples sistemas políticos existe un gobierno, debe considerarse que por encima de él puede haber otro, siendo este último referente de un sistema mayor, y así sucesivamente. Pero debe pensarse, asimismo, en la existencia de un gobierno que no admita a uno superior, pues de otra manera no se apreciaría la autonomía y la certidumbre sobre el orden, control o autoridad que debe ejercer un sistema político determinado. Ese gobierno por encima del cual no hay otro es el gobierno soberano del Estado mismo.

Para autoridades como Robert Keohane y Joseph Nye, Gobierno es “el subconjunto que actúa con autoridad y crea obligaciones formales”; Dahl juzga que Gobierno es, entre otras cosas, todo gobierno que mantiene con éxito la justificación del comando exclusivo del uso legítimo de la fuerza física en el momento de instrumentar sus normas dentro de un cierto territorio. Esta última definición es una ligera modificación a la idea de Estado expuesta por Weber, que permite apreciar la cercanía de ambos conceptos. Sin duda, el Gobierno es el brazo ejecutor del Estado, o el gobierno de un sistema político mayor, por encima del cual no hay otro y por ello llega a percibirse como el Estado mismo. Es un poder soberano.

El gobierno es una estructura compleja de puestos y directivas, así como de medios legítimos para utilizar un comportamiento violento; el gobernado es el receptor de esas acciones. Es de poco valor discutir por el momento lo que es un gobierno “malo” o “bueno”; porque un mal gobierno sería aquel que falla al mantenimiento de las características que le definen; en el otro extremo, un buen gobierno es aquel que tiene éxito en mantenerlas.

Los destinatarios de las decisiones u objetivos del gobierno pertenecen a la jerarquía más baja del sistema político, o el público; en ese sentido, si las acciones del gobierno son bienvenidas o no es algo que debe preguntarse a la gente que las recibe, y en última instancia evaluarse solamente cuando el gobierno actúa sobre, e interactúa con, el gobernado.

La idea de la relación (acción, interacción) gobernante-gobernado conduce a pensar en el proceso de cómo se gobierna o ejerce la autoridad, pues en los hechos, el significado y la percepción del actuar de un gobierno se entiende mejor durante tal proceso. De inicio, existe una apreciación llana: un gobierno puede ser bueno o malo, pero también puede ubicarse en un punto intermedio. En este marco, ‘gobernación’ es un término que se torna en la etiqueta más adecuada para describir el acto de gobernar o ejercer autoridad; la idea se examina con mayor detalle a continuación.