8.4. ESTUDIOS DE CASO

Tres estudios de caso se describen enseguida. Se eligieron con base en su representatividad en la circunstancia social y ambiental de la Franja, que señala a la contaminación actual y potencial de aire, suelo y agua como uno de los principales retos sanitarios y ambientales.

8.4.1. Cuenca aérea de Paso del Norte

La degradación en la calidad del aire respirable adquiere niveles preocupantes, principalmente en algunas “áreas gemelas” como Paso del Norte, con alta concentración poblacional e industrial (figura 15). Por décadas, el tema ha llegado a ser fuente de conflicto en la región, que se ubica en un anfiteatro natural cuyas características topográficas y condiciones climatológicas de aridez extrema promueven la intensa acumulación de contaminantes en el aire.

La lista de fuentes contaminantes es grande, señalándose a emisiones industriales, quema de basura, ladrilleras, caminos no pavimentados, y vehículos motorizados como los más relevantes, pero diversos estudios muestran que los automóviles son la fuente primaria de contaminación. Los esfuerzos locales para combatir el problema han sido cotidianos, principalmente en El Paso, ciudad que por mucho tiempo ha estado en la lista de aquellas que no cumplen los estándares nacionales para monóxido de carbono (CO) estipulados por el gobierno federal a través de la EPA.

Sin embargo, argumentando ser sólo parcialmente culpable de todo el CO generado, El Paso ha volteado la mirada de manera recurrente hacia las fuentes federales estadounidenses y, principalmente, hacia Ciudad Juárez, culpándola de ser la causa de que El Paso no pueda satisfacer los estándares federales. Autoridades de esa ciudad incluso adoptan actitudes de minimizar los esfuerzos realizados por sus contrapartes Juarenses.

El conflicto se ha encontrado permanentemente a la puerta, como resultado de la dificultad de que ambas partes confronten eficientemente el problema de deterioro de la calidad del aire en la región. Empero, gobierno y sociedad de Ciudad Juárez y El Paso han reconocido que la instrumentación de esfuerzos cooperativos es la mejor manera para resolver los problemas comunes. En esta línea, desde 1990 ambas ciudades empezaron a realizar programas conjuntos para supervisar y controlar las fuentes de contaminación atmosférica en la región. La comunidad de PdN participa desde entonces de una manera que difícilmente se observa en otras partes: al mismo tiempo que demanda a las autoridades la búsqueda de soluciones a los problemas, se ha organizado en comités que tienen objetivos como los de transmitir a las autoridades recomendaciones e ideas que ayudarían a El Paso a controlar la contaminación del aire.

Los esfuerzos binacionales se han estructurado en un esquema de corresponsabilidad gobierno-ciudadanos; es el caso de la Fuerza de Tarea de la Calidad del Aire de PdN, o FTCA, creada en 1993 durante el debate sobre el TLCAN, la cual está constituida por actores no gubernamentales y autoridades electas, quienes se declaran comprometidos a trabajar por la consecución de un aire más limpio.

La región es dinámica, sin duda; tanto en términos naturales como sociales. Hacia el 7 de mayo de 1996, esa inercia promovió la firma de un acuerdo bilateral, como apéndice del Anexo V del Acuerdo de La Paz, que comprometía a ambos países a instrumentar estrategias de gestión de la calidad del aire mediante reformas institucionales internas. De esta manera, se formalizó una cuenca aérea binacional, que incluyó al condado de El Paso, y aquellas partes del condado de Doña Ana (donde se halla Sunland Park) y el municipio de Ciudad Juárez ubicadas dentro de los 100 km de la franja, así como un mecanismo para que los ciudadanos se involucrasen con los reguladores gubernamentales y trabajasen en la gestión transfronteriza, en la forma de un Comité Asesor Conjunto. El Comité está compuesto de 20 miembros, 10 de cada país; de ellos, cinco provienen del sector privado y tienen residencia en la región. De acuerdo con Rincón y Emerson, el aspecto más relevante de este apéndice de 1996 es que da a los ciudadanos una función en el desarrollo de estrategias para mejorar su aire. El comité tiene como actividades el seguimiento e informe de la calidad del aire, la planificación conjunta para evaluar opciones de gestión, entrenamiento técnico, uso de incentivos para reducir la contaminación, y educación pública y programas de amplio alcance.

En ese tiempo, la FTCA también ha ayudado en proyectos de reducción de la contaminación. A guisa de ejemplo, la reducción de emisiones vehiculares ha sido una prioridad tanto para la FTCA como para el Comité, y en Ciudad Juárez, estos grupos han auxiliado en el establecimiento de centros de diagnóstico vehicular y en la capacitación de personal. Aún más, la FTCA ha apoyado talleres sobre reducción de emisiones de comercios de pintura y el uso de solventes, y ha ayudado en la puesta en marcha de regulaciones para estos negocios tanto en El Paso como en Cd. Juárez. Asimismo, se ha involucrado en proyectos que buscan ayudar a los propietarios de fábricas ladrilleras a adoptar combustibles menos dañinos. Y tanto la FTCA como el Comité Asesor Conjunto elevan propuestas para acelerar los cruces fronterizos y con ello disminuir las emisiones en los puentes internacionales.

Las redes de monitoreo de la calidad del aire son otro ejemplo de acciones realizadas. En Cd. Juárez se estableció un programa de evaluación de la calidad del aire desde 1988; en el mismo, se contempló el establecimiento de una red de monitoreo, aunque la misma entró en funcionamiento hacia 1993, con equipos manuales para MP10 colocados en cuatro zonas de la ciudad. Más tarde se agregaron analizadores automáticos para CO y O3 y, a mediados de 1996 se instaló una quinta estación. Más recientemente, la red es operada por el gobierno local, a través de la Dirección General de Ecología y Protección Civil. Tres de las estaciones miden O3, CO y MP10; en las dos restantes únicamente se toma lectura de MP10. El Paso City County Health and Environmental District (EPCCHED) proporciona mantenimiento, control de calidad y soporte técnico a estas estaciones. En El Paso, por su parte, hay nueve estaciones de monitoreo operadas por la Texas Commission on Environmental Quality, y seis estaciones de monitoreo operadas por EPCCHED. En el condado de Doña Ana hay once estaciones, operadas por el New Mexico Environment Department.

Ciudad Juárez ha realizado esfuerzos adicionales para estar en un nivel cercano al de sus vecinos del norte, por lo que al monitoreo atmosférico se suman acciones de inventarios de emisiones, adecuación de las NOM, y un programa de calidad del aire (Proaire). Como se prevé en la LGEEPA, las acciones en el marco del Proaire se realizan en coordinación con los tres órdenes de gobierno. Asimismo, se procura normalizar actividades productivas y vehículos automotores para prevenir y controlar las emisiones de contaminantes a la atmósfera. En esta línea, la LGEEPA estipula que la federación ejecute programas de reducción de emisiones contaminantes a la atmósfera provenientes de las fuentes de jurisdicción federal. También, indica que corresponde a las autoridades locales el elaborar programas para mejorar la calidad del aire en las entidades y someterlos a consideración de la secretaría ambiental, para su aprobación, así como instrumentar programas de verificación de las emisiones vehiculares.

La dinámica fronteriza, sin embargo, es aparentemente incontenible, y su manifestación como degradadora de la calidad de aire continua, de manera que aún es poco factible hablar de mejoras sustanciales a las condiciones de bienestar en PdN. La región aún mantiene niveles peligrosos de contaminación. Hacia mediados de los noventa, la Texas Natural Resource Conservation Commission (TNRCC) declaró que la materia particulada, el ozono (O3) y el CO en El Paso sobrepasaban los niveles permisibles. Inclusive en esas fechas la dependencia texana mantenía sospechas sobre el desempeño ambiental de Ciudad Juárez, si bien aceptaba desconocer cuánta contaminación se transportaba a través de la frontera desde esa municipalidad mexicana.

En la actualidad, el monitoreo de la calidad del aire en PdN enfrenta problemas que van más allá de las capacidades y limitaciones de sus propias ciudades, pues aún se carece de criterios homogéneos sobre las metas de la región para concentraciones de contaminantes en el aire. Esta circunstancia es consustancial a la condición binacional, pero sobre todo a la asimetría entre uno y otro país que tiene fuerte reflejo en el escenario fronterizo. Puede afirmarse que los retos de la gestión de la calidad del aire en Paso del Norte son cinco (los que ciertamente pueden generalizarse para el resto de la franja fronteriza): ordenamiento del parque vehicular, hacer más eficientes los sitios de cruce fronterizo, desarrollo de infraestructura urbana de vialidades y contención de aridez, homologación de datos en escala binacional, y coordinación del trabajo de las burocracias ambientales. Sobre ello se discute a continuación.

a. Parque vehicular

En 1997, el número de vehículos registrados en Cd. Juárez fue de 366,739. De esa cifra 94.95 por ciento correspondió a autos particulares, los vehículos tipo pick up aportaban 3.92 por ciento, mientras que taxis y camiones de pasajeros y de carga contribuían con el restante 1.13 por ciento. Cálculos oficiales, muy imprecisos por cierto, prevén que hacia 2010 el parque vehicular fluctuará en un intervalo de 420,000 a 690,000 vehículos, mismos que servirán a un estimado de 1,422,200 habitantes. En 1994, el número de vehículos registrados en El Paso fue de 410,000, y ya hacia el 2006, el parque alcanzó una cifra de casi 525,000 para un estimado poblacional de 736, 310 habitantes.

Un informe del INE de 1998 sobre la calidad del aire en Ciudad Juárez anotaba que el principal componente del aire atmosférico contaminado era el monóxido de carbono, incluso en siete órdenes de magnitud por arriba de otros contaminantes, como las partículas suspendidas totales o TSP, y los hidrocarburos. El INE informaba también que la principal fuente de CO, hidrocarburos, y NOx era el transporte; similarmente, que la principal fuente de SO2 era el sector servicios. Del conjunto de emisiones al medio ambiente generadas, el transporte contribuía con 87.6 por ciento, los suelos con 7.4 por ciento, los servicios con 4 por ciento, y la industria con 0.9 por ciento.

El transporte mediante vehículos motorizados es, por tanto, el problema más sensible en materia de calidad del aire en Ciudad Juárez y el mismo es un fenómeno cuyo patrón no ha variado sustancialmente en los últimos 30 años. Abundando en este aspecto, hacia fines de los noventa los vehículos automotores particulares constituían alrededor del 95 por ciento del parque vehicular, siendo por consecuencia los principales responsables de la contaminación atmosférica en Cd. Juárez. Dada esta situación, es comprensible que la gente que vive en el área urbana donde la concentración de vehículos motorizados y actividades económicas es alta, es más vulnerable a problemas de salud.

La pregunta acerca de qué lado de la cuenca atmosférica de PdN genera más contaminación no puede responderse fácilmente. Por un lado, a pesar de mostrar inconsistencias, el informe del INE de 1998 y el programa de calidad del aire de Juárez coinciden en que la relación vehículo/habitante es mayor para El Paso que para Cd. Juárez: para el primero, la relación es 0.56, mientras que para el segundo oscila entre 0.29 y 0.33 (aunque nuestros cálculos muestran que las relaciones son de 0.63 y 0.36, respectivamente). En términos inversos, esto es de una relación número de habitantes por vehículo, El Paso muestra una cifra de 1.6 y Juárez una de 2.8. Por otro lado, aún considerando que Cd. Juárez posee un parque vehicular más antiguo (los modelos de los 80 son los más abundantes ) la distancia que los vehículos recorren en El Paso es mucho mayor que en Juárez (cuadro 6).

Cuadro 6. Habitantes, vehículos y km recorridos en El Paso y Cd. Juárez

Lugar (año) No. de habitantes Parque vehicular Hab/vehículo Millones de Km recorridos totales

El Paso (1994) 650,000 410,000 1.6 16.09

Cd. Juárez (1997) 1,010,533 366,739 2.8 5.47

b. Sitios de cruce fronterizo

Los problemas de contaminación del aire son patentes en las áreas de mayor actividad e interacción transnacional. Los puertos aduaneros de cruce ejemplifican esta situación; y aunque en los noventa, se dieron intentos para actualizar la infraestructura, los procedimientos y la capacitación del personal, en la década del 2000 los procedimientos de cruce se han tornado más complicados, complejos y tediosos, observándose más retrasos que antes. Cuatro accesos comunican a El Paso con Cd. Juárez. Los dos más antiguos se ubican en la zona céntrica y en ambos ocurren constantes congestionamientos. Un tercero, también en la zona céntrica, se utilizaba para cruce peatonal exclusivamente, pero en años recientes se abrió para desahogar el cruce vehicular. El cuarto acceso da paso a vehículos de carga. Anualmente, los cruces vehiculares rebasan las cifras de 600,000 en vehículos de carga y 15 millones en vehículos de pasajeros.

c. Infraestructura urbana y aridez

Polvos de caminos no pavimentados son contribuyentes adicionales a la contaminación del aire. Los caminos sin pavimentar se encuentran principalmente en el lado sur de la franja, en las áreas periféricas; la falta de pavimentación es resultado del rápido asentamiento de la población y una planificación ineficiente. A fines de los noventa, Juárez contaba con 52 por ciento de sus vialidades pavimentadas. Sirve aquí recordar, además, que las tierras desérticas caracterizan la geografía de PdN, lo que hace de la contaminación por partículas una preocupación permanente.

d. Homologación de datos

El programa de aire de Juárez apunta a lo que quizá es el mayor reto para la gestión en PdN, es decir, la necesidad de hacer comparables los datos recabados en Cd. Juárez, El Paso y Sunland Park. Por ejemplo, mientras que en Estados Unidos se hace inventario de compuestos orgánicos volátiles, o COVs, y MP10 en México se toma nota de hidrocarburos y partículas totales. De los contaminantes que hacia 1998 podían ser comparables (SO2, NOx y CO) se determinaba que en cuanto a SO2, El Paso, Cd. Juárez y Sunland Park emitieron 64, 29, y siete por ciento, respectivamente; en el mismo orden, para NOx se emitieron 45, 36 y 29 por ciento, respectivamente. Finalmente, con respecto a CO la emisión fue de 21, 67 y 12 por ciento en el mismo orden.

e. Burocracia ambiental y trabajos conjuntos

Desde principio de los setenta los intentos por solucionar la contaminación del aire en la frontera ha tenido escaso éxito, pues las regulaciones y su aplicación, lo mismo que el trabajo de las burocracias, se manifiestan de manera diferenciada en uno y otro lado. Ello dificulta cualquier iniciativa de coordinación. En efecto, en la región binacional la regulación ambiental al igual que los agentes mexicanos y estadounidenses tratando con el asunto del aire exhiben diferencias notables, en resumen, una brecha institucional entre ambos países.

Los gobiernos de México y Estados Unidos reconocen que los problemas no pueden tratarse efectivamente de manera unilateral. La firma del Acuerdo de La Paz fue un intento por encontrar solución a los problemas de contaminación atmosférica y tendió el entramado para la aprobación del Anexo V, y la creación del GTA seis años más tarde. De esta forma, hacia 1989, ambos países habían instrumentado una supervisión continua del aire atmosférico fronterizo. El GTA persiguió un mejor entendimiento de los problemas del aire a través de un inventario de fuentes emisoras, supervisión y modelado. Sus estudios iniciaron una estrategia de manejo coordinado.

En los noventa, iniciativas nacionales redundaron en un panorama más promisorio para la frontera; así, al iniciar la década, la CAAA en Estados Unidos ofreció a la región binacional esperanza para mejorar su aire, toda vez que, como se ha comentado, autorizó a la EPA acordar con México programas de cumplimiento de estándares de calidad del aire, y proporcionar a ese país apoyo para el desarrollo de proyectos de supervisión y mejoramiento del aire. Similarmente, en la nación vecina, el gobierno mexicano ha instrumentado programas específicos para confrontar los problemas de contaminación del aire.

Como se advierte, en Paso del Norte, la contaminación atmosférica es un tema prioritario de gestión pública, por ello, los retos que plantea la contaminación aérea en la región deben reflexionarse a la luz de los intereses económicos, políticos y sociales que se le presentan como disyuntiva entre el mayor desarrollo económico o el mejoramiento ambiental y de la calidad de vida. No obstante, en una perspectiva comparativa respecto al resto de las áreas gemelas de la frontera, PdN se significa como un caso ilustrativo del desarrollo de la gobernación ambiental en la frontera y rescata experiencias útiles para construir una explicación más amplia de los problemas ambientales.