2. Política industrial y de desarrollo, el caso de Risaralda

A partir del marco conceptual anterior, en lo que sigue se hace una revisión de los objetivos e instrumentos de la política industrial y de desarrollo en las instancias de gobierno local. El ejercicio se centra en el análisis de las acciones propuestas a partir del establecimiento de la elección popular de alcaldes y gobernadores, principalmente aquellas contenidas en los planes de desarrollo de la alcaldía de Pereira y la gobernación de Risaralda.

Vista en su conjunto, la política pública en el departamento de Risaralda no ha tenido un comportamiento sistemático, con lo cual podría calificarse como una actuación pública más cercana a la idea de política de gobierno, que política de Estado. Al respecto, y atendiendo a la categorización de los planes de desarrollo departamentales de la época reciente (tabla 2), se observa una falta de continuidad en los propósitos y las estrategias globales de desarrollo.

“Risaralda una empresa con futuro”, se constituyó en el plan de acción del primer gobierno popular del Departamento de Risaralda y fue concebido a partir de un ejercicio de planeación estratégica situacional. La propuesta de desarrollo contenida en el documento partió de reconocer el nuevo contexto de apertura en que se enmarcaba la economía del departamento, al considerar que la dinámica del territorio debía estar articulada al proceso planetario que imponía dicho modelo de apertura (Gobernación de Risaralda, 1992).

Aunque en el gobierno departamental existía clara conciencia sobre la necesidad de una política de desarrollo integral que posicionara a Risaralda como un territorio con identidad propia, dejando de ser un espacio en disputa por otros centros de la economía nacional, y potenciara las ventajas de su posición geopolítica y sus condiciones agrícolas, industriales, turísticas y ambientales , en lo que tiene que ver con los lineamientos de política de desarrollo económico se definieron aspectos muy generales como directrices para la asignación de recursos de inversión, los cuales se resumen en:

 El apoyo a proyectos productivos con gran capacidad de generación de empleo.

 El apoyo a la comercialización de los productos risaraldenses en el resto del país y el exterior.

 El estimulo a las diferentes formas asociativas de productores.

Sin embargo, al plan “Risaralda una empresa con futuro” le fue incorporado como anexo especial, mediante la ordenanza 019 de 1993, el documento “Proyectos para hacer de Risaralda un departamento tecnológico” y se estableció una destinación de mínimo el 5 % del presupuesto de inversión durante los cinco (5) años siguientes para la financiación de dichos proyectos.

En el documento se concibió la ejecución de 11 proyectos orientados a desarrollar y consolidar la capacidad científica y tecnología del departamento, como parte de una estrategia para romper con el tradicional monocultivo del café y sentar las bases para el crecimiento económico, la inserción de los productores locales en los mercados externos y mejorar las condiciones de bienestar de la población risaraldense (Vega, 1994).

De manera específica, la industria local se vio beneficiada por esta decisión política al iniciarse la conformación de una red de apoyo que daba respuesta a sus requerimientos en lo que a innovación tecnológica se refiere. Entre los proyectos que sirvieron a la construcción de esa red se cuentan: el Centro colombo-canadiense de transferencia de tecnología en instrumentación y control de procesos industriales, el Centro de desarrollo productivo para la industria de las confecciones, el Centro de capacitación y desarrollo tecnológico para la industria papelera y la incubadora de empresas.

Sin embargo, y coherente con el planteamiento inicial, la propuesta anterior constituyó más una política de gobierno que como tal no tuvo la continuidad necesaria; al punto que esos esfuerzos iniciales se han ido diluyendo, siendo el Centro colombo-canadiense de transferencia de tecnología el único proyecto que se conserva en la actualidad, bajo el nombre de CENPAPEL.

El plan de desarrollo posterior, “el desarrollo al servicio de la gente”, tuvo como estrategia central la construcción de infraestructura en los municipios del departamento, buscando crear las condiciones para que estos desarrollaran sus potencialidades productivas en dirección a una mayor productividad y competitividad, una mayor diversificación productiva y una más activa generación de empleo. Las líneas de política de desarrollo económico regional contenidas en el programa de apoyo a la competitividad se sintetizan en:

 La consolidación de un sistema de información económica: Recolección, procesamiento, análisis y manejo de información para la toma de decisiones.

 El desarrollo de un sistema de capacitación para el trabajo: formación de capital humano y social, reconversión profesional.

 El apoyo al sistema de ciencia y tecnología: coordinación entre los centros de desarrollo tecnológico y productivo existentes y las universidades, además de fortalecimiento financiero.

Cabe anotar que a esta última línea de política se le asignó el 2.5% de los recursos del plan plurianual de inversión destinados al programa de apoyo a la competitividad, en tanto para el desarrollo de infraestructura se asignó en 56% de dichos recursos (Gobernación de Risaralda, 1995).

“Es tiempo de sembrar” concentró sus programas en una estrategia básica: la de educar al risaraldense, quien se concebía como sujeto del desarrollo. Ese propósito central fue complementado con dos preocupaciones relacionadas con la dimensión ambiental y el desarrollo de la ciencia y la tecnología. Los lineamientos de política de desarrollo económico regional contenidos en este plan se sintetizan en los siguientes programas:

 Apoyo a la invención y la innovación para el desarrollo del conocimiento, a través de estímulos a la excelencia profesional y el impulso a la investigación y la organización para el mejoramiento productivo.

 Fomento al desarrollo de la capacidad gerencial, para el desarrollo y la productividad.

 Fortalecimiento institucional, para el desarrollo productivo.

 Estímulo a la formación de espíritu empresarial.

 Investigación y desarrollo tecnológico: desarrollo y mejoramiento de los procesos productivos, apoyo a la creación de una incubadora de empresas, articulación de centros de desarrollo tecnológico y centros de desarrollo productivo.

 Sistemas de información para la administración y la competitividad.

Sin embargo, aunque ello no estuvo inicialmente considerado en el plan, en el ámbito de la política de desarrollo regional, la estrategia central de la administración departamental del período 1998-2000 fue la promoción de las cadenas productivas.

Frente a la situación de crisis económica de finales de los noventa, agravada a nivel local por el impacto económico y social del terremoto de 1999, el tema de cadenas productivas se convirtió en el centro de la estrategia para la reactivación económica y social de Risaralda; a ellas se las concibió como una etapa previa para la posterior conformación de clusters regionales acorde con las tendencias económicas nacionales e internacionales y la potenciación de la modernización del aparato productivo local.

En su momento se definieron 17 cadenas productivas agrupadas en tres temas: cuatro (4) en proyectos de interés nacional, ocho (8) en proyectos de interés regional y cinco (5) en proyectos de interés local. A nivel de industria manufacturera las ramas implicadas en dichas cadenas fueron: alimentos, madera y muebles, confecciones, eléctrica y electrónica, cuero y calzado, metalmecánica (Gobernación de Risaralda, 1999).

Aunque el tema de cadenas productivas fue considerado en el plan de desarrollo de la siguiente administración , los avances que se habían observado en la conformación de las mismas en el período previo comenzaron a diluirse, con lo cual el tema de la asociatividad para la productividad y la competitividad sigue siendo precario en el departamento.

El plan de desarrollo departamental “Revolución pública con resultados” se propuso romper con la direccionalidad impuesta por el modelo tradicional urbano- industrial- centralista, donde los intereses han estado centrados en la conurbación y en la industria “pesada” como única alternativa de crecimiento. Por ello se anunció en su momento que el plan estaba fundado en la nueva perspectiva del desarrollo endógeno que destaca las “causas internas” (Gobernación de Risaralda, 2004).

Ese plan consideró, en su programa de fomento empresarial, el apoyo a la creación, fortalecimiento y consolidación de las micros, pequeñas y medianas empresas, sin definir las áreas prioritarias; esto porque el plan no estableció con claridad cuáles eran la “causas internas” del desarrollo departamental ni la estrategia para la definición de las mismas. De igual manera, se incluyó como subprograma la promoción del sistema regional de innovación, orientado a apoyar las ideas empresariales de base tecnológica, los procesos tecnológicos que apoyaran los sectores productivos y la red departamental de normalización, certificación y metrología.

Por su parte, el actual plan de desarrollo departamental “Risaralda, sentimiento de todos”, parte del convencimiento de que la competitividad exige un entorno propicio para el desenvolvimiento de la actividad empresarial, caracterizado por una estabilidad macroeconómica, instituciones adecuadas, estabilidad en las reglas de juego, infraestructura de apoyo y talento humano. En ese sentido los programas que conforman la línea estratégica “Productividad y competitividad” están encaminados, entre otras, a (Gobernación de Risaralda, 2008):

 Favorecer los encadenamientos para la productividad y la competitividad,

 Fortalecer la infraestructura de apoyo.

 Gestionar macroproyectos de interés regional.

 Conformar observatorios sectoriales, para apoyar la gestión empresarial.

 Apoyar el desarrollo de la ciencia y la tecnología, a través de la promoción y la conformación de infraestructura de base para de la investigación.

 Fomentar el emprendimiento.

 Ofrecer recursos financieros, con líneas de crédito para las Mipymes.

Teniendo como referencia los enfoques de política regional (figura 1), en el accionar de las diferentes administraciones departamentales han predominado los enfoques de oferta, con presencia amplia de instrumentos orientados a mejorar la productividad y la eficiencia económica general, como la incubación, la promoción de la innovación, la capacitación y la educación; pero también recurriendo en algunos casos a la inversión pública en infraestructura como estrategia central (plan “El desarrollo al servicio de la gente”).

En el período de gobierno departamental 1998 - 2000, la estrategia de oferta estuvo acompañada por un esfuerzo de movilización de factores endógenos, especialmente a través de la promoción de la cooperación interempresarial e interinstuticional implícita en el programa de cadenas productivas, en el cual centró su atención esa administración. En el mismo sentido, el plan “Revolución pública con resultados” plantea como estrategia básica el desarrollo endógeno, a partir del cual se quieren destacar las “causas internas”; sin embargo, como ya se dijo, se evidenció falta de claridad sobre dichas causas.

El ámbito municipal, si bien sigue siendo cierto que la actuación pública ha tenido más un carácter de política de gobierno que de política de Estado, la política de desarrollo local ha considerado acciones más concretas, especialmente en lo que tiene que ver con el ofrecimiento de incentivos tributarios; lo cual guarda relación con las posibilidades que tienen las entidades territoriales municipales para ofrecer este tipo de estímulos.

El plan de desarrollo de Pereira 1995 – 1997, consideró en su estrategia de fortalecimiento de la actividad empresarial industrial: el ofrecimiento de facilidades y estímulos tributarios, con especial énfasis en los proyectos que se ubicaran en las zonas industriales, la agilización de trámites y la mejora en los servicios públicos para las empresas. De igual manera, el plan de desarrollo 2001-2003 planteó como estrategia la oferta de estímulos tributarios a los proyectos productivos; así mismo el plan de desarrollo 2004 – 2007, “Trabajando unidos con la gente y para la gente”, consideró en su programa “Paga invertir en Pereira” la reducción de trámites para la creación de empresas (Alcaldía de Pereira, 1995, 2001, 2004).

De manera consistente con la estrategia departamental de apoyo a las cadenas productivas, el plan de desarrollo de Pereira 1998-2000 definió como elemento central para el desarrollo productivo la identificación de cadenas productivas con miras a apoyar su consolidación a través de: el fortalecimiento de la zona industrial, incluyendo la creación de una zona franca y un parque tecnológico, la formación de recursos humanos para la adaptación y adopción de paquetes tecnológicos y la promoción de la investigación, la innovación y el desarrollo.

En el actual plan de desarrollo municipal, “Pereira región de oportunidades”, se plantean como políticas de desarrollo económico local la creación y fortalecimiento de mecanismos para la incorporación de la capacidad de innovación (incubadora de empresas, parque soft, grupos de investigación, emprendimiento) y la utilización de la capacidad de mercadeo de la ciudad para la búsqueda de mercados locales e internacionales. A su vez, la línea estratégica “Pereira emprendedora y competitiva” considera la ejecución de proyectos enfocados a (Alcaldía de Pereira, 2008):

 El desarrollo de infraestructura de apoyo.

 El apoyo a la ciencia y la tecnología.

 El fortalecimiento de instituciones que generen confianza.

 El impulso al sistema financiero y el mercado de capitales.

De lo anterior, es claro que hasta hoy las intervenciones gubernamentales a nivel municipal han estado centradas en un enfoque de demanda que privilegia los estímulos directos e indirectos a los inversionistas privados, como estrategia para lograr la reorientación de la demanda de trabajo hacia la entidad territorial metropolitana.

Sin embargo, el actual plan de desarrollo para el municipio de Pereira plantea una política de desarrollo local centrada en el ofrecimiento de condiciones favorables al desempeño eficiente de las actividades productivas, lo cual se complementa con la tarea de apoyar a los empresarios en la búsqueda de nuevos mercados.