CAP�TULO I. LA POL�TICA INDUSTRIAL Y EL CRECIMIENTO REGIONAL

�Por consiguiente �insistiremos en la idea� el territorio ya no ser�a m�s un factor (o cap�tulo) que puede o no incorporarse en las estrategias de desarrollo, sino un elemento explicativo esencial del desempe�o de la econom�a nacional y, por tanto, una de las bases fundamentales de dichas estrategias.� (Moncayo, 2002a)

La regi�n, independientemente de c�mo sea definida, no es una abstracci�n, es una instancia simb�lica que se construye a partir de relaciones, lenguajes, afectos y procesos de cambio que ocurren en su territorio. Por ello existen pol�ticas de desarrollo regional cuyo objetivo central es crear o potenciar las condiciones de entorno, para que los seres humanos mejoren sus condiciones de vida y disfruten de mayores oportunidades para el despliegue de su potencial; pol�ticas que se aproximan a su objetivo a trav�s de intervenciones en el territorio.

El concepto de pol�tica regional tiene dos acepciones, no excluyentes entre s�: a) el conjunto de medidas destinadas a reducir las disparidades interregionales, b) los esfuerzos al interior de las regiones, consideradas individualmente, para superar problemas de atraso econ�mico. La primera aproximaci�n persigue �por razones de eficiencia y de equidad� garantizar el crecimiento cohesionado de la econom�a nacional y lleva impl�cito un �nfasis en el apoyo a los territorios m�s atrasados. La segunda, que en el medio anglosaj�n se conoce como Regional Planning, busca favorecer las potencialidades propias de cada regi�n en particular, con independencia de su posici�n relativa en el ranking nacional.

Este trabajo est� m�s centrado en la primera de dichas aproximaciones. Partiendo de reconocer la importancia de la pol�tica de desarrollo regional y su impacto en el territorio, se revisan los principales enfoques te�ricos y se caracteriza el comportamiento de la pol�tica regional originada en las instancias locales a partir de la elecci�n popular de alcaldes y gobernadores, la misma que se expresa principalmente en los proyectos y programas contenidos en los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

1. Teor�a y pol�tica del crecimiento regional

El abordaje del desarrollo regional en los inicios del siglo XXI, presupone enmarcarse en situaciones y condicionamientos de pol�tica mundial, el mantener la atenci�n en el conjunto de nuevas condiciones que en este frente plantea el contexto nacional y, en general, tener en consideraci�n las implicaciones que la globalizaci�n impone sobre ese desarrollo. Lo anterior se constituye en norma preestablecida si se quieren enfrentar de la mejor manera los cambios estructurales que afectan el desarrollo de los territorios.

Ese desarrollo regional est� igualmente impactado por la pol�tica p�blica que tiene origen en las instancias locales, y que se manifiesta principalmente a trav�s de proyectos y programas contenidos en los planes de desarrollo departamental y municipal. Sin embargo, debe reconocerse que, en lo que tiene que ver con la pol�tica de desarrollo econ�mico regional, no existe pleno consenso te�rico respecto a la forma y las bondades de tal intervenci�n.

Lo anterior se hace evidente a partir de un recorrido por las principales teor�as del crecimiento regional (Tabla 1). En primer t�rmino, la teor�a de la base econ�mica considera que el crecimiento regional es determinado fundamentalmente por lo que define como las actividades b�sicas regionales, que no son m�s que sectores de producci�n de bienes y servicios para exportaci�n a otras regiones o pa�ses, dado que el crecimiento de aquellas �no b�sicas� (orientadas al mercado local) depende del ingreso generado en las primeras.

Seg�n esta perspectiva, una expansi�n inicial de las exportaciones estimula en gran medida a toda la regi�n, por la acci�n del multiplicador de la renta. Estas ventajas, a su vez, refuerzan la competitividad del sector exportador, todo lo cual se traduce en un factor de atracci�n de trabajadores y capital productivo proveniente de otras regiones, para sostener la continua expansi�n. Se genera as� un proceso de causalidad circular en el crecimiento.

En este sentido, el enfoque de la base econ�mica supone un proceso de desequilibrio interregional, caracterizado por un flujo permanente de recursos productivos hacia las regiones con amplia base exportadora, atribuible a problemas de informaci�n imperfecta y la presencia constante de mercados externos potenciales y de oportunidades locales de inversi�n para el capital for�neo. En coherencia con ello, los objetivos de pol�tica que se promueven tienen que ver con la expansi�n de mercados para la producci�n local y la atracci�n de nuevas inversiones para el sector b�sico, a trav�s de instrumentos como los programas de promoci�n e informaci�n y los subsidios directos e indirectos a los inversionistas.

La teor�a de la causaci�n acumulativa considera igualmente que el crecimiento regional es un proceso desequilibrado, y prev� que una mayor din�mica surgida en una de las regiones no impulsa la de las colindantes, sino su mayor empobrecimiento relativo. Plantea que las regiones que presentan ventajas iniciales experimentan en forma sostenida un mayor crecimiento, favorecido por la acumulaci�n industrial y el desarrollo de la infraestructura, que en conjunto generan importantes econom�as internas y externas y explican el aumento en las disparidades y la presencia de un flujo neto de recursos productivos hacia ellas.

En tal sentido, el enfoque de causaci�n acumulativa promueve como objetivo de pol�tica el inducir la inversi�n productiva hacia las regiones rezagadas, sea a trav�s de una estrategia de Polos de Desarrollo que considere la inversi�n p�blica en industrias �propulsoras� y en infraestructura b�sica, una estrategia de descentralizaci�n mediante el ofrecimiento de subsidios directos a los inversionistas y controles administrativos a la localizaci�n, o una combinaci�n de ambas.

Contrario a lo anterior, el postulado de convergencia regional, defendido por la teor�a neocl�sica, considera que el capital y el trabajo tender�n a migrar hacia las regiones de mayor rentabilidad, con lo cual en el largo plazo los rendimientos de esos factores tender�n a igualarse en las diferentes regiones y los mecanismos de mercado conducir�n de manera autom�tica a una situaci�n de equilibrio.

Seg�n este postulado, en un contexto de elasticidad precio de la demanda, recursos perfectamente m�viles y simetr�a en la disponibilidad de informaci�n para inversionistas y trabajadores sobre el precio de los factores, el mercado garantiza la convergencia regional y un estado de equilibrio. Ante ello, el �nico objetivo de pol�tica debe ser la eliminaci�n de obst�culos al libre movimiento de los factores productivos entre regiones e industrias y, en todo caso, los programas deben ser dirigidos a agentes o sectores antes que a regiones.

Frente al debate que se plantea entre aquellas corrientes que conciben el crecimiento regional como un proceso desequilibrado, y el postulado de convergencia regional de la perspectiva neocl�sica, diferentes estudios para el caso colombiano han llegado a concluir que el pa�s dista de ser un caso exitoso de convergencia regional (Birchenall y Murcia, 1997; Rocha y Vivas, 1998; Hincapi�, et. al. 1999).

Por su parte, el enfoque de las aglomeraciones, aunque reconoce los movimientos interregionales de factores del planteamiento neocl�sico, considera que el rendimiento de �stos depende de las econom�as de aglomeraci�n , por lo que los diferenciales de productividad y el crecimiento interregional desequilibrado que de ello se desprende no se resuelven con el mercado. En ese sentido, el objetivo de pol�tica es elevar la productividad y la eficiencia de las inversiones privadas en las regiones rezagadas.

En coherencia con el enfoque de las aglomeraciones, Lotero (2005) presenta evidencia que revela que las brechas interregionales de la productividad industrial en Colombia se acentuaron durante los noventa, no obstante, advierte que esos niveles de productividad en las regiones de mayor desarrollo industrial siguen siendo bajos, porque el proceso de aglomeraci�n en pa�ses perif�ricos es diferente al ocurrido en los centros: al ser importadores y no creadores de tecnolog�a, se limitan las posibles externalidades tecnol�gicas.

Sintetizando los planteamientos anteriores, y siguiendo a Tamayo (2000), los mismos se pueden agrupar en dos enfoques b�sicos, de demanda y oferta (figura 1). El primero atribuye las diferencias interregionales en el nivel y dinamismo de la actividad econ�mica a diferencias en la demanda de trabajo (es decir, la inversi�n); por tal raz�n, en general su objetivo de pol�tica es redireccionar esa demanda hacia las regiones m�s deprimidas, lo que equivale a promover una relocalizaci�n de la actividad econ�mica.

Por su parte, el enfoque de oferta atribuye los desequilibrios interregionales a diferencias en la productividad de los factores, por lo que el objetivo de pol�tica est� relacionado con la promoci�n de la eficiencia general de esos factores productivos, recurriendo para ello a la eliminaci�n de restricciones a su movilidad y los est�mulos a la innovaci�n y el emprendimiento.

En el �mbito de la discusi�n sobre las bondades de la intervenci�n gubernamental, cabe se�alar que la promoci�n del mercado en la asignaci�n de recursos a trav�s de pol�ticas generales y el cuestionamiento a una pol�tica de crecimiento sectorial regional, responden claramente al supuesto de que en el largo plazo las diferencias entre regiones en el rendimiento de los factores productivos se reducir�n progresivamente hasta desaparecer. Como se se�al�, este supuesto implica que si la asignaci�n de recursos productivos se debe dejar al libre juego de las fuerzas del mercado, el resultado ser� la reducci�n progresiva de los desequilibrios interregionales: una tendencia convergente de las tasas de crecimiento de las diferentes regiones (Tamayo, 2000 y Moncayo, 2002).

En t�rminos territoriales, esto se reflejar�a en un proceso de desconcentraci�n de la actividad productiva hacia regiones de desarrollo intermedio y rezagadas. Bajo este enfoque, vinculado a la teor�a neocl�sica del crecimiento regional, la intervenci�n gubernamental en la asignaci�n interregional de recursos no se considera necesaria.

De igual manera, y aunque desde una perspectiva diferente, el enfoque que enfatiza la administraci�n de la demanda termina desestimando la importancia de la pol�tica de crecimiento sectorial regional. En �l se asume que la �nica acci�n colectiva realmente importante para las empresas consiste en reasignar la demanda de trabajo hacia regiones donde se percibe que �sta es deficiente ; y que dicha acci�n s�lo puede venir del nivel nacional de gobierno, dado que para este enfoque el crecimiento de una regi�n es el resultado del lugar que ocupa en un sistema de naturaleza jerarquizada y de relaciones asim�tricas, definidas por el comportamiento determin�stico de flujos y fuerzas que le son externas (Moncayo, 2002).

Contrario a lo anterior, el enfoque de desarrollo regional identificado como �iniciativas locales de desarrollo�, que seg�n Tamayo (2000) se difunde en los noventa en Am�rica Latina como una derivaci�n de experiencias exitosas en regiones perif�ricas de Europa Occidental y, por tanto, no posee un fundamento te�rico claro, enfatiza las ventajas que para las econom�as regionales representa el actuar colectivamente en busca de una mayor competitividad e integraci�n al proceso de desarrollo nacional, y ve en esa acci�n una fuente de externalidades positivas.

A pesar de los difusos fundamentos te�ricos de las pol�ticas propuestas en este enfoque, el an�lisis de las mismas permite contrastarlo, particularmente, con el laissez-faire neocl�sico. En general, en esta perspectiva se reconoce que los ajustes del mercado son mucho menos que perfectos, por lo que considera fundamental instrumentar acciones dirigidas a fomentar la competitividad de las industrias, especialmente PYME, a trav�s de un esquema de apoyos para facilitar la formaci�n de agrupamientos empresariales y cadenas productivas en entornos regionales, con un perfil especializado.

La estrategia consiste fundamentalmente en estimular la convergencia de agentes relevantes tales como grandes empresas, universidades, centros de investigaci�n e instituciones de apoyo gubernamentales y semi-gubernamentales, en torno al objetivo de fomentar la competitividad e integraci�n de las organizaciones al desarrollo nacional. El �xito de dichos agrupamientos se atribuye, en general, a las pr�cticas de cooperaci�n interempresarial e inter-institucional, que se han logrado desarrollar en entornos regionales. A su vez, lo fundamental en la propuesta es la promoci�n de la movilizaci�n de factores end�genos, m�s que el movimiento interregional de recursos productivos.

Adem�s de ese reconocimiento desde la teor�a de la capacidad de acci�n de la pol�tica p�blica, con origen en el �mbito regional, una decisi�n pol�tica que ha fortalecido en las regiones colombianas la capacidad institucional para emprender iniciativas locales, ha sido el proceso de descentralizaci�n de las decisiones sobre la asignaci�n del gasto p�blico hacia los gobiernos departamentales y municipales; sin embargo, como advierte Gonz�lez (2004), en Colombia esa descentralizaci�n ha girado m�s en torno a los aspectos fiscales, dejando de lado otras dimensiones del proceso, como la espacial.

Seg�n la definici�n del Departamento Nacional de Planeaci�n � DNP-, la descentralizaci�n espacial consiste en �� la transferencia de recursos e instrumentos a las regiones para promover la actividad econ�mica e industrial en forma tal que se reduzca o limite la concentraci�n a favor de unos pocos centros urbanos de gran tama�o� (DNP, 2002, 15), pero en Colombia el sesgo fiscal de esa descentralizaci�n no ha servido a la disminuci�n en la concentraci�n regional de la industria y la producci�n, y una diversificaci�n geogr�fica del proceso econ�mico del pa�s. As�, en los noventa la concentraci�n industrial persisti� y dicha actividad no se traslad� desde las regiones de mayor desarrollo hacia aquellas rezagadas, a pesar de presentar muchas de estas claras ventajas de localizaci�n por su facilidad de acceso a los mercados externos (Lotero, 2005).