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d) El desarrollo político como modernización más institucionalización.

Este enfoque puede ser considerado como el resultado de las tendencias implícitas en estudios anteriores; algo así como una culminación o completamiento de la evolución de las teorías del desarrollo político.

Contenidos afines a este enfoque pueden encontrarse en los trabajos de Myron Weiner, Irving Louis Horowitz, el ya mencionado Lucian Pye y David E. Apter, hasta culminar en la amplia y sistemática propuesta de H. Jaguaribe.

M. Weiner (1) presenta una interpretación del desarrollo político como proceso que produce tres efectos principales:

- expansión de las funciones del sistema político.
- elevación del nivel de integración política, de acuerdo a esos requerimientos funcionales.
- incremento de la capacidad del sistema político para afrontar esos nuevos problemas de integración.

Este enfoque combina, como puede verse, exigencias de modernización (expansión funcional) con exigencias de institucionalización (mayor nivel de integración) y con el aumento de la capacidad política del sistema.

I.L. Horowitz (2) plantea una visión del desarrollo político como una combinación de modernización e industrialización, considerados como elementos diferenciados y ocasionalmente conflictivos.

La modernización es vinculada por Horowitz con el estilo de vida urbano y con el consumismo, tanto de ideas como de mercaderías, e incluye la noción de racionalización funcional de la vida social. La industrialización es el factor del proceso de desarrollo que se relaciona con la tecnología de producción mecanizada y con los mecanismos de ahorro e inversión que la hacen posible.

En lo político, la industrialización se relaciona con el proceso de institucionalización política, vale decir, con el incremento de las variables de participación: - movilización política.

- integración política.

- representación política.

L.W. Pye (3) y sus colegas de la "Comisión de política comparada" presentan la noción de "síndrome del desarrollo", que puede explicarse así: El proceso de desarrollo político se caracteriza por el crecimiento de tres factores:

- igualdad.
- capacidad política.
- diferenciación y especialización.

El aumento acumulativo de estos tres factores constituye el "síndrome de desarrollo".

Esta concepción vincula dos rasgos de la modernización política:

- aumento de la capacidad del sistema.
- diferenciación y especialización de roles y subsistemas.

Con un aspecto destacado del proceso de institucionalización: el crecimiento de la igualdad. Pye define a la igualdad en los siguientes términos:

- cierta medida de participación.
- universalidad de la ley.
- reclutamiento político según pautas de idoneidad y no de adscripción.

D.E. Apter (4) plantea una distinción formal entre modernización y desarrollo político. El desarrollo es el caso más general y la modernización, un caso particular dentro de él. Desarrollo significa para Apter, un crecimiento estructural integrado, cuantitativo y cualitativo, mientras que la modernización es esencialmente, un perfeccionamiento del proceso de elaboración de decisiones: es un aumento de la racionalidad y la libertad del proceso decisorio.

Según Apter, la modernización se manifiesta en el incremento de tres rasgos principales: - innovación sin fragmentación.

- diferenciación y flexibilización de las estructuras sociales.

- marco social (contexto) apto para especia- lizaciones.

El proceso total de desarrollo requiere, según Apter, de otro proceso adicional, constituido por factores tales como:

- integración social.
- participación funcional.

Que son, como ya hemos visto en otros autores, componentes esenciales del proceso de institucionalización política.

Helio Jaguaribe (5), sistematizando todos los aportes descriptos en este capítulo, entre otros; y haciendo también varios aportes propios, originales, formula su propuesta de una teoría amplia del desarrollo político como modernización más institucionalización, que vamos a intentar sintetizar aquí.

Para su estudio del desarrollo político, Jaguaribe -a semejanza de Almond- toma en cuenta las mismas variables que se utilizan para el análisis sistémico político, para la taxonomía de los sistemas o para su estudio comparado. Considera que sus predecesores se manejan con un esquema incompleto de variables y hace, como veremos luego, una propuesta para completarlo.

El desarrollo político es un "hecho" del sistema político, que se caracteriza por ciertos cambios estructurales en el sistema. Una serie adecuada de variables, de funcionamiento, de participación y de dirección, permiten caracterizar y medir todos los "hechos" estructurales observables del sistema político, tales como su de-sarrollo.

Para comprender el enunciado de Jaguaribe sobre la "dirección" o "sentido" del desarrollo político, conviene recordar algunas generalidades del análisis sistémico.

La dirección indica "hacia donde tiende" un movimiento o cambio. Un cambio estructural (como el desarrollo) puede ser: - analítico o - sintético y suceder en un ámbito: - intrasistémico o - intersistémico.

Un cambio analítico intrasistémico es una segmentación. Un cambio analítico intersistémico es una disolución.

Un cambio sintético intrasistémico es una unificación. Un cambio sintético intersistémico es una fusión.

La unificación puede ser: - diferenciación, que produce desarrollo - simplificación, que produce regresión.

En base a este esquema, Jaguaribe sostiene que el desarrollo político es un cambio estructural sintético intrasistémico, de diferenciación; o sea que su dirección va de lo menos a lo más complejo.

Los cambios estructurales -el desarrollo político entre ellos- son irreversibles, lo cual no quiere decir que no puedan ser detenidos, sino que un cambio de dirección significa un cambio de proceso; significa, por ejemplo, pasar del desarrollo a la regresión.

El desarrollo político es, para Jaguaribe, un aspecto social del proceso de evolución general; su dirección es, pues, neguentrópica, hacia estados de complejidad y autonomía crecientes, por el desarrollo de sistemas de autoadaptación.

Como proceso social, el desarrollo político es modernización política más institucionalización política, y puede expresarse en la fórmula: D P = M + I La modernización es el aumento de las variables de funcionamiento:

- orientación racional.
- diferenciación estructural.
- capacidad.

La institucionalización es el aumento de las variables de participación:

- movilización política.
- integración política.
- representación política.

El esquema completo de variables sugerido por Jaguaribe para estos estudios (tanto de casos individuales como comparados) abarca ocho macrovariables, clasificadas en tres grupos, según el siguiente detalle:

Explica Jaguaribe que las variables de funcionamiento corresponden a las condiciones estructurales que determinan la capacidad funcional del sistema político y de la sociedad: mayor o menor nivel de racionalidad; mayor o menor diferenciación estructural; capacidad del sistema para adaptarse al ambiente y adaptarlo, y para adaptarse a sus propios cambios evolutivos.

Las variables de participación indican la mayor o menor participación de los miembros del sistema en términos de movilización, integración y representación política.

Las variables de dirección son "direccionales" en dos sentidos: en cuanto a la medida en que el sistema político superordena a los otros sistemas sociales; y en cuanto a la orientación del sistema político hacia una mayor o menor modernización e institucionalización, o sea, hacia un mayor o menor desarrollo político.

El desarrollo político presenta, según H. Jaguaribe, tres aspectos principales:

- desarrollo de la capacidad del sistema político, que corresponde a su eficacia como subsistema del sistema social.

- desarrollo del aporte del sistema político al desarrollo social general; vale decir, al desarrollo social por medios políticos.

- desarrollo de la receptividad del sistema político, que incrementa su representatividad, legitimidad y capacidad de servicio; corresponde al crecimiento del consenso político, o del consenso social por medios políticos.

El aumento de la capacidad del sistema político, es el producto final de la modernización. No puede ser tomado en forma aislada sino en relación con la institucionalización y los otros aspectos mencionados. El tema de la contribución del sistema político al desarrollo general de la sociedad, o lo que es lo mismo, al desarrollo de los subsistemas participacional, cultural y económico por medios políticos, en opinión de H. Jaguaribe ha sido poco estudiado. Quizás se deba, en algunos autores, a la preocupación por acentuar la autonomía del sistema político; o, en otros, a la influencia del marxismo, que lleva a buscar los factores económicos condicionantes de la sociedad, antes que los políticos.

Sin embargo, el estudio señalado es de gran importancia y actualidad, ya que los ejemplos más recientes y dramáticos de desarrollo político se caracterizan por el esfuerzo para desarrollar el sistema político como instrumento del desarrollo social general. Es marcada la tendencia actual, en todo el mundo, a promover el cambio social y el desarrollo general por medios políticos y desde el sistema político.

Jaguaribe afirma que la posibilidad de promover el cambio social y el desarrollo general por medios políticos, depende del principio de congruencia, según el cual los cambios estructurales introducidos en un subsistema social "..producen cambios congruentes en los otros, o son regresivos o...provocan efectos disgregadores". En principio Jaguaribe considera que "el sistema político...es estructuralmente capaz de llevar a cabo, si hay condiciones adecuadas, cambios sociales congruentes con su propio regimen de poder".

El desarrollo del consenso político y social lleva al desarrollo político a su plano más elevado. El máximo de consenso político y social puede ser considerado como una etapa final, no alcanzada aun por ningún sistema político moderno, o sea un "tipo ideal" del desarrollo político generalizado.

Jaguaribe destaca que, como todo proceso evolutivo, el proceso de desarrollo político puede ser realizado en forma generalizada o en forma especializada. El desarrollo político especializado es "el apoyo estructural-funcional que el sistema político puede proporcionar a la sociedad en determinadas condiciones de demanda extrema de acción política".

Lo ideal en este caso es un desarrollo generalizado, pero a veces las circunstancias apremiantes hacen inseguro su éxito y entonces se opta por un desarrollo especializado. Hace notar Jaguaribe que "a semejanza de lo que sucede en la especialización biológica, el precio que paga una sociedad por el éxito mismo de su desarrollo político especializado es la reducción proporcional de su potencial general de desarrollo".

Para concluir este resumen, diremos que, desde un punto de vista lógico-formal, el enunciado: D P = M + I es verosímil, por cuanto "M" e "I" son compatibles en su significación y juntos forman un concepto significativo y coextensivo de "DP".

Desde un punto de vista empírico, "M" e "I" son generalizaciones de características observables y medibles de un sistema político.

La modernización, como ya vimos, es el proceso político que produce un aumento de las variables de funcionamiento. El principal efecto que origina es un dominio creciente del sistema político sobre su ambiente, y una correlativa disminución de la dependencia respecto de circunstancias casuales desfavorables. En definitiva, se logra un mayor control de las fuentes de energía y los recursos que el sistema puede usar para sus fines.

La institucionalización es el proceso político que produce un aumento de las variables de participación. Su efecto es una elevación del nivel de consenso del sistema, una mayor correspondencia entre decisiones individuales y colectivas, lo que origina una disminución de la necesidad de disponer y usar medios coercitivos. Un mayor consenso implica una mayor disponibilidad de energías y recursos, para aplicarlos a los fines "arquitectónicos" del sistema, más allá del mero mantenimiento del orden y la disciplina social.

En realidad, el consenso potencia las posibilidades realizadoras del sistema político por tres vías convergentes: - no hace desviar hacia luchas internas energías y recursos que se pueden aplicar enteramente a las metas generales del sistema.

- libera la máxima creatividad, iniciativa y compromiso de los miembros del sistema, en formas de actividad individual y grupal compatibles con los requerimientos sociales.

- eleva el nivel de las normas morales del sistema.

Esta última vía tiene dos consecuencias importantes: -el funcionamiento interno del sistema opera en un plano cibernético de mayor información y menor resistencia, lo que significa que las interacciones humanas dependen menos de normas y coacciones externas, y más de reglas internalizadas, libremente aceptadas.

- la compatibilidad del sistema político y de su sociedad con otros sistemas y sociedades desarrollados se acrecienta, lo que aumenta la racionalidad de las relaciones internacionales.

La relación entre dominio técnico-científico y elevación moral no es necesariamente directa. Formas refinadas de conducta no ética son compatibles con altos niveles científicos y técnicos. Es frecuente que ésto ocurra en países cuyo proceso de modernización ha avanzado mucho y en forma desequilibrada respecto de su proceso de institucionalización.

Es empíricamente observable que la modernización avanzada es compatible con niveles muy bajos de institucionalización. Cuanto mayor sea ese desequilibrio entre modernización e institucionalización -afirma Jaguaribe- "..más dependerá el sistema político, tanto en el ámbito interno como en el internacional, del uso exitoso de la violencia".

Los efectos negativos a largo plazo del desarrollo político, no derivan tanto del uso de la violencia en sí sino de su empleo orientado a mantener bajo el nivel de las variables de participación.

Por el contrario, un desarrollo avanzado de la institucionalización no puede producirse sin el respaldo de la correspondiente modernización. Dice Jaguaribe que "..un sistema político insuficientemente modernizado no tiene sobre su ambiente el dominio necesario para soportar, por ejemplo, elevados niveles de participación política, integración masa/élite y legitimidad del sistema, ni los medios jurídico-políticos necesarios para coordinar las decisiones y ejecutar y controlar los servicios necesarios para tales fines".

Un análisis histórico-político de países que lograron desarrollarse en distintos momentos históricos (Inglaterra, EE.UU., Francia, Alemania, Japón, U.R.S.S. y China) lleva a Jaguaribe a formular dos conclusiones básicas:

- a medida que avanzamos desde el siglo XVIII hacia nuestros días, el proceso de desarrollo exige para su éxito una creciente intervención del estado en su orientación y promoción. Dicha intervención fue mayor en Francia y Alemania que en Inglaterra y los EE.UU.; mayor aun en el Japón Meiji; y dominante en Rusia y China.

- aun en casos considerados arquetípicos de desarrollo liberal, tipo "laissez-faire", como Inglaterra y los EE.UU., la intervención estatal, preparatoria o paralela, fue mucho mayor de lo que se cree.

En Inglaterra, el mercantilismo preparó las bases del desarrollo inglés y las normas del libre-cambio fueron adoptadas con plena consideración a su interés nacional; vale decir, cuando su situación de desarrollo le permitió usarlas como herramientas de su hegemonía. En los EE.UU. fue el estado quien proporcionó y administró el recurso básico del desarrollo interno americano: el abastecimiento de nuevas tierras; y fue el estado quien mantuvo la política de aislamiento para crecer; y fue el estado quien la reemplazó por una política de proyección mundial cuando estuvieron dadas las condiciones para hacer sentir en el mundo el peso de su poder.

Ante estas observaciones históricas, pensamos que cabe preguntarse si las recetas neo-liberales que, de grado o por fuerza, hoy intentan adoptar los países "de desarrollo pendiente" serán el camino de su desarrollo liberador o el de su definitiva dependencia...

Sobre el tema de las etapas del desarrollo político, Jaguaribe plantea una distinción muy interesante entre las que denomina "etapas reales" y "etapas funcionales" del desarrollo.

Las etapas reales son momentos del proceso de formación y utilización del poder colectivo humano. Corresponden a la evolución socio-cultural general de la especie humana, o sea a su creciente dominio sobre su medio natural y humano. Puede decirse que son una descripción y mensuración del proceso de desarrollo en términos absolutos.

Las macroetapas reales son:

- Societalización (control político sobre la sociedad).
- Mecanización (control societal sobre la naturaleza).
- Socio-organización (autocontrol societal).

Las etapas funcionales, en cambio, tienen en cuenta las respectivas épocas históricas y su nivel de desarrollo societal general; vale decir, consideran los límites históricos de posibilidades de desarrollo.

Las etapas funcionales son:

- construcción del modelo.
- construcción del estado.
- construcción de la nación.
- construcción del consenso.

De ambos tipos de etapas, Jaguaribe presenta un detallado planteo analítico (etapas, operaciones y logros o tendencias).

Las etapas reales son "de extremo abierto". Las etapas funcionales son cíclicas. Cada etapa real puede contener uno o varios ciclos de etapas funcionales.

Ni las etapas reales ni las funcionales se superponen. Lo que otros autores mencionan como superposición de etapas (con sus correspondientes efectos disgregadores) proviene, según Jaguaribe, del error de no diferenciar las etapas reales y funcionales; y de interpretar erróneamente como superposición de etapas, a las crecientes dificultades que experimentan los países de desarrollo atrasado, debidas a la gravitante presencia y efecto-demostración de los países más avanzados y a las crecientes exigencias del sistema internacional emergente.

Jaguaribe considera que hay tres modelos básicos de regímenes políticos aptos para promover el desarrollo de sus naciones:

- capitalismo nacional.
- capitalismo de estado.
- socialismo de desarrollo.

De los cuales proporciona una minuciosa descripción y esboza sus estrategias.

La viabilidad histórica de uno u otro depende de las condiciones estructurales y ambientales de cada nación.

Finalmente, con respecto a las condiciones del desarrollo político, Jaguaribe diferencia las condiciones generales, válidas para todo tiempo y lugar, de las condiciones específicas de nuestra época.

Sintetiza a las primeras del siguiente modo:

- viabilidad nacional.

- movilidad política.

- aptitud del liderazgo.

- conveniencia del modelo.

- coherencia del modelo.

- inexistencia de impedimentos extrasocietales insuperables, incluída una permisividad internacional.

El problema de las condiciones específicas de nuestra época es centrado por Jaguaribe en dos aspectos principales: - la dimensión tecnológica del mundo moderno y los problemas ecológicos derivados de ella, a escala planetaria.

- el impacto de los nuevos sistemas internacionales emergentes en el mundo moderno.

Ambos aspectos reducen muchísimo las posibilidades de desarrollo autónomo de los actores nacionales no imperiales, aunque sin suprimirlas del todo. Su visión sobre la probable evolución futura del mundo es francamente pesimista, y los años trascurridos desde la publicación de los trabajos comentados, no han dejado de darle la razón.

(2) I.L. Horowitz "THE NORM OF ILLEGITIMACY: THE POLITICAL SOCIOLOGY OF LATIN AMERICA" en I.L.H. (comp.): LATIN AMERICAN RADICALISM, 1969, PAG. 3-28.

(3) L.W. Pye "ASPECTS OF POLITICAL DEVELOPMENT", Little Brown, Boston, 1966.

(4) D.E. Apter "LA POLÍTICA DE LA MODERNIZACIÓN", Paidós, Bs.As., 1970.

(5) Helio Jaguaribe "DESARROLLO POLÍTICO: SENTIDO Y CONDICIONES", Paidós, Bs.As., 1972. Ver también los otros dos volúmenes de la obra "SOCIEDAD, CAMBIO Y SISTEMA POLÍTICO" y "CRISIS Y ALTERNATIVAS DE AMÉRICA LATINA: REFORMA O REVOLUCIÓN" de la misma editorial y año.