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b) El desarrollo político como institucionalización.

Entre los principales significados del desarrollo político, mencionados por L.W. Pye (1) encontramos uno que lo entiende como "movilización y participación de las masas".

Hay autores -como K. Deutsch y S.A. Huntington- que aproximadamente adoptan este punto de vista y a los que, por consiguiente, se los puede ubicar entre quienes interpretan al desarrollo político como institucionalización.

Conviene precisar que, en el lenguaje politológico, "institucionalización" está referida al incremento de las variables de participación, según el siguiente esquema (2): +---------------------+----------------------+------------------+ | Macrovariable | Variación | Resultante | +---------------------+----------------------+------------------+ | MOVILIZACION | Movilización social | Socialización | | POLITICA | | | | | Socialización polí- | Politización | | | tica | | | | Participación polí- | Participación | | | tica | | | | Libertad política | Igualdad | | | | | | | Compromiso político | Compromiso | +---------------------+----------------------+------------------+ | INTEGRACION | Con la sociedad/na- | Integración | | POLITICA | ción | social-nacional | | | | | | | Con el sistema polí- | Integración de | | | tico | valores | | | | | | | Con el orden social | Integración masa/| | | | élite | +---------------------+----------------------+------------------+ | REPRESENTACION | Representatividad | Legitimidad de | | POLITICA | | las autoridades | | | Estabilidad | Legitimidad del | | | | regimen | | | Civilidad | Legitimidad del | | | | sistema | +---------------------+----------------------+------------------+ Los autores que vamos a analizar aquí, en general consideran sólo una de estas tres macrovariables (la movilización política) y en forma parcial.

L.W. Pye, cuando plantea el concepto de desarrollo político como movilización y participación de las masas, lo hace con una connotación sustancialmente política. La movilización política es vista como el resultado deliberado de esfuerzos hechos para transformar a súbditos o personas de cultura política "parroquial" en ciudadanos, participantes activos de la vida política, ideológicamente motivados, encuadrados en partidos de masas, animados por líderes carismáticos.

Pye considera que este modo de entender el desarrollo político es típico de países de independencia o democratización reciente, que vienen de situaciones coloniales o de sometimiento a gobiernos tradicionales, autoritarios, no populares. Es una interpretación que expresa el despertar al autogobierno y a la política de masas.

Pye lo considera un enfoque incompleto o insuficiente, ya que el desarrollo político no se agota en la movilización y la participación de las masas sino que también debe considerar los modos de establecer y mantener el orden público.

Karl Deutsch (3) encara el tema en forma similar a Pye, pero con un enfoque sociológico más amplio. Deutsch parte del concepto de "movilización social" al que define como "el proceso en que grandes bloques de los antiguos compromisos sociales, económicos y psicológicos resultan erosionados o quebrados, y queda gente disponible para nuevas pautas de socialización y conducta".

Ese proceso -sostiene Deutsch- puede medirse por medio de indicadores económicos, sociales, culturales y políticos, como el PBN per capita, el porcentaje de analfabetismo, de población urbana, de afiliados a partidos políticos, etc.

La movilización social es, para Deutsch, la condición general necesaria para que se produzca la movilización política, cuyo encauzamiento depende de las relaciones que mantengan los sujetos con las estructuras, valores y soluciones políticas.

Es sabido que, en general, los conceptos de "nación", "viabilidad nacional", etc., han sido objeto de escasa atención en los estudios actuales de Ciencia Política en general, y de desarrollo político en particular. Esta llamativa omisión de un factor fundamental no es casual.

H. Jaguaribe (4) la atribuye a un condicionamiento ideológico, deliberado o inconsciente, ya que los dos modelos ideológicos en pugna en nuestro tiempo -el neoliberal y el marxista- consideran ambos por igual que la "nación" no es una forma configurativa destacada de la sociedad (pese a la constante práctica opuesta de los dirigentes de ambas posiciones).

Resulta, pues, interesante destacar aquí los aportes de Deutsch al análisis de la nación (5): El primero es la identificación del principal factor específico de la deseabilidad del sentimiento de unidad nacional: la "información mutuamente compartida". Dice Deutsch que "..la pertenencia a un pueblo consiste.. en la capacidad para comunicarse con mayor eficacia, y sobre una gama más amplia de temas, con miembros de un amplio grupo antes que con los ajenos a él".

El segundo es la afirmación de que la extrema diferenciación de las clases sociales puede afectar negativamente el efecto integrativo de la comunicación. "En tales condiciones -dice Deutsch- los hombres pueden descubrir...una mayor comprensión mutua con sus camaradas trabajadores de otros países que con sus "propios" compatriotas adinerados, quienes sólo los reciben por la puerta de servicio".

El tercero es la descripción de un hecho que compensa y limita el efecto disociativo de la extrema diferencia de clases: la nacionalidad configura un sistema de lealtades y participación que es propicio para los intercambios intrasocietales y desfavorable para los intersocietales, al propio tiempo que crea oportunidades para la movilidad vertical interna. "En la medida en que la división del trabajo... es competitiva y estratificada -dice Deutsch- la nacionalidad puede usarse...para obstaculizar la sustitución 'horizontal' de los individuos ajenos al grupo y facilitar la sustitución 'vertical' dentro de él".

Una consecuencia, que Deutsch destaca, del hecho descripto en tercer lugar es que la élite nacional, ante las demandas de la masa por mayor participación y mejor distribución, se ve obligada a buscar un nuevo equilibrio, más estable y funcional para las nuevas condiciones; es decir, a mejorar la condición de la masa para consolidar el liderazgo de la élite. Este mecanismo es un poderoso motor de los procesos de desarrollo. Si las élites no pueden o no quieren promover el desarrollo nacional, pierden su funcionalidad social y tienen ante sí las siguientes alternativas:

- aumentar el coeficiente de coersión social, para mantenerse en el poder a la fuerza y mantener cierto orden social, aunque con decreciente legitimidad.
- enfrentar la posibilidad de ser derribadas por un nuevo sector de la élite, por grupos que la subélite o por la contra-élite.
- caer bajo una dominación extranjera.

Otra consecuencia -de gran importancia para los países de nuestra región- es el efecto destructivo que tiene sobre el caracter nacional (especialmente en países subdesarrollados) el hecho de que uno de los subsistemas sociales pierda mucha congruencia nacional con los otros y con la sociedad en su conjunto. Ésto ocurre, por ejemplo, cuando los principales actores del subsistema económico son representantes de grandes empresas multinacionales, sin vínculos de lealtad con la nación; o cuando los líderes intelectuales del subsistema cultural tienen una formación académica totalmente hecha en otros países; o cuando integrantes estables del sistema político -por ejemplo, funcionarios administrativos o miembros de las F.F.A.A.- tienen poderosos lazos de dependencia e influencia respecto de organismos homólogos a los suyos, de países centrales.

Dentro de esta corriente teórica, del desarrollo político como institucionalización, quizás el científico político más destacado sea S.A. Huntington.

Huntington (6) plantea una interpretación diferente y más restringida que la de Pye y Deutsch. Mientras estos autores centran su atención en la movilización social y política, que procura construir nuevas instituciones o conquistar mayores niveles de participación, Huntington se ocupa primordialmente de las instituciones socio-políticas en sí mismas, o sea en cuanto "complejo de estructuras y normas" que regulan al sistema político y, en definitiva, a la sociedad en su conjunto.

Huntington define al desarrollo político como un proceso de "institucionalización de organizaciones y procedimientos políticos". Para visualizarlo y, hasta cierto punto, medirlo, plantea cuatro pares de variables dicotómicas: Adaptabilidad-Rigidez Complejidad-Simplicidad Autonomía-Subordinación Coherencia-Desunión y sostiene que el desarrollo político, entendido como proceso de institucionalización, se produce en la medida en que se encamina hacia el primer término de cada par dicotómico; y que se lo puede medir de acuerdo a los niveles alcanzados en esa dirección.

Los criterios para valorar la "tendencia hacia" el primer término de cada par dicotómico, por parte de una institución cualquiera, son los siguientes: ADAPTABILIDAD | EXISTENCIA PROLONGADA.

| SUCESION REGULAR EN EL LIDERAZGO.

| ADAPTACION A NUEVAS CONDICIONES.

COMPLEJIDAD | DIFERENCIACION DE FUNCIONES.

| ARTICULACION DE FUNCIONES.

AUTONOMIA | DIFERENCIA RESPECTO DE OTRAS.

| ESPECIFICIDAD DE JURISDICCION.

| AUTODETERMINACION.

COHERENCIA | CONSENSO.

| UNIDAD INTERNA.

Huntington plantea y desarrolla ampliamente una interesante consecuencia de su concepción institucional del desarrollo político. Se trata de su teoría sobre los efectos negativos de una excesiva movilización política, en la que creemos percibir un reflejo de esa valoración positiva de la "apatía estabilizadora" que caracteriza a la escuela funcionalista norteamericana de Ciencia Política.

En cualquier institución -dice Huntington- la movilización se vuelve "excesiva" cuando provoca la participación de personas que aun no tienen internalizados los valores del sistema. Ésto quiere decir que, cuando la movilización y la participación se adelantan a la socialización política, el sistema enfrenta tensiones que no puede manejar y que producen su decadencia.

Para Huntington, pues, el desarrollo político implica simultáneamente la institucionalización y la contención de la excesiva movilización y participación. El retardo de la movilización, que busca el equilibrio entre participación y adaptación al sistema, puede lograrse, sostiene Huntington, institucionalizando etapas de ingreso de las masas a los centros de decisión. Según Huntington, el instrumento más importante de participación y adaptación al sistema político es el partido político.

Ante este planteo, el recuerdo de las experiencias políticas de nuestra región nos hace surgir algunas preguntas: Cómo hacen las masas para "internalizar los valores del sistema" si no es viviéndolos...como sea? Se puede pensar realmente en internalizarlos primero y aplicarlos políticamente después? Por otra parte, en este planteo, el sistema aparece como algo dado, inmodificable, al que hay que "incorporarse" sin pretender modificarlo. No parece más acorde con la experiencia vivida, que cada expansión de la participación signifique, no sólo una "adaptación al sistema" sino también una "adaptación del sistema"? En un análisis histórico del proceso del desarrollo político en los EE.UU. y en algunos países de Europa, Huntington plantea el siguiente esquema de las etapas del desarrollo político:

- Racionalización de la autoridad: que produce el reemplazo de muchas autoridades locales por una central.
- Diferenciación de funciones políticas: que incluye el desarrollo de estructuras específicas para ellas.
- Creciente participación política: mediante la incorporación gradual al centro decisor, de grupos y capas sociales periféricos.

El proceso tuvo éxito, anota Huntington, cuando estas etapas se cumplieron en forma sucesiva y gradual. Si se pretende superponerlas, como ocurre actualmente en la mayoría de los países subdesarrollados, es seguro que fracasará.

La estrategia para asegurar la necesaria sucesividad de las etapas abarca, según Huntington, dos aspectos:

- el retardo de la movilización social.
- la promoción de la edificación de instituciones.

Este último punto es considerado como básico para el desarrollo político. El problema que queda pendiente -anotamos nosotros- es cómo diferenciar, en la realización histórica efectiva, una estrategia exitosa para el logro del desarrollo político, de una maniobra política destinada a garantizar la perduración del statu quo.

Por otra parte, ante el sólido respaldo empírico de las observaciones de Huntington, es justo reconocer que la "impaciencia acumulada" por las frustraciones históricas implicadas en el subdesarrollo estancado no hace nada fácil la conducción racional de estos procesos de acuerdo a la experiencia de las viejas naciones...

(2) H. Jaguaribe "SOCIEDAD, CAMBIO Y SISTEMA POLITICO", Paidós, Bs.As., 1972, pag. 168.

(3) K.W. Deutsch "SOCIAL MOBILIZATION AND POLITICAL DEVELOPMENT" en "American Political Science Review", n- 55, Set. 1961.

(4) H. Jaguaribe "DESARROLLO POLITICO - SENTIDO Y CONDICIONES", Paidós, Bs.As., 1972, pag. 167.

(5) K.W. Deutsch "NATIONALISM AND SOCIAL COMMUNICATION. AN INQUIRY INTO THE FOUNDATIONS OF NATIONALITY", M.I.T. Press, Mass., 1953.

(6) S. Huntington "EL ORDEN POLITICO EN LAS SOCIEDADES EN CAMBIO", Paidós, Bs.As., 1972.