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La política internacional.

Vamos ahora a lo que constituye el "núcleo fáctico" del tema: la política internacional, tal como podemos describirla a la luz de los estudios que hemos intentado explicar en las páginas anteriores.

Política Internacional es, como ya dijimos, el conjunto de las relaciones entre estados nacionales, entendidos en su dimensión jurídico-institucional.

En la teoría clásica, los estados se caracterizan fundamentalmente por su soberanía: soberanía interna (dominio eminente sobre su territorio y población) y soberanía externa (no subordinación a ningún otro estado).

Esa soberanía, cuyo caracter absoluto hoy se niega ante la evidencia de las crecientes interacciones asimétricas entre estados y otros actores internacionales, aun subsiste en medida suficiente para ser basamento de una característica central del ámbito internacional: la "anarquía internacional", que es algo similar al "estado de naturaleza" que hipotéticamente presidía la convivencia humana antes del "pacto social" que puso fin a la "guerra de todos contra todos" e instauró un orden jurídico primordial.

A causa de la anarquía internacional, mientras las relaciones internas en el estado normalmente excluyen el recurso a la violencia, las relaciones exteriores del estado siempre implican la posibilidad, al menos latente, de guerra. De allí deriva la necesidad que todos los estados tienen de armarse, para disuadir agresiones (a veces, agrediendo) y de contar con aliados en el ámbito internacional.

En definitiva, esa anarquía internacional es la razón última de la formación de una férrea jerarquía de estados, pese a la nominal "igualdad jurídica" de los mismos.

Grandes potencias son los países que han sabido apropiarse de los medios que les permiten preservar su autonomía y ejercer un ascendente notorio en el ámbito internacional, mientras que las medianas y pequeñas potencias deben buscar la protección de aquéllas.

Así se forman sistemas de estados, lo que no significa la eliminación de la anarquía. Lo que se busca es lograr formas de equilibrio entre las potencias y la neutralización de tentativas hegemónicas, lo que garantiza la autonomía de las grandes potencias y, paradojalmente, le otorga cierta eficacia al derecho internacional público.

El proceso es el siguiente: al buscar cada estado el mayor acrecentamiento posible de su poder, se llega a situaciones de equilibrio inestable. La necesidad de convivir lleva, por cálculo coste-beneficio a tomar la guerra como "ultima ratio", de donde surge la necesidad de regular la convivencia: allí aparece el papel del derecho internacional público, desprovisto de todo poder coactivo, pero capaz de suministrar normas reguladoras de la convivencia internacional, a las que se les reconoce vigencia mientras no entren en colisión con los intereses centrales de las grandes potencias.

Los sistemas internacionales conocidos hasta ahora son pluripolares o bipolares. Ejemplo antiguo del primer tipo es la confederación de ciudades-estado griegas, y ejemplo moderno es el sistema europeo posterior al Congreso de Viena. Ejemplo del segundo tipo es el sistema emergente del Tratado de Yalta, liderado por la U.R.S.S. y U.S.A.

En los sistemas pluripolares hay numerosos actores internacionales; su funcionamiento se caracteriza por la elasticidad de las alianzas (como la política de "alianzas pendulares" que practicaban las potencias europeas, especialmente Inglaterra, para preservar el "equilibrio europeo" aliándose con el país momentáneamente más débil). También se caracteriza por una mayor autonomía relativa de las pequeñas potencias y por una marcada tendencia a institucionalizar los mecanismos de equilibración.

En los sistemas bipolares hay dos actores dominantes, cada uno de los cuales es el centro de una coalición de potencias medianas y pequeñas, con diversos grados y formas de autonomía y subordinación. El equilibrio bipolar se caracteriza por la rigidez de las alianzas (no puede consentirse que nadie "quite los pies del plato" porque para los dos actores hegemónicos este sistema es un "juego suma cero"). También se caracteriza por la inestabilidad y tensión continua; por la acentuación de la dependencia y del satelismo en el interior de cada subsistema polar; por una acelerada carrera armamentista y por el riesgo permanente de que los conflictos locales se conviertan en guerras de confrontación total. Mientras tanto, las potencias dominantes, cabezas del sistema bipolar, no mantienen una actitud de total enfrentamiento y agresividad entre sí sino que, paradojalmente, arrastradas por necesidades de supervivencia y equilibrio, mantienen entre sí complejas relaciones de colaboración y de conflicto.

En el sistema bipolar hay que agregar la existencia de armas de destrución total y de vectores eficientes; y por otra parte, la "second strike capability" o capacidad del segundo golpe, es decir, la capacidad de aniquilar al adversario aun después de haber sido atacado por sorpresa y con éxito. Estos factores hacen racionalmente imposible la confrontación directa de ambos núcleos imperiales, y los obliga a buscar formas de "coexistencia pacífica", a la vez que preanuncian transformaciones profundas en el sistema (transición a la multipolaridad, agravamiento del conflicto Norte-Sur liderado por el único sector del sur que domina un insumo estratégico: el mundo árabe, acercamiento entre ambos centros imperiales, fragmentación demográfica y política del imperio soviético, agravamiento de la dominación de U.S.A. sobre los países latinoamericanos por vía de una integración económica manipulada y el cobro de la deuda por capitalización expropiativa de bienes nacionales); transformaciones éstas que se encuentran en la fase inicial de su efectivización.

Un complejo problema que se plantea la teoría de las relaciones internacionales es el de las vinculaciones entre la política interior y la política exterior de un estado. La doctrina tradicional afirmaba la independencia de la política exterior. Actualmente se tiende a vincularlas en un continuum generado por sus múltiples interrelaciones.

Por ejemplo, es sabido que la anarquía internacional, especialmente cuando se agudizan las tensiones y conflictos, cuando aumenta la agresividad del entorno, influye en la evolución interna de los estados, reforzando el poder central y disminuyendo la conflictualidad de los actores internos. Un ejemplo típico de ésto es Israel. La malquerencia del mundo árabe y su agresividad latente o efectiva son factores armonizadores de la política interna (por necesidad de supervivencia). De otro modo, la política interna sería mucho más conflictiva, por la heterogeneidad de elementos puestos en contacto en un país nuevo: nativos e inmigrantes, racionalistas y ortodoxos religiosos, socialistas y liberales, etc, etc.

Otro ejemplo: se puede intentar el control de tensiones político-sociales internas efectuando una política de expansión exterior o de exasperación de la tensión internacional. Frecuentemente, ésto consolida al gobierno en lo interno, a menos que sea derrotado, en cuyo caso las tensiones internas liberadas provocan casi inevitablemente cambios revolucionarios en el regimen político. Ingredientes de esta peligrosa receta pueden detectarse en la política exterior del Iraq de Saddam Hussein después de la guerra Irán-Iraq, y en la política exterior de la Argentina de Fortunato Galtieri en la guerra de Malvinas.

Un último ejemplo lo proporcionan los estados descentralizados, efectivamente federales y con separación de poderes, los cuales experimentan dificultades y trabas si pretenden realizar una política exterior belicosa o expansiva.

El tradicional modelo dicotómico soberanía nacional-anarquía internacional, de raíz maquiavélica, ha sido objeto, en tiempos recientes, de numerosas críticas, que se basan en la creciente interdependencia de todos los actores internacionales y en la imposibilidad práctica y racional de una guerra total.

Esas críticas, si bien se basan en tendencias cuya existencia es innegable, nos parecen un tanto prematuras porque el modelo soberanía-anarquía aun mantiene su vigencia: hay mayor interacción pero aun falta un poder soberano internacional (que no sea la mera coincidencia ocasional de intereses puntuales de las grandes potencias); hay procesos de integración pero aun muy incipientes y trabados; por otra parte, la disuación nuclear no elimina los modos de proceder propios de la anarquía internacional, especialmente cuando se trata de mantener la disciplina interna del sistema imperial propio (Hungría, Checoslovaquia, Polonia, Afganistán, Cuba, Nicaragua, República Dominicana, Panamá, Grenada, etc.) o de perturbar la disciplina del otro sistema en sus áreas periféricas (casi los mismos nombres).

En relación con la vigencia actual de la anarquía internacional, conviene aclarar aquí el concepto de "razón de estado" y discutir la actualidad de esa doctrina. El concepto se originó en Maquiavelo y fué desarrollado por los preceptistas italianos del siglo XVI y por la escuela alemana del siglo XIX.

Esta doctrina sostiene que el estado tiene una tendencia orgánica, natural, a buscar el continuo incremento y consolidación de su propia potencia, fin para el cual tiende a usar la violencia, violando la moral y el derecho.

La razón de estado presenta un aspecto interno, que es lograr el dominio eminente del estado sobre su población y territorio para eliminar la anarquía interna; y un aspecto externo, que es aumentar la propia potencia y disminuir la ajena, por todos los medios, que van desde la guerra hasta las alianzas ofensivas y defensivas.

En función de la pluralidad de estados, y de su producto, que es la anarquía internacional, la razón de estado origina la política de potencia, por una parte; y el surgimiento de sistemas de estados, por otra. Así se crea un cierto orden dentro de la anarquía internacional, en atención a la necesidad de convivencia y a la interdependencia de las partes del conjunto.

En la relación entre política externa e interna, la doctrina de la razón de estado afirma el predominio de la política exterior, considerada como variable independiente de la política interior. Sin embargo, reconoce diferencias, en este sentido, entre los países insulares (como Inglaterra) y los países continentales (cuya contigüidad incrementa la relevancia de la política exterior).

Respecto de la actualidad de la doctrina de la razón de estado cabe decir que sufrió un eclipse durante la época de la guerra fría para resurgir desde la década de los sesenta, en paralelo con la crisis del internacionalismo socialista.

Hoy en día no es considerada un factor central ni eterno; se cree que será posible superarla por una federación universal futura; pero hoy todavía presenta claras manifestaciones en el comportamiento de los actores internacionales, pese a los numerosos procesos de integración regional en curso.

Entre estos procesos de integración, el más interesante y avanzado es el de la comunidad europea. Su necesidad estaba, en realidad, planteada desde el pasaje a la etapa de la producción industrial de masa, a fines del siglo pasado.

La respuesta válida era la integración, pero las clases dirigentes europeas buscaron otros caminos: la expansión imperialista, la creación de un "espacio vital".

La derrota en la Segunda Guerra Mundial y la emergencia de un sistema internacional bipolar los enfrentó con un dilema de hierro: subordinación internacional o unificación para preservar la autonomía regional. Así se inició el proceso de integración europea, que avanza desde lo económico hacia lo político y cultural, generando una unión entre estados que tienen a sus espaldas una historia de seculares enfrentamientos. Ahora, juntos, en esa compleja (y dificultosa) unión tienen una presencia protagónica en el mundo que ciertamente no tendrían por separado.

Pero hay más posibilidades (e interrogantes) de cara al futuro, porque los últimos años han sido pródigos en acontecimientos de gran repercusión futura, e incluso sorprendentes, no previstos con anticipación.

Pensemos, por ejemplo, en la unificación de Alemania y la caída del muro de Berlín; en el derrumbe de los regímenes de "socialismo real" en los países de Europa oriental; en el proceso de reforma (Perestroika y Glasnot) emprendido en la U.R.S.S. por Gorbachov, proceso sacudido por la emergencia de los nacionalismos reprimidos y por un golpe burocrático-militar, fallido, pero que marca la declinación de la descollante figura del líder reformador y la emergencia de su antiguo antagonista Yeltsin, que también pronto empieza a dar señales de desgaste...Pensemos en la extinción de la U.R.S.S. y la dificultosa emergencia de una nueva confederación, que nace entre tensiones nacionalistas, pujas y temores por el dominio del poder nuclear, incertidumbre sobre el rol y la inserción institucional de las fuerzas armadas, y una crisis económica sin precedentes, con escasez de suministros, acaparamientos especulativos y alzas siderales de precios, mientras el "general invierno", que tantas veces salvó a Rusia en el pasado, se viene encima, amenazante...sin que nadie sepa con certeza en que puede terminar este proceso, aunque hay muchos datos objetivos que autorizan a ser pesimista...

En el mejor de los casos, superado el punto álgido de la crisis, podrán integrarse a la Europa unida los países de la Europa oriental? Se realizará aquel sueño, que pareció descabellado, de una Europa unida "desde el Atlántico hasta los Urales"?Si se realiza tal integración, habría nacido, sin duda, el principal núcleo de poder del planeta; la unificación funcional del "hearthland", del corazón del mundo, prevista hace tantos años por los geopolíticos, pero concretado por caminos muy distintos de los previstos...

Pero en este apasionante mundo nuestro hay también muchos otros procesos que merecen nuestra atención. Pensemos en la emergencia económica (y dentro de poco, necesariamente política) mundial del Japón, el vencido de la Segunda Guerra Mundial, el bombardeado con bombas atómicas, el país sin recursos propios (salvo el trabajo y la inteligencia) que hoy domina los mercados mundiales, que ha dejado de copiar lo que otros inventaban y hoy lidera una evolución tecnológica sin precedentes, realizando por la vía tecnológica-industrial-comercial lo que no realizaron sus antecesores por la vía de la guerra...Japón es seguido (y no muy de lejos) por otros "gigantes" económicos del sud-este asiático: Corea, Taiwan, Singapur...Se aliarán estas fuerzas entre sí, y quizás con China y Australia, para generar un nuevo centro de poder planetario, capaz de cuestionar hoy la hegemonía de los EE.UU. y quizás mañana la de Europa? Se realizará plenamente por otra vía el designio imperial que llevó al Japón a la guerra y a su propia destrucción?Pensemos en los EE.UU., que emerge como el ganador de la guerra fría, hegemónicamente incontrastable hoy en lo militar tras la crisis del sistema soviético, pero herido en su economía, que no resiste la competencia japonesa y europea, y tecnológicamente atrasado en su producción; y herido también en su vida interna con esos estigmas de las decadencias imperiales: la marginalidad, la violencia social, la drogadicción. Después de haberse opuesto desde siempre a todo intento de integración latinoamericana manejado desde Latinoamérica, ahora parece promever una modificación de los términos de su relación con sus vecinos del sur, una transición desde la dependencia satelital a la dependencia provincial, para integrar espacios económicos más amplios (Canadá-EE.UU.-México) o para poder promover intercambios de más alto nivel económico en el área del mundo que ahora le queda más accesible (Mercosur) y romper su relativo aislamiento competitivo.

Pensemos en el mundo árabe, tan unido y tan dividido, único sector del tercer mundo que tiene el control de un insumo estratégico, y que busca sobre esa base aumentar su protagonismo en el mundo. Lo que pasó en el Golfo.., es el acto único de un demente aislado, o es el primer acto de un proceso que no ha hecho más que empezar? Pensemos en África, que salvo por las armas que los países desarrollados pueden venderle, y por los insumos estratégicos que pueden sacarle, aparece en gran medida hoy como abandonada a sí misma, a la sequía, a la miseria, a la limosna de la ayuda internacional...y al SIDA. Hasta cuando? Pensemos en nosotros, en nuestro cono sur, nuestro lejano rincón del mundo, y en los intensos procesos políticos que hemos estado viviendo: inestabilidad pendular cívico-militar, proscripciones, violencia terrorista, terrorismo de estado, transición a la democracia, esfuerzos por estabilizar una ecuación económico-política harto crítica, acentuación de la dependencia externa, abandono de toda investigación tecnológica avanzada autónoma, búsqueda de nuevos caminos para una más eficiente administración interna: estado mínimo, privatizaciones, integración regional, apertura económica, etc.

Realmente, de las teorías de las relaciones internacionales y de la política internacional pueden decirse muchas cosas pero ciertamente no que les falten problemas para tratar de explicarlos...