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EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL DE LA REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR

2. LEY DE REFORMA AGRARIA (1973)

El 9 de octubre de 1973, la Junta Militar dictó el Decreto 1172 (publicado en el Registro Oficial No. 410 de 15 de octubre de 1973) con el nombre de Ley de Reforma Agraria, siendo los aspectos más sobresalientes los siguientes:

Principios básicos

- La Reforma Agraria constituye un proceso de cambio gradual y ordenado de la estructura agraria en sus aspectos económico, cultural, social y político, por medio de operaciones planificadas de afectación y redistribución de la tierra, así como de los recursos de crédito, educación y tecnología, para alcanzar los siguientes objetivos: integración nacional, transformación de las condiciones de vida del campesinado, redistribución del ingreso agrícola y organización de un nuevo sistema social de empresa de mercado.

- El proceso de Reforma Agraria se realizará mediante la aplicación combinada de dos métodos: el de la organización nacional de un sistema de regiones, zonas y sectores de intervención prioritaria, en el que se concentren los procesos de afectación de tierras y los recursos de apoyo financieros y tecnológicos del Estado y, el de regulación estatal de la función social de la propiedad sobre la tierra.

- El Estado seleccionará las regiones, zonas y sectores de intervención prioritaria, en territorios cuya localización, condiciones ecológicas, sociales y potencial de recursos físicos permitan la transformación de la estructura productiva por medio de la concentración de inversiones públicas y privadas y la aplicación de una tecnología moderna y adecuada a las condiciones locales.

- Para la determinación de una región, zona o sector de intervención prioritaria, se tendrá en cuenta la posibilidad de asentar el máximo número de familias campesinas y de crear una infraestructura física, de comercialización, comunicaciones, vivienda rural, educación, salud y saneamiento ambiental, así como la de ejercer una decisiva e inmediata influencia en el desarrollo regional.

- Son regiones, zonas o sectores de intervención prioritaria: los que se seleccionen por sus condiciones ecológicas y sociales, con el objeto de centrar en ellos los procesos de afectación de tierras y las operaciones de asentamiento campesino y, los constituidos por tenedores minifundistas, comuneros o campesinos sin tierras y en estado de indigencia.

Dirección, planificación y ejecución de la reforma agraria

- La dirección política del proceso de reforma agraria corresponde al Presidente de la República a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería y su ejecución al Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC).

- Se crea el Consejo de Coordinación Agraria y los Comités Regionales de Apelación (segunda instancia del procedimiento de afectación de tierras).

Financiamiento

- En el Presupuesto General del Estado y en el Fondo Nacional de Participaciones, constarán los recursos necesarios para el financiamiento del Plan de Operaciones del IERAC, que incluye expropiaciones de tierras e inversiones para llevar adelante el proceso de reforma agraria y para que éste pueda cumplirse con criterio de desarrollo integral.

Afectación

- La afectación consiste en limitar total o parcialmente el derecho de propiedad sobre las tierras rústicas que no cumplan con la función social, con el fin de corregir los defectos de la actual estructura de tenencia de la tierra, favorecer una mejor distribución del ingreso nacional, incorporar al proceso de desarrollo a los campesinos marginados y mejorar la eficiencia productiva de la tierra.

- El derecho de propiedad sobre la tierra rústica que cumpla la función social, será garantizado por el Estado. La propiedad rústica no cumple la función social cuando: los predios están deficientemente explotados; no se conservan los recursos naturales renovables; no se mantienen la responsabilidad y administración directa del propietario de la explotación; se produce acaparamiento en la tenencia de la tierra; y, no se cumplen las leyes que regulan el trabajo agrícola.

- Se consideran deficientemente explotadas aquellas tierras en las que no se cumpla con cualquiera de los siguientes requisitos: tener al 1 de enero de 1976 en explotación económica eficiente, de acuerdo con las condiciones geográficas, ecológicas y de infraestructura de la zona, no menos del 80% de la superficie agropecuaria aprovechable del predio; haber obtenido niveles de productividad por lo menos iguales a los niveles medios fijados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería para el área; y, haber construido una infraestructura física que posibilite la explotación económica del predio.

- Los predios rústicos pueden ser afectados mediante la expropiación, la reversión o la extinción del derecho de dominio. La expropiación se hará con la indemnización establecida en esta Ley. La reversión y la extinción del derecho de dominio no obligan al Estado a pagar al propietario por las tierras afectadas.

Expropiación

- Son expropiables los predios rústicos aptos para la explotación agropecuaria, que se indican a continuación:

i) Los deficientemente explotados.

ii) Los que hubieren sido trabajados por precaristas durante tres años consecutivos por lo menos, hasta el 7 de septiembre de 1970, y aquellos de los cuales los precaristas hubieren sido desalojados después del 7 de septiembre de 1967.

iii) Los explotados en forma contraria a la vocación natural de los suelos.

iv) Los predios para cuya explotación se empleen prácticas que atenten contra la conservación de los recursos naturales renovables.

v) Los de propiedad de personas jurídicas de derecho privado, cuya actividad principal o complementaria no sea la agropecuaria.

vi) Los que fueren a beneficiarse directamente con proyectos de riego costeados por el Estado, en ejecución de programas específicos de desarrollo, siempre y cuando la expropiación forme parte del proyecto y sea anterior a la ejecución de la obra.

vii) Los que no fueren explotados directamente por el propietario.

viii) Los explotados en contravención de las normas jurídicas que regulan el trabajo agrícola.

ix) Los que estén sujetos a gran presión demográfica.

x) Los que constituyan acaparamiento en la tenencia de la tierra.

Reversión

- Son reversibles los predios o la parte de ellos aptos para la explotación agropecuaria que se hubieren mantenido inexplorados por más de 2 años consecutivos.

Extinción del derecho de dominio

- Se extingue el derecho de dominio del predio o de la parte del mismo en el que, con posterioridad al 7 de septiembre de 1970, se hubiere mantenido, se mantengan o se mantuvieren formas precarias de trabajo en la agricultura.

Precaristas

- Se entiende por precarista al campesino que trabaja en su propio beneficio una porción de tierra ajena y que paga por su uso dinero, productos, trabajo o servicios.

- Se prohíben las explotaciones precarias. Sin embargo, si con violación a la Ley se mantuvieren formas precarias de tenencia de la tierra, ningún precarista está obligado a pagar por el uso de la tierra ajena.

Pago de las expropiaciones

- El precio de las tierras que el IERAC expropiare se fijará sobre la base del avalúo catastral comercial que regía en el año 1964, al cual se sumará el valor de los aumentos y mejoras introducidos por el propietario con fines productivos, o se rebajará el de los deterioros o desmembraciones que hubiere sufrido el predio en el lapso comprendido entre las fechas del avalúo y de la expropiación. No se tomará en cuenta la plusvalía originada por obras de infraestructura costeadas con fondos públicos.

Integración del minifundio

- Se entiende por minifundio la unidad de explotación de tierras rústicas cuya superficie no permita: el empleo de la capacidad productiva de la familia campesina; la generación de un excedente agropecuario comercializable; y, la obtención de un nivel de ingresos compatible con las necesidades vitales de la familia.

- La Dirección de Planificación del Ministerio de Agricultura y Ganadería planificará la integración del minifundio y el IERAC organizará campañas para obtener del minifundista: la venta o permuta con miras a integrar unidades agrícolas de escala económica; y, la integración cooperativista.

Sobre el contenido de esta Ley, se señala16 que a diferencia de la Ley de 1964, la nueva legislación no fijaba límites máximos de tamaño, pero si era más estricta en cambio en términos de los requisitos de afectación. Así, en el Art. 25 se señalaba que se consideran deficientemente explotadas aquellas tierras que al 1 de enero de 1976, no explotaran eficientemente el 80% de la superficie agropecuaria cultivable del predio, que no hubieran obtenido niveles de productividad por lo menos iguales a los fijados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería para el área y que no contaran con una infraestructura física que posibilite la explotación del predio. Mantenía causales de expropiación vinculadas a la permanencia de relaciones productivas no salariales y establecía la presión demográfica como otro elemento para posibles afectaciones. La falta de límites máximos era reemplazada por el establecimiento del “acaparamiento de tierras” como causal de expropiación. Y este acaparamiento, era entendido como la concentración en manos de un solo individuo o de una misma persona jurídica o grupo de personas jurídicas de la tenencia de la tierra.

Jaramillo17 sostiene que la nueva Ley de Reforma Agraria pretendía abrir un paso hacia la modernización de la agricultura en los grandes predios mediante lo dispuesto en el Art. 25 que castiga la ineficiencia y, por tanto, se abría un gran margen para intervenir en predios ineficientemente cultivados y, no establecía límite alguno en el tamaño permisible de tenencia de predios, argumentándose dificultades de orden técnico, dada la variedad de los tipos de calidad de los suelos en cada localidad, zona y región.

Jordan18, anota que la Ley de Reforma Agraria aprobada en 1973 intentó remediar algunos de los problemas surgidos como consecuencia de la aplicación de la Ley de Reforma Agraria de 1964, especialmente en cuanto al proceso de modernización de las haciendas, la profundización de la pobreza rural y la agudización del proceso de minifundismo; tenía una conceptualización más amplia de lo que significa reforma agraria; y, si bien no fijó límites máximos de tamaño como criterio de afectación, los requisitos de ésta fueron más estrictos.

Respecto de su aplicación indica que facilitó en algunos casos el acceso de comunidades indígenas a la tierra, particularmente en las partes altas de la cordillera interandina. Propició también la organización de movilizaciones campesinas y toma de tierra, que en algunos casos, como en Chimborazo, resultó en la afectación de grandes haciendas, especialmente de los terratenientes más atrasados. Se cumplió también con las adjudicaciones a los precaristas arroceros en la zona del Guayas.