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EVOLUCIÓN DEL MARCO LEGAL DE LA REFORMA AGRARIA EN EL ECUADOR

1. LEY DE REFORMA AGRARIA Y COLONIZACIÓN (1964)

La expedición de la Ley de Reforma Agraria (1964) se origina en cuatro hechos fundamentales10:

i) La presión del hombre sobre la tierra, especialmente en la zona andina como resultado de la concentración de la propiedad territorial y los problemas del minifundio como contrapartida de tal concentración.

ii) El advenimiento del proceso revolucionario de Cuba, como expresión de una situación sociopolítica generalizada en América Latina.

iii) La conformación de la Alianza para el Progreso, como respuesta al proceso cubano.

iv) La toma del poder político en el Ecuador por una dictadura militar (1963), que pone en vigencia la primera Ley de Reforma Agraria en el país.

El 11 de julio de 1964, a través del Decreto 1480, la Junta Militar de Gobierno expide la Ley de Reforma Agraria y Colonización.

En la exposición de motivos se explican sus disposiciones más importantes:

- Considerando que el principio de la función social de la propiedad es el que regula el nuevo concepto del derecho a la tierra, ésta debe rendir según su potencialidad productiva dentro de ciertos límites de extensión que se permite poseer a un sólo propietario de tierras, a fin de que vayan desapareciendo los latifundios, las tierras ociosas y deficientemente explotadas, así como los minifundios sin redención técnica posible.

- El cambio institucional que se propugna, se fundamenta en los siguientes aspectos: a) Expropiación de tierras explotadas en forma absentista y defectuosa; b) Reversión de tierras incultas, considerando como tales aquellas que han permanecido ociosas por 10 años, excluyendo lógicamente, razonables extensiones de reserva; c) Revisión de las adjudicaciones y venta de tierras realizadas por el Estado en las que no se ha cumplido con las disposiciones legales; d) Eliminación de toda forma precarista de tenencia de la tierra con fines agrícolas; e) Integración del minifundio; f) Legalización de la posesión pacífica de la tierra; g) Intervención en las haciendas de Estado; y, h) Promoción de parcelaciones privadas que se ajusten a los lineamientos de la Ley.

Se contempla, además, una serie de medidas de carácter complementario: a) Ayuda crediticia y asistencia técnica y social; b) Habilitación de tierras para la colonización; c) Ayuda a la colonización espontánea; d) Promoción a la colonización de iniciativa privada; y, e) Racionalización del trámite de adjudicaciones de tierras baldías.

- En cuanto al pago o compensación de las tierras intervenidas, la Ley adopta un sistema justo y equitativo.

- Respecto a las condiciones en las que se efectuarán las adjudicaciones, por razones psicológicas y financieras, se ha considerado inconveniente la entrega gratuita de tierras, pero se contemplan diversas facilidades en la modalidad de pago que permitan su adquisición por auténticos campesinos.

- En cuanto a las relaciones de tenencia y trabajo agrícola, se eliminan las formas precarias de explotación, y las modalidades de trabajo que impliquen alguna forma servil de dependencia del trabajador frente al patrono. De esta forma, se contempla la abolición del huasipungo y de otras formas similares de tenencia o trabajo.

- Se ha concebido que la aplicación del proceso de reforma agraria se efectúe de manera gradual y progresiva por zonas debidamente seleccionadas, de acuerdo con la exigencia de los problemas agro-sociales existentes.

- Se ha contemplado el suministro de adecuados servicios asistenciales a los agricultores genuinos, quienes podrán recibir crédito oportuno y barato, así como asistencia técnica y social.

- Especial atención se ha dispensado al problema de la conservación y uso racional de los recursos naturales, en coordinación con las leyes especiales sobre la materia, sobre todo en lo que respecta al desarrollo forestal y al mejor aprovechamiento de las aguas.

- Para la aplicación de la Ley, se crea el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC), que en reemplazo del Instituto Nacional de Colonización, será el encargado de conducir la nueva política agraria del país y los aspectos inherentes a la colonización.

- En cuanto al financiamiento, se ha contemplado, además de las emisiones de bonos y de partidas presupuestarias, la asignación de los fondos del INC, así como de los que se obtengan de empréstitos internos o externos, que permitan garantizar la aplicación de la Ley.

- Se ha contemplado la conveniencia de iniciar un adecuado inventario y registro de la tierra que, además, de permitir la consolidación de la nueva estructura de tenencia, facilitará la organización de un sistema catastral racional, que a su vez servirá de base para la adopción de medidas adecuadas de política impositiva con propósitos de desarrollo.

- Con miras a brindar una mayor agilidad en la tramitación y resolución de los problemas inherentes a la aplicación de la Ley, se ha considerado un procedimiento especial, que permite proceder con justicia y celeridad en las resoluciones, contemplándose la designación de Jueces de Tierras y de una Sala Especializada de la Corte Suprema de Justicia, encargados de resolver toda controversia surgida de la aplicación de la Ley.

Los aspectos más significativos de la Ley de Reforma Agraria y Colonización, se detallan a continuación:

- Se garantiza la propiedad privada agraria en cuanto cumpla con la función económico social que le corresponde.

- La propiedad privada agraria cumple con su función económico-social cuando reúne los siguientes requisitos: a) Explotación eficiente de la tierra; b) Responsabilidad y dirección del propietario; c) Conservación y renovación de los recursos naturales; d) Cumplimiento de las Leyes que regulan el trabajo agrícola; y, d) No constituir forma de acaparamiento de los recursos territoriales.

- La Ley tiene los siguientes propósitos: a) Promover un cambio adecuado en la estructura de la tenencia y utilización de la tierra; b) Asegurar la justa distribución de los ingresos generados en el sector agropecuario, entre los factores de la producción; c) Garantizar los derechos del trabajador agrícola; d) Estimular el uso más productivo de la tierra y eliminar las formas antieconómicas de explotación; e) Garantizar el libre desenvolvimiento de las actividades del productor agrícola y su derecho de asistencia técnica, social y crediticia por parte de las entidades de derecho público y privado; f) Incorporar las tierras baldías a la producción agropecuaria; g) Promover la mejor utilización de las tierras en poder la Asistencia Social y de otros organismos de derecho público o de derecho privado con finalidad social; h) Estimular la tecnificación de la agricultura; i) Asegurar la conservación, recuperación y defensa de los recursos naturales; y, j) Evitar el acaparamiento de la tierra.

- Para el mejoramiento de las condiciones del campesino y del trabajador agrícola, la Ley persigue: a) La abolición de modalidades defectuosas de tenencia y trabajo de la tierra, como el huasipungo, la yanapa o ayuda, el arrimado, el finquero, el sembrador, el desmontero, el pensionista y otras similares; b) La progresiva eliminación de sistemas absentistas de explotación como el arrendamiento, la aparcería y otras similares y su sustitución por formas directas y modernas de explotación, como empresas y cooperativas agropecuarias; y, c) La elevación del nivel de vida del trabajador agrícola que carece de tierra y del campesinado mediante el acceso a la propiedad de la tierra, el establecimiento de salarios mínimos adecuados, la `participación en las utilidades de la empresa agrícola, la asistencia técnica y su incorporación a la Seguridad Social.

- Para asegurar el éxito de la Reforma Agraria, el Estado deberá: a) Promover el incremento de la producción agropecuaria y su conservación, almacenamiento, transformación y comercialización; b) Impulsar la forestación, reforestación y otros sistemas de conservación y defensa del suelo; c) Orientar, fomentar y controlar el regadío de las tierras laborales y su avenamiento; d) Fomentar y proteger la inversión de capitales mediante sistemas adecuados de crédito supervisado y orientado; e) Proporcionar a los campesinos, empresarios agrícolas y sus asociaciones, asistencia técnica, social y educativa orientada a la producción agropecuaria; f) Estimular y orientar los movimientos migratorios internos, con miras a lograr una más adecuada distribución de la población; g) Promover la formación de cooperativas y otras organizaciones, especialmente aquellas que estimulen la mejor utilización de la tierra y de su producción y que faciliten la acción crediticia y asistencia técnicas del Estado; h) Alentar la formación de empresas que trabajen con métodos modernos y promuevan la inversión de capitales en la explotación de la tierra; i) Promover el abaratamiento de la maquinaria agrícola, herramientas, abonos, funguicidas, insecticidas, pesticidas y demás medios que fomenten el desarrollo agropecuario; y, j) Coordinar los planes y programas de Reforma Agraria con el Plan General de Desarrollo Económico y Social.

- Se considerarán tierras ociosas y sujetas a expropiación: a) Las tierras que pudiendo serlo no fueren aprovechadas bajo ninguna explotación organizada durante 3 años consecutivos; b) Las tierras cuya explotación se realiza con reiterada contravención de las normas jurídicas que regulan el trabajo agrícola y la tenencia de la tierra; c) Las tierras laboradas por más de tres años, por quienes no tengan vínculo contractual con el propietario sin que éste hubiere propuesto la acción judicial respectiva; d) Las tierras cuya explotación se realice contraviniendo lo dispuesto en lo relativo a la responsabilidad y dirección del propietario y el acaparamiento de los recursos territoriales; e) Las tierras cuyo rendimiento sea notoriamente inferior al promedio de la zona agrícola respectiva, tomando en cuenta la capacidad productiva de la tierra y las que se explotaren contraviniendo la conservación y renovación de los recursos naturales; y, f) Los predios rústicos eficientemente cultivados en caso de gran presión demográfica, previo informe de la Junta Nacional de Planificación.

- Se fija como límite máximo de tamaño de las propiedades 2.500 hectáreas en la Costa más 1.000 hectáreas de sabanas y pastos naturales, 800 hectáreas en la Sierra más 1.000 hectáreas de páramos o terrenos eriales sin posibilidades de riego con aguas superficiales.

- Se exceptúan de las limitaciones de tamaño: a) Las empresas promovidas y organizadas por el IERAC, así como aquellas que le presenten planes concretos de explotación que merezcan informe favorable de la JUNAPLA, y siempre que no ocasionen problemas de tipo social; b) La propiedad rústica eficientemente explotada y destinada al suministro de materia prima para su propia industria; c) La empresa agropecuaria de notoria eficiencia productiva; y, d) Las tierras tropicales y subtropicales destinadas a la explotación ganadera, teniendo en cuenta las condiciones de la respectiva zona agrícola.

- Se extingue el derecho de dominio del actual propietario sobre las tierras aptas para la explotación agropecuaria que se hubieran mantenido inexplotadas por más de ocho años consecutivos. Estas tierras pasarán a ser propiedad del IERAC.

- La integración del minifundio y la ordenación rural, incluirá todas o alguna de las medidas siguientes: a) Redistribuir la propiedad para constituir unidades económicas de explotación; b) Promover la agricultura de grupo, estimulando la constitución de cooperativas, grupos sindicales, sociedades legalmente protegidas y otras formas de asociación que tengan por objeto realizar en común todas o alguna de las finalidades de la empresa agropecuaria; c) Fomentar la modernización de las explotaciones agropecuarias, mediante la mejora de sus instalaciones, la difusión del uso de fertilizantes, la mecanización y, en general, la dotación de los bienes de capital adecuados; d) Planificar, impulsar y realizar, en su caso las obras y mejoras territoriales que requiera el mejor aprovechamiento de los recursos naturales de la zona; e) Promover y fomentar el establecimiento de industrias y artesanías agropecuarias y, en general, el desarrollo de las actividades que determinen la creación de puestos de trabajo capaces de absorber el subempleo y el excedente de mano de obra en las zonas de intervención; f) Impulsar la reagrupación o concentración de las parcelas que pertenezcan a un mismo propietario; g) Organizar un sistema de información, comercialización y mercadeo que excluye, en lo posible, la participación de intermediarios en los mercados de trabajo y de los productos agropecuarios; h) Promover el establecimiento del sistema de ensilaje.

- Se permiten los sistemas de arrendamientos y subarrendamientos, durante ocho años contados desde la vigencia de esta Ley.

Al respecto, se sostiene11 que la Ley de Reforma Agraria recogió aquello que todos los proyectos en debate tuvieron como objetivo: impulsar la constitución de empresas agropecuarias eficientes, basadas en relaciones salariales. A tal efecto, era necesario golpear a los propietarios más ineficientes por un lado, y cortar las relaciones de las haciendas con los precaristas por el otro.

Otra información señala:

A partir de la década de 1960 se dieron cambios profundos en la economía de nuestro país. Como consecuencia de la crisis temporal en la producción bananera, la baja de los precios del café y los conflictos políticos entre los grupos que representaban los intereses de las clases dominantes de la Sierra y la Costa, respectivamente. Estos factores fueron los que permitieron la elaboración de un proyecto político dirigido hacia la diversificación de la economía -industrialización- y la transformación de los rezagos feudales de producción hacia una modernización del sector agrícola.

La Reforma Agraria de 1964 fue claramente el eje que aglutinó las fuerzas modernizantes. Aunque el impacto sobre la distribución de la tierra es limitado, la reforma significó el punto sin retorno para las formas feudales de producción como huasipungo y el inicio de cambios estructurales en el uso de la tierra, el balance entre diferentes cultivos y la aplicación de tecnologías para la modernización del campo.

Macas13 señala que la expedición de la primera Ley de Reforma Agraria en 1964, obedeció a la exigencia interna de las comunidades e influencias externas que ejercían presión en ese entonces en América Latina. Pero esta ley, al parecer, respondía en concreto a un reconocimiento simple de los huasipungos (retazo de tierra en préstamo como pago al precarismo por un tiempo indefinido). Es decir, que esta ley no responde a las necesidades urgentes de distribución equitativa de la tierra, o a una reestructuración agraria en el Ecuador, razón por la que se entregaron tierras inservibles para la agricultura, porque se adjudicaron por lo general, títulos individuales y no comunales, acentuándose de esta manera la mercantilización de la tierra.

Jordán14 indica que la Reforma Agraria fue limitada y concedió un amplio margen de salvaguardas a diversos sectores terratenientes. Sin embargo, sus efectos han transformado significativamente la estructura agraria. La importancia de esa cuasi-fracción terrateniente-capitalista, reside en el hecho de que juega un decisivo papel en la concreción de esa reforma, cuya necesidad era aceptada, de buen o mal grado, por amplísimos sectores sociales, políticos y aún religiosos. Y si la reforma no fue más radical fue en buena parte por la inexistencia de un movimiento indígena de carácter nacional que presionará uniformemente por una demanda más amplia que la del huasipungo.

La Reforma Agraria, añade, que se aprueba en 1964 se propone básicamente preservar de la eventual afectabilidad a las haciendas de alta productividad, orientando las futuras afectaciones hacia las unidades ausentistas o de baja productividad, y a las haciendas públicas. Al mismo tiempo, se concede un plazo de tres años para ponerse en condiciones de no afectabilidad y se instaura una serie de mecanismos para conceder tierras en régimen de colonización, o dividiendo las haciendas públicas.

Otro criterio15 expresa que las consecuencias de esta reforma agraria fueron profundos cambios en la estructura campesina como por ejemplo la diferenciación al interior del movimiento campesino indígena ya que se formó una capa de pequeños propietarios, artesanos y comerciantes cuyos intereses dejaron de ser los del conjunto del campesinado indígena. En el otro extremo, la mayoría de los campesinos indígenas de la sierra, liberados de las relaciones precarias de producción y despojados de su tierra se encontraron sumergidos en un proceso de proletarización, semiproletarización y superexplotación, ya que empiezan a establecerse relaciones salariales en las plantaciones, empresas agroexportadoras, amén de la migración a las ciudades donde eran empleados en las ramas de la construcción y servicios en las ciudades fundamentalmente.