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JURISDICCIÓN Y CONTROVERSIAS SOBRE LA LEY DE DESARROLLO AGRARIO (1994)

JURISDICCIÓN

El Instituto Nacional de Desarrollo Agrícola (INDA) no ejercerá funciones jurisdiccionales. Las decisiones que adopte serán de carácter administrativo.

Los tribunales distritales de lo Contencioso Administrativo tendrán jurisdicción exclusiva para conocer y resolver las impugnaciones de las resoluciones de los Directores Distritales, del Director Ejecutivo y del Consejo Superior del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, (INDA).

CONTROVERSIAS

Todas las controversias de materia agraria que no tengan como causa la impugnación de una resolución del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, se substanciarán ante la justicia común ordinaria.

De acuerdo a Nieto22, la Ley de Desarrollo Agrario, promulgada en 1994, desincentivó las formas precarias de acceso a la tierra y fortaleció los derechos de propiedad, ya que eliminó las restricciones para la transferencia de las tierras. Mediante esta ley se limitaron las expropiaciones, y se estableció que el traspaso de la propiedad de la tierra debía efectuarse por pago en efectivo sobre la base de un avalúo de la Dirección Nacional de Avalúos y Catastros (DINAC). El pago en efectivo representó un impedimento para muchos campesinos e indígenas que no disponían de dinero para comprar la tierra. En la ley también se establecían mecanismos para desalojar a los intrusos de las tierras invadidas. La ley autorizó la división de las tierras comunales en parcelas individuales privadas mediante votación de las dos terceras partes de los miembros de la comunidad. La subdivisión afectó mucho a la estructura de las tierras comunales al dar libertad a los nuevos propietarios para revender sus tierras, y fomentó la creación de minifundios.

Novillo, Hernández y Dávalos23, sostienen:

- La Ley de Desarrollo Agrario parte de un supuesto básico: el fracaso del proceso de reforma agraria y la necesidad de impulsar una vía capitalista empresarial en el agro. Es por ello que no se permite siquiera nombrar la reforma agraria donde el principal problema es la estructura de la tenencia de la tierra. Se busca trasladar la discusión sobre la tenencia de la tierra a mecanismos para impulsar el desarrollo agrario, a través del mercado; esta dicotomía pretende contraponer dos elementos que deberían estar articulados.

- La nueva Ley, busca establecer una estrategia para la acumulación capitalista en el agro; desarticulando toda forma de propiedad comunal sobre la tierra, vincular al capital financiero a la renta agraria: y controlar, bajo esquemas de reproducción capitalistas, la tierra y la fuerza de trabajo del campo. Esta estrategia está vinculada a los nuevos circuitos de la acumulación que tienden a reforzar la gran empresa capitalista, la transnacionalización de los mercados, la inversión especulativa, los bajos salarios y la represión policial del Estado.

- Una vez establecido el supuesto básico y eludido el problema principal: la propiedad sobre la tierra; la Ley se articula a sus requerimientos, es por ello que en los dos primeros capítulos se habla de modernización capitalista en el agro a través de la capacitación en gerencia empresarial, del apoyo a la agroindustria y agroexportación; del fortalecimiento del mercado de productos lácteos, carne y derivados; del acceso del sector financiero al mercado de tierras y de productos agrícolas. No menciona a la reforma agraria porque ese no es su objetivo. Jamás se planteó la posibilidad siquiera de evaluarla como proceso histórico y social. Cuando tiene que afrontar el problema de la tierra su primera preocupación es el de garantizar el derecho de propiedad.

- Los causales de expropiación no toman en cuenta la mala utilización de los suelos, la explotación directa por los propietarios, la presión demográfica en el campo y el acaparamiento de tierras. Los causales de expropiación de la Ley aprobada fueron tomados íntegramente de la propuesta de ley presentada por Belletini y Dávalos con lo cual es virtualmente imposible una declaratoria de expropiación. Por otra parte, las adjudicaciones de tierras, en virtud de que no existe ninguna metodología de afectación, solamente se refieran a la adjudicación "gratuita" de las tierras ancestrales de las comunas aborígenes (toda la terminología es de la Ley).

- Lo más importante es, sin duda, la "cesión de derechos de aprovechamiento del agua" (Art. 42) que extiende y amplía el derecho de propiedad del agua, y que a través de esta extensión garantiza el manejo del agua como factor de la presión para la ampliación de la frontera agrícola de la gran hacienda, o para la destrucción, ya real y objetiva, de los cultivos de pequeños productores, campesinos pobres e indígenas.

- La Ley de Desarrollo Agrario se explica, en última instancia, como parte de un proyecto más global del capital financiero en el cual se busca integrar la renta agraria y la renta del suelo a la órbita del mercado financiero.

- En esta ley, así como en similares, no se menciona en absoluto ningún plan nacional de concesión de créditos de corto plazo (excepción hecha al BNF). El crédito de corto plazo tiene las tasas de interés más altas del mercado y es el de más difícil acceso para el sector agrario.

- No se dice absolutamente nada sobre la comercialización agrícola. No se habla del sistema de silos, almaceneras, transporte, mercados mayoristas (excepto en el Art. 13 donde algo se menciona a los mercados mayoristas, pero descontextualizan de un sistema nacional de comercialización), caminos vecinales, redes de acopio, acceso a mercados urbanos, ferias libres, etc.

- Se habla directamente del financiamiento de la comercialización y se establece:

a.- La constitución en títulos valores de parte del encaje bancario, y

b.- La vinculación de estos títulos valores con el producto agrario.

- El hecho de situar a la capacitación como principal medio para lograr los objetivos fundamentales, demuestra por un lado el carácter limitado que se tiene de un proceso integral de educación y capacitación que necesariamente debería incorporar la interculturalidad necesaria en una población campesina que básicamente está compuesta por indígenas de las diferentes nacionalidades y regiones que habitan en el Ecuador.

Navas24 sostiene respecto a la Ley de Desarrollo Agrario:

- La nueva ley desapareció al Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC), eliminándose la interferencia de esta entidad estatal en el mercado de tierras rurales privadas y comunales.

- Se creó el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) como institución encargada de tres funciones básicas: legalización y titulación de tierras, expropiación de predios por tres causales y como entidad obligada a organizar el Catastro de Tierras Rurales del Ecuador. Actualmente el INDA ha dedicado la mayor parte de sus recursos a cumplir el primer objetivo, es decir, a titular tierras que han estado en posesión de campesinos, viabilizando así la opción de estos a acceder a servicios de crédito o permitiéndoles arreglar situaciones inciertas de herencias, entre otros beneficios.

- El procedimiento establecido en la Ley de Desarrollo para expropiar predios ha dificultado y ocasionado que disminuyan ostensiblemente los procesos para expropiar tierras.

- La Ley permite la división y legalización de títulos individuales de propiedad sobre las tierras comunales, lo cual anteriormente por la ley de Reforma Agraria se prohibía.

- Los costos de titular tierras rurales se ha incrementado debido a que actualmente el INDA carece de suficientes recursos propios para solventar dichos costos, los cuales deben ser asumidos por los "propietarios".

- Se ha permitido la activa participación de entidades de desarrollo para que colaboren en tareas de titulación de tierras, por ejemplo el FEPP y CARE. Ello ha permitido agilizar los procesos y completarlos con otros procesos como capacitación, extensión agropecuaria, etc.

- El principal efecto de la nueva legislación agraria ha sido el de regresar al mercado libre -mercado imperfecto por excelencia- a la tierra rural privada, donde se espera pase a ser un bien que puede intercambiarse libremente y sobre el cual los particulares puedan ejercer un derecho de "propiedad plena". Todo ello dentro de una nueva concepción empresarial y modernizante de la agricultura basada en principios capitalistas, donde la formalización de los títulos de propiedad, implicará un aumento significativo en la proporción de bienes transables y susceptibles de entrar en el mercado laboral.

- En general, la ley plantea un esquema moderno de la agricultura donde el Estado "idealmente" debe cumplir con sus tareas básicas de brindar capacitación, crédito y un servicio eficiente de Identificación y Catastro Predial, atendiendo a las poblaciones campesinas y afroecuatorianas del país de manera adecuada.