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5. ATRIBUTOS EN LA CONSTRUCCIÓN DE INSTITUCIONES SOCIALES

Machinea 21 destaca la necesidad de considerar los siguientes atributos en la construcción de instituciones sociales:

Un primer aspecto es la presencia de reglas claras, explícitamente acordadas y que permanezcan en el tiempo. Las dos primeras contribuyen a la transparencia y solidez, la segunda tiene que ver con que la intervención sobre lo social, especialmente cuando no es asistencial y focalizada sino universal y estructural, requiere sostenibilidad en el tiempo para consolidarse y rendir los resultados esperados. Precisamente, la “razón política”, sobre todo vinculada con la competencia electoral, reclama resultados rápidos y visibles que muchas veces la política social no puede dar (caso de la educación, cuyos resultados se hacen visibles en el largo plazo). Entonces la única manera de mantener políticas sociales de impacto diferido (pero estructural o exhaustivo), es no someterlas a esa razón política. En efecto, tienen que ser políticas de Estado.

Para esto se requiere un Pacto fiscal y un Acuerdo Político y Social. El primero porque sin un monto mínimo de recursos es casi imposible pensar que se pueden atender las demandas sociales. El segundo, porque sin un acuerdo social y político es difícil que se pueda mantener ciertas políticas en el mediano y largo plazo. Esto no significa que los gobiernos no puedan cambiar ciertos aspectos de las políticas sociales. De lo que se trata es que cada gobierno no intente refundar el país, y con ello las políticas sociales asociadas. Se trata, por último, partiendo del pacto fiscal y de un acuerdo político social, de “blindar” aquella parte del gasto social que se considera más importante. Esta definición cumple con un doble propósito. Por un lado, la prioridad recibe el acuerdo político explícito en el ámbito parlamentario y, por otro lado, se aseguran los recursos fiscales para el financiamiento que permite la continuidad en el tiempo de los programas incluidos en dicha definición.

Un segundo atributo es que las instituciones deberían atender el requisito de gestión eficaz. Gerenciar programas sociales, especialmente los que tienen carácter focalizado y orientados a grupos de riesgo, no es lo mismo que en otras áreas de la economía. El modelo gerencial debe ser el adecuado para llegar a las poblaciones carenciadas. De lo contrario el esfuerzo no alcanzará a los más necesitados.

Esto requiere dos ingredientes. Por un lado el desarrollo de capacidad técnica permanente en los organismos sociales, la continuidad de actores clave, tal el caso de los responsables de los programas sociales. Por el otro, se requiere institucionalizar la transparencia de la información, información para el diseño, la evaluación de los resultados y la rendición de cuentas y, muy especialmente, para que los sectores a los que se pretende llegar con el programa tengan conocimiento de los medios con que cuentan para mejorar su situación. Esta es la mejor manera de terminar con el clientelismo político. Los programas deben estar condicionados a los progresos que se hagan en este ámbito: padrones con los beneficiarios, evaluación y rendición de cuentas. De esta forma, la constitución de cuerpos técnicos encargados de los programas así como la publicidad de información sistemática junto a mecanismos externos de control, pueden ser vistos como innovaciones institucionales.

Un tercer elemento es la capacidad para articular entre instituciones de la política social. Esta necesidad surge de las características multidimensionales de los temas sociales. El concepto es claro pero su aplicación difícil: en la medida que hemos afirmado que existen actores múltiples, donde la intervención tiende a ser cada vez más comprensiva y donde los programas específicos tienen propósitos relacionados, resulta clave la articulación. A ella van asociados beneficios netos: se evitan superposiciones y se reducen costos. Es necesario avanzar hacia la integración de cierto conjunto de programas.

¿Caben sugerencias específicas o modelos particulares para realizar esta coordinación? De partida la respuesta es negativa: las soluciones son particulares y deben ser concebidas para cada realidad social y política. También es cierto que deben descartarse posiciones extremas idealizando la posibilidad de construir “mega-planes” de corte integral, donde el planificador social dispone de la información y los resortes de acción. Tal conceptualización es equivocada.

No obstante, la necesidad de coordinación es real y ha alentado diversas soluciones: Gabinetes Sociales, donde se articulan diversos ministerios y autoridades sectoriales; Consejos de Políticas Sociales, o también la conformación de una Autoridad Social. Se suele sostener que dicha Autoridad Social permitiría avanzar en mejorar la coherencia intertemporal e intersectorial. La cuestión es quienes integran ese gabinete social, cuál su capacidad técnica y cuál su verdadero poder. Al respecto caben dos consideraciones. Por un lado, debiera existir es una secretaría técnica que informe, proponga y a su vez incorpore directivas del Gabinete Social. Por otro lado, esa autoridad de coordinación no debe quitarle el poder en el manejo de los programas a los ministros y por lo tanto no es conveniente que haya un súper ministro del área porque ese debilita el poder político de los distintos ministros. Si bien no hay recetas únicas, parece conveniente que ese gabinete social esté presidido por una autoridad política, idealmente, el Presidente o Vicepresidente dependiendo de las modalidades políticas del funcionamiento del gabinete en cada país. De esa manera la negociación del presupuesto para los temas sociales estará mejor coordinada. De otra manera, el ministerio de Hacienda se convierte de hecho en esa autoridad social al priorizar ciertos pedidos sobre otros.

Cuarto, es el de participación y reclamo, empoderamiento, según suele decirse frecuentemente. Es importante fortalecer y estimular la participación de la población en la asignación de recursos y la definición de prioridades y programas. Una capacidad importante para desarrollar en la región y potenciar la participación ciudadana es acercar los trabajos del gobierno, con la sociedad civil y las ONG, armando redes de colaboración que incorporen los diferentes actores sociales y aprovechen los voluntariados. Creemos que este es una camino que contribuye a vigorizar la democracia con un contenido real y no supone el debilitamiento de los mecanismos de representación tradicionales. Al contrario, debería reforzar la vigencia de los mismos.

Frente a la mala gestión, la corrupción o el abuso no hay mayores alternativas, de ahí la necesidad de incentivar la participación. Esta participación tiene que estar institucionalizada a distintos niveles. Es necesaria la coordinación. Por un lado a través de Consejos Políticos Sociales en el ámbito nacional y por el otro a través de Consejos municipales. Además, la participación de la Sociedad Civil es muy importante para ayudar a mantener la continuidad de ciertas políticas sociales, es decir, puede ser la voz de la continuidad, de los objetivos de largo plazo.

Quinto, las instituciones sociales deben concebirse para atender estas afligencias sociales tomando debida nota de las dimensiones territoriales. Es en esta dimensión espacial de la cuestión donde las políticas públicas, especialmente aquellas que convergen sobre los procesos de descentralización juegan, como veremos, un papel central. También tiene que ver con la posibilidad de que la gente se haga oír.

En cuanto a la prestación de servicios sociales la descentralización es presentada habitualmente como una alternativa interesante; sin embargo, no está exenta de problemas. Hoy son muchos los gobiernos que se han embarcado en procesos signados por políticas que responden al denominador común de “descentralización”. Sin embargo, su orientación es dispar, según sea la dirección sobre las que se construyeron las federaciones y los estados nacionales. El proceso de descentralización reciente tiene dimensiones políticas y económicas, y comprende de manera especial a la provisión de servicios sociales. En el plano político, mientras que en la década de los 80 las autoridades locales eran elegidas democráticamente sólo en 6 países, hoy en día en 123 países las autoridades locales son elegidas por el voto popular. Naturalmente estas tendencias están relacionadas con el proceso general de consolidación y profundización democrática del continente latinoamericano.

En el plano económico y fiscal, los gobiernos subnacionales también están jugando un rol más importante en la gestión de los asuntos públicos. En menos de veinte años, la participación promedio de los gobiernos subnacionales en el total el gasto público pasó de 8% a 15% del total del gasto. No obstante, existen significativas diferencias entre países: mientras que en Argentina, Brasil y Colombia el gasto ejecutado por los gobiernos subnacionales representa más del 40% del gasto público consolidado; en Costa Rica, Dominicana y Panamá menos del 5%. Por otro lado, en Barbados y Bahamas los gobiernos centrales están a cargo de todo el gasto público.

La descentralización ha comprendido de manera no despreciable el diseño de las políticas sociales y la provisión de dichos servicios, fundamentalmente, educación y salud. En gran parte de los países de la región, la administración de los servicios está siendo traspasada a los gobiernos subnacionales.

Las ventajas son evidentes. Construcción de una democracia más profunda, estar cerca de los beneficiarios para que estos puedan exigir, reconocimiento de la realidad regional, etc. Los eventuales problemas no son menores: aumento del clientelismo, pérdida de eficiencia por la existencia de cuadros no preparados, aumento de la inequidad en ausencia de mecanismos de compensación, etc. Debemos avanzar hacia la descentralización, pero la velocidad y la secuencia no es un tema menor. La descentralización debe ser gradual, hay que capacitar, compensar, regular, generar incentivos para un buen comportamiento, y evaluar, para lo que la información es esencial. En particular, antes de descentralizar es importante evaluar la capacidad institucional del gobierno que va a recibir la nueva función. El agregado subnacional esconde realidades muy diversas y significa diferentes capacidades materiales, humanas y financieras. Estas prevenciones bastante obvias acerca de la descentralización, no siempre han estado presentes en la práctica. Lamentablemente, mucho de la racionalidad del proceso se ha perdido frente a las urgencias fiscales y de ajuste macroeconómicos desnaturalizando así los otros principios.

Como es sabido, se ha hecho menos progreso en materia de descentralización de recursos fiscales, no obstante que en teoría no son fenómenos disociados. Existen restricciones económicas además de político-institucionales. Dada la desigualdad regional al interior de los países, no resulta sencillo apelar a bases locales de tributación. Por la misma razón, la fuerte disparidad territorial en la distribución del ingreso, no solo requiere un delicado diseño de los esquemas de transferencias de igualación, sino que le pone un límite a muchas de las iniciativas descentralizadoras.

En la medida que la descentralización supone la asignación de nuevos roles a las distintas instancias del gobierno se requiere asimismo el fortalecimiento institucional del gobierno nacional. Corresponde a este nivel reforzar su papel formativo, regulador y orientador del proceso y a las municipalidades y las instancias intermedias del gobierno la modernización de su capacidad técnica para asumir con mayor eficacia la prestación de servicios básicos, asegurar la participación de la comunidad en el seguimiento y en la evaluación de la gestión pública territorial.

Sexto, la mayor mezcla público-privada en la provisión y financiamiento de los servicios han implicado nuevos y significativos desafíos regulatorios. Esto es particularmente visible en sectores como la salud y la previsión social, donde se presentan considerables complejidades de medición de calidad y acceso a los distintos tipos de prestaciones y servicios.

Las materias en las cuales se deben desarrollar las normas y actividades reguladoras comprenden, en primer lugar, la protección del acceso. Esto implica prevenir y sancionar prácticas de exclusión o discriminación, y garantizar la posibilidad de elección dentro de los marcos establecidos. En segundo lugar, la regulación debe establecer las normas de calidad y contenidos de los servicios, tales como el uso de protocolos de atención clínica y los contenidos curriculares de la educación escolar. En tercer lugar, debe promover la eficiencia en la gestión, mediante el establecimiento de parámetros y estándares de costos y rendimientos, así como reglas para fijar tarifas. En cuarto lugar, la regulación debe asegurar condiciones de competencia y organización del mercado que eviten prácticas indeseables como la competencia desleal o monopólica y el establecimiento de barreras de entrada, tales como formas de integración vertical u horizontal no deseables. En quinto lugar, se debe asegurar y promover la producción, disponibilidad y acceso a información veraz y oportuna sobre los recursos, metas e impacto de los diversos servicios sociales, como coberturas efectivas, costos unitarios, evaluación de logros académicos, índices de morbimortalidad y desnutrición, condiciones de hacinamiento, etc.

Finalmente, la organización de la regulación debe contar con las instancias que permitan arbitrar los conflictos entre proveedores y la población usuaria. Para asegurar la independencia del esquema, la regulación debe estar a cargo de entes especializados, que en algunos casos pueden ser autónomos, sin perjuicio de la responsabilidad pública global, y para ello se deben fortalecer los entes que cumplen tareas formativas, reguladoras y de supervisión.

Puede tener sentido crear una capacidad regulatoria que coordine a través de criterios generales la conducta de los entes reguladores sectoriales. Esa autoridad tiene la ventaja de permitir que se apliquen criterios generales en las políticas sectoriales y, de alguna manera, es el equivalente a la autoridad social desde la óptica de la regulación.

Séptimo, es necesario crear instituciones donde los ciudadanos hagan valer sus derechos sociales. Sus derechos a ciertos niveles de educación, salud o alimentación. Desde ya que esos derechos individuales deben enmarcarse en los derechos colectivos, para que el cumplimiento de los mismos no afecte a los segundos.

21 José Luis Machinea, obra citada, pp. 18-26