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7. COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

Para Rey 26 es fundamental articular lo económico, lo social y lo institucional en el diseño de una política o un programa social si se quiere que haya sostenibilidad. No hay política o programa social sostenible en el mediano o largo plazo si las consideraciones económicas no tienen en cuenta las consideraciones sociales. Al mismo tiempo no hay política ni programa social sostenible en el mediano plazo si sólo tiene en cuenta las consideraciones de tipo social y no introduce las consideraciones (restricciones) de tipo económico, y aún cuando estas dos dimensiones se articulen, si no se ajustan a las realidades institucionales donde van a operar, están condenadas a fracasar.

Sostiene que para lograr la articulación, la coordinación entre actores es fundamental. Dicha coordinación tiene múltiples niveles. Es necesario lograr cierta coordinación inter-agencial e inter-sectorial. También se requiere coordinación intra-agencial e intra-sectorial. Como si eso no fuera suficiente, se requiere coordinación entre los niveles de diseño y niveles de ejecución, y entre quienes ejecutan las políticas o programas y los beneficiarios. Hay aspectos técnicos, políticos y culturales en la ecuación. En ocasiones es necesario construir consensos, en otras ganar aliados y siempre habrá que negociar. En suma, es un proceso complejo, no lineal y muchas veces engorroso. Sin embargo, una y otra vez el examen de la realidad nos enseña que la ausencia de coordinación lleva a políticas que no se aplican y a proyectos que no son exitosos. Dicha ausencia de coordinación conduce a un diálogo entre sordos, desafortunadamente frecuente en las políticas públicas y muy especialmente en las sociales, lo que en últimas no beneficia a nadie.

Por tanto, indica, que parte del proceso de construir una gerencia social adecuada es aprender a coordinar. Y como sucede tan frecuentemente, tenemos que entrar en este aprendizaje aceptando que un sólo lado no tiene todas las soluciones y que en la interacción de los diferentes actores del juego se construirá algo mejor.

Repetto 27 señala que es posible diferenciar una serie de potenciales alcances que a nivel concreto se pueden explorar en materia de programas y políticas sociales. Un primer (potencial) alcance está más bien concentrado en intentar lograr que la coordinación de intervenciones estatales en lo social, en particular en el combate a la pobreza, reduzca los costos administrativos y colabore con la necesaria salud de las cuentas públicas. Un segundo (potencial) alcance apunta a asociar la coordinación en materia social con el fortalecimiento de sistemas de información, monitoreo y evaluación que permitan evitar la duplicación de esfuerzos de los programas focalizados. Un tercer (potencial) alcance es cuando los intentos de coordinación se vinculan a articular el conjunto de intervenciones (tanto a nivel de políticas como de programas) de las distintas áreas del Estado con algún grado de responsabilidad en materia de política social, entendida ésta en sentido amplio y no solamente como lucha contra la pobreza. Finalmente, un cuarto (potencial) alcance se liga a entender la coordinación en las intervenciones sociales del Estado como un mecanismo necesario para equilibrar las relaciones de poder intra-gobierno, en particular con las áreas estatales de economía y finanzas.

Menciona que resultan múltiples los ámbitos que requieren coordinación en materia de programas y políticas sociales, destacando cinco ámbitos. Un espacio fundamental que merece destacarse se refiere a la (potencial) coordinación entre las instancias del Poder Ejecutivo al interior del aparato estatal central. Asimismo, en sistemas democráticos con cierto grado de consolidación, es también importante reconocer la importancia que reviste la (potencial) coordinación entre los poderes estatales, en particular entre el Ejecutivo y el Legislativo, a efectos de gestionar lo social en el ámbito de lo público. Otro de los espacios donde puede registrarse (potencial) coordinación es aquel que articula el nivel central de gobierno con los niveles subnacionales. Un cuarto ámbito de (potencial) coordinación en materia social está representado por el vínculo entre el Estado en sus diversas organizaciones y jurisdicciones y los múltiples actores de la sociedad civil con algún grado de protagonismo en programas y políticas sociales. Finalmente, este listado siempre incompleto no puede obviar la necesidad de explorar la (potencial) coordinación entre los actores nacionales involucrados en lo social (sean estos actores estatales o sociales) con los actores internacionales, en particular aquellos organismos relacionados de una u otra forma con la cooperación para el desarrollo.

Licha y Molina 28 manifiestan que la coordinación de la política social requiere de un conjunto de condiciones y criterios que se exponen a continuación:

- Voluntad y cohesión política. Este primer criterio se refiere a la importancia que tienen la determinación y unión de las autoridades de máximo nivel de un país y sector para desplegar el ejercicio de la coordinación. Este factor está estrechamente vinculado con la convergencia necesaria de perspectivas de intervención en las principales áreas sociales, al más alto nivel político.

- Definición de objetivos estratégicos. Este criterio se refiere a la razón de ser de la coordinación, que es definir los objetivos estratégicos y prioritarios que comparten los distintos entes, niveles de gobierno y actores sociales. Como sabemos, los diversos actores involucrados en el proceso obedecen a diversas lógicas, intereses y expectativas, a diferentes mandatos y recursos, por lo que generar una convergencia entre ellos en función de la definición de objetivos estratégicos es el mayor desafío del proceso de coordinación. Los mecanismos de consulta y los sistemas de planificación estratégica, ampliamente aplicados en el ámbito de la coordinación, vienen en ayuda de esta tarea, que se traduce luego en la organización por prioridades de los programas de trabajo de los distintos departamentos y unidades involucrados en las políticas. A través de estos instrumentos y procesos la coordinación logra orientar y decidir las acciones prioritarias, asegurando la coherencia y pertinencia de las políticas. Para la articulación e integración de los objetivos también se requieren estructuras que vinculen el diseño con la ejecución de las políticas y sistemas de información que retroalimenten el proceso de formación de las políticas.

- Estructuras y mecanismos de coordinación con objetivos y funciones claramente definidos. Un tercer criterio para ejercer la función de coordinación es la creación de mecanismos y estructuras dotados de legitimidad, apoyo político y capacidad técnica. Son estas instancias las que aseguran la coherencia y pertinencia de las estrategias. Articulan el diseño con la ejecución de las políticas, y promueven acciones de fortalecimiento de las unidades de política de los distintos ministerios y secretarías sociales, dotándolas de los apoyos técnicos necesarios.

- Participación de los actores claves. La participación de los actores claves aparece como un criterio básico de la coordinación como proceso que permite articular y sistematizar los aportes de los distintos entes y actores de la administración federal, municipal y universitaria y de los dirigentes de las Organizaciones de la Sociedad Civil involucrados en las políticas, programas y proyectos, haciendo más estratégico y concertado el proceso de formación de políticas en todas sus fases. El enfoque participativo y concertado de la coordinación surge como un factor de éxito del proceso, a condición de que la participación se abra genuinamente a los actores relevantes de cada sector y apunte a establecer acuerdos fundamentales entre ellos que se expresen en políticas concretas. Es importante que la participación sea amplia e incluyente para que logre llevar la deliberación sobre las mejores opciones de políticas más allá de los círculos tecnocráticos, que son los que tradicionalmente participan en el proceso de definición de las políticas.

- Institucionalidad legítima. Este quinto criterio se refiere a un marco formal en el que se inscribe el funcionamiento de las acciones de coordinación. El proceso de coordinación lo entendemos como un tipo de ejercicio democrático de gobierno, coherente con el interés público, que genera reglas, instancias, conductas, decisiones y prácticas legítimas y eficaces, consensuadas mediante procesos participativos incluyentes y fundamentadas en los valores democráticos. Este elemento está estrechamente relacionado con la necesidad de que el gobierno central ejerza liderazgo y desarrolle una visión para dirigir las políticas desde un conjunto de valores e ideas comunes, de manera no autoritaria ni jerárquica. También para avanzar en una transformación progresiva del Estado “estratégico”, para lo cual es necesario recurrir tanto a capacidades para desarrollar y difundir ideas, como a enfoques compartidos de gobernabilidad, con la intervención de los actores claves.

- Capacidad de gestión. Este sexto criterio destaca las capacidades políticas y técnicas que se requieren para ejercer la coordinación. Son capacidades de gestión que aseguran legitimidad, aprendizaje, efectividad, cohesión, negociación, participación, resolución de problemas, creación y difusión de conocimiento, articulación e implementación. Todas ellas están contenidas en la llamada Capacidad Colaboradora Inter-Agencias (CCI) construida para transformar en términos conceptuales, institucionales, organizativos y operativos el modo en que se desarrollan las políticas y programas.

- Espacios de diálogo y deliberación. Este criterio se centra en el diálogo social como parte de la institucionalidad a crear para enmarcar y legitimar las acciones de coordinación. Los alcances del diálogo pueden limitarse o ampliarse, según nos guiemos por enfoques minimalistas o maximalistas de la coordinación. Es deseable que el proceso de diálogo conduzca a la “integración de políticas”, que consiste en generar cooperación para lograr compatibilizar (armonizar) las distintas misiones organizacionales entre sí, para desarrollarlas sin contradicciones y de manera más integrada. Adicionalmente, desde una perspectiva maximalista, el proceso de diálogo y deliberación constituye un mecanismo democrático que sirve para alcanzar acuerdos sustanciales, no sólo en torno a los objetivos organizacionales, sino también en relación con una clara visión (imaginario) sobre el futuro de las políticas y del desarrollo social. A través del diálogo deliberativo, el proceso de formación de políticas se desplazará más hacia soluciones holísticas de los problemas sociales y hacia respuestas más democráticas, equitativas y consistentes con las demandas y expectativas ciudadanas.

- Sinergias. Puesto que la coordinación busca establecer mecanismos de colaboración entre agencias gubernamentales y organizaciones no gubernamentales para desarrollar acciones de desarrollo (social), es preciso contar con visiones de largo plazo y esquemas compartidos y complementarios de un conjunto de recursos técnicos y financieros. Estos esquemas de cooperación son de alcance macro (centrados en conceptos, apelan a un enfoque holístico de las políticas para superar su fragmentación) y micro (centrados en proyectos que tienen asignados tiempos y recursos limitados) y funcionan con sinergias, esto es, con interacciones virtuosas cuyos efectos combinados permiten alcanzar mejores resultados que los que se pueden lograr sin cooperación. La articulación y coordinación de las políticas sociales requieren una visión estratégica compartida y una estrecha colaboración operativa entre diferentes entes y sectores interministeriales. También requieren una articulación y coordinación intergubernamentales. Las sinergias cognitivas y de recursos (experiencia y habilidad e información), las de actividades (operativas), las de autoridad (mandatos organizacionales) y las sinergias culturales buscan asegurar esquemas de cooperación para desarrollar políticas complejas y de gran escala, reducir costos y desarrollar el capital social.

- Cultura de cooperación e incentivos. Este criterio está relacionado con la importancia de contar en el sector público con el desarrollo de valores y comportamientos proclives a la acción conjunta de las organizaciones y estructuras involucradas en los procesos de coordinación. La voluntad de trabajo conjunto y una cultura que estimula las prácticas y comportamientos cooperativos están en la base de un desempeño satisfactorio. La acción de colaboración genera un conjunto de intangibles, tales como confianza, respeto, reconocimiento, aprendizaje y relaciones sinérgicas.

- Sistemas de información, comunicación, monitoreo y evaluación. El último criterio de coordinación se refiere a la disponibilidad de sistemas de Monitoreo y Evaluación, junto con una estrategia de información y comunicación, con el fin de poder informar, sensibilizar, asegurar equidad en el acceso a la información y favorecer el diálogo entre los actores claves para mejorar la pertinencia de las políticas. La articulación y coordinación de las políticas sociales requieren una estrecha colaboración operativa entre diferentes entes y sectores interministeriales. También requieren articulación y coordinación intergubernamentales, para lo cual los sistemas de información, comunicación, monitoreo y evaluación constituyen un instrumento fundamental. La coordinación necesita marcos novedosos de gobernabilidad para pautar los esquemas de cooperación y que dichos marcos deben incluir: liderazgo claro, papeles y responsabilidades bien definidos, procesos concertados para el trabajo conjunto y claridad de resultados y expectativas. Para todo esto, la disponibilidad de sistemas de monitoreo y evaluación es clave.