COMO ROMPER CON LA HISTORIA DEL CHOLO BARATO

Velisario Cieza Pérez

3.4. En institucionalidad y gobernabilidad.

El crecimiento del PBI per cápita, la institucionalidad y la gobernabilidad (1) están estrechamente correlacionados entre los países, como lo muestran los datos del Instituto de Anticorrupción del Banco Mundial, según las seis dimensiones: control de la corrupción (ausencia del abuso de la función pública para la ganancia privada), protección de los derechos de propiedad o el imperio de la ley (protección de derechos de la propiedad, independencia judicial, etc.), voz y rendición de cuentas (la disponibilidad del gobierno para rendir cuentas externamente a través de la retroalimentación de los ciudadanos e instituciones democráticas, y una prensa competitiva), efectividad del gobierno (incluyendo calidad de la formulación de políticas, burocracia y prestación de servicios públicos), calidad de la regulación (efectividad y ausencia de carga regulatoria) y estabilidad política (ausencia de violencia, crimen y terrorismo); para las cuales el Banco Mundial a construido índices -los indicadores están disponibles en la web site del mismo, con data desde el año 1996 hasta el 2002 (Daniel Kaufmann y otros, Instituto Anticorrupción del Banco Mundial).

Por el lado de los derechos de propiedad intelectual el Perú no es el único ni el primer país donde se transgrede dichos derechos, lo hace actualmente la China; en el siglo XIX los EE.UU. era uno de los mayores transgresores, pero a medida que fue consolidando su desarrollo industrial esto cambió (2). En el siguiente cuadro se pretende demostrar con un ejemplo la debilidad regulatoria del estado peruano, para un caso específico de un producto de bandera nacional como es el Pisco, tan promocionado por el mismo estado; convertido en los últimos años como un producto cuyas exportaciones van en aumento pero, las mayores ganancias están por el lado de la informalidad, y que el estado es sumamente débil para combatirla.

También, una de las debilidades del Estado peruano es justamente poder lograr el empoderamiento de los que menos tienen, es decir una mayor formalización de la población e incorporar a más personas dentro de las reglas jurídicas estatales, lo que según Hernando de Soto (2000) esto podría contribuir al desarrollo, al permitir incorporar buena parte del capital físico y humano que las personas poseen y que son subutilizadas, por no entrar en la formalidad. En el Perú, tanto el mercado como el Estado son débiles y tienen fallas, es decir, hay un déficit de capital social (3).

Si hacemos un paralelo con los países que en la actualidad alcanzan los mejores índices de competitividad global, vemos que también registran los mejores índices de institucionalidad y gobernabilidad, tales como Finlandia, EE.UU. o Chile, como país de América Latina; en cambio el Perú registra índices por debajo de los niveles considerados como buena gobernabilidad es decir muy inferiores a uno, tal y como se muestran en el siguiente gráfico:

Según el Banco Mundial, estos datos son aproximaciones informativas y revelan patrones interesantes: como la mejor gobernabilidad tiene un efecto poderoso sobre el ingreso per cápita, los ingresos más altos llevan a mejorar la gobernabilidad. Si la gobernabilidad genera ingresos altos, entonces nos conlleva a pensar que los ingresos relativamente altos en el Perú, son “frágiles” hasta el punto en que no están sólidamente sostenidos por su gobernabilidad. Si, por otra parte, los ingresos altos generan gobernabilidad, entonces debemos concluir que el Perú tiene niveles de gobernabilidad sorprendentemente bajos para su nivel de ingresos.

Pero la interrogante que se plantean muchos investigadores del tema es ¿qué pasa con la relación en sentido opuesto, de los ingresos sobre la calidad de la gobernabilidad?, la experiencia convencional dice que los países más ricos están mejor preparados para encarar los costos asociados con proveer una burocracia gubernamental competente, un adecuado gobierno de la ley, y un ambiente en el que la corrupción no sea tolerada. Esto sugiere que hay también una retroalimentación positiva desde los ingresos hacia la gobernabilidad, pero esta afirmación no ha sido sometida a un contraste riguroso con la realidad. El World Bank sostiene que entre los ingresos per cápita y gobernabilidad, que de existir correlación, ella es negativa y tiene dos efectos.

En primer lugar, la conclusión de que una estrategia basada en esperar que la gobernabilidad mejore a medida que aumentan los ingresos de los países probablemente no funcionará. Segundo, que en ausencia de retroalimentación positiva de los ingresos sobre la gobernabilidad, es improbable que observemos “círculos virtuosos” de gobernabilidad generando mejorías en los ingresos que a su vez alienten nuevas mejoras en la gobernabilidad. En conjunto, estas dos implicaciones ponen de relieve la importancia de intervenciones positivas y sostenidas para mejorar la gobernabilidad en los países donde hace falta. De hecho, la gobernabilidad no puede ser considerado un “bien de lujo” al que los países solo pueden acceder automáticamente al enriquecerse lo que implica en términos prácticos que los líderes, los diseñadores de políticas y la sociedad civil necesitan trabajar duro y de forma continua en mejorar la gobernabilidad de sus países (4).

Según investigaciones realizadas por el Banco Mundial; el fenómeno de corrupción (5) y “captura del Estado” lo ha definido como la influencia indebida e ilícita de la élite de poder en “dar forma” a las leyes, políticas y regulaciones del Estado de tal modo que beneficien a sus intereses particulares más no al interés común. Cuando las instituciones del Estado son “capturadas” por intereses creados (sujetas a la influencia indebida y desigual de unos cuantos actores privados) las élites pueden beneficiarse de un creciente deterioro de la gobernabilidad y pueden resistir con éxito las demandas de cambio incluso mientras aumentan los ingresos.

Sus conclusiones generales del Instituto Anticorrupción del Banco Mundial sobre numerosas investigaciones teóricas y empíricas de repercusiones económicas de la corrupción son las siguientes:

 El soborno aumenta los costos de transacción y la incertidumbre en una economía.

 El soborno suele llevar a resultados económicos poco eficaces. Impide las inversiones extranjeras e internas a largo plazo, desvía el talento hacia actividades de captación de rentas y distorsiona las prioridades sectoriales y las elecciones tecnológicas (por ejemplo, creando incentivos para contratar grandes proyectos de defensa en lugar de asignar recursos para el desarrollo de proyectos rurales de infraestructura o especializados en atención preventiva). Expulsa a las empresas del sector formal, menoscaba la capacidad del Estado para obtener ingresos y produce un aumento incesante de los impuestos, cuyo costo es asumido por un número cada vez menor de contribuyentes. Todo ello reduce la capacidad del Estado para prestar servicios públicos indispensables, incluido el ordenamiento jurídico. Esta situación puede tornarse en un círculo vicioso es decir convivir en aumento la corrupción y actividad económica informal.

 El soborno es injusto, porque impone un costo regresivo que afecta particularmente a las pequeñas empresas.

 La corrupción menoscaba la legitimidad del Estado y el respeto al imperio de la ley.

 La corrupción en el Perú es generalizada, no porque su población sea distinta de la de otros países sino porque existen condiciones que la propician. La motivación para obtener ingresos es sumamente fuerte, exacerbada por la pobreza, la falta de empleo adecuado y los reducidos y decrecientes sueldos de la administración pública; y porque existen oportunidades de participar en actos corruptos y por ende recibir castigos menores a los beneficios que te puede dar una acción corrupta o quedar impune.

En el Perú, la rendición de cuentas deja mucho que desear. La competencia política y las libertades cívicas suelen estar restringidas. Las leyes y los principios de la ética en el gobierno, que posiblemente existen, están poco desarrolladas y las instituciones encargadas de velar por su aplicación resultan deficientes para esta compleja tarea. Las instituciones de vigilancia que ofrecen la información en que se basan la detección y la aplicación de la ley, como los procuradores anticorrupción, los investigadores y la prensa, también son deficientes. Sin embargo, es indispensable que los poderes de investigación sean fuertes. Como las dos partes en un soborno suelen obtener beneficio, el soborno puede ser sumamente difícil de detectar. Resulta más complicado todavía, combatir la corrupción en el Perú debido a que es sistémica porque muchas veces los que juzgan resulta que tampoco están libres de culpa.

En el estudio sobre corrupción/captura del estado, realizado por el Banco Mundial para los países de Perú y Colombia, se identificó que en el Perú la mayor corrupción/captura se da a través del poder legislativo con leyes que se dictan respondiendo a intereses de grupos particulares, seguido del poder ejecutivo con decretos presidenciales y ministeriales, en tercer lugar está la calidad regulatoria de las instituciones, en cuarto lugar tenemos al poder judicial, con toma de decisiones arbitrarias y por último tenemos las decisiones y políticas del Banco Central de Reserva.

Que el Perú es un país pobre y desordenado por la injusticia, la corrupción y la violencia, es una realidad inapelable para cualquier ciudadano peruano de mente sana. Pero la pregunta es ¿como llevar a cabo una revolución eficaz?, porque si entendemos la revolución como guerra civil entre clases o como asalto a palacio, resulta poco atractivo ya que esto conlleva a crear nuevos males y no resuelve nada. Por lo tanto, tal y como ya ha sido demostrado en muchos estudios, el primer paso sería comenzar por la educación, refiriéndose a la educación cívica como sostiene Savater, brindando a la población “la preparación que faculta para vivir políticamente con los demás en la ciudad democrática, participando en la gestión paritaria de los asuntos públicos y con capacidad para distinguir entre lo justo y lo injusto”. Teniendo en cuenta que el auténtico problema de la democracia (6) es la ignorancia, en consecuencia la educación cívica debe preparar a las personas a ser ciudadanos plenos, capaces de movilizarse de forma más activa y conciente (como escribe Ronald Hitzler, 1993) contra los pendencieros de derecha, de centro o de izquierda, contra criminales, contra alborotadores y desadaptados, contra la prostitución y las drogas y contra sus propios miedos del futuro; o como establece Paul Barry Clarke: “Ser ciudadano pleno significa participar tanto en la dirección de la propia vida como en la definición de algunos de sus parámetros generales; significa tener conciencia de que se actúa en y para un mundo compartido con otros y de que nuestras respectivas identidades individuales se relacionan y crean mutuamente”. La educación cívica debe promover ciudadanos susceptibles de sentir y apreciar la fuerza de la razón y no la razón de la fuerza; citando a Camus, quien sostenía que la democracia es un ejercicio de humildad social.

Por lo tanto, en el Perú, la gobernabilidad política y la construcción de consensos son ingredientes esenciales para la profundización de reformas institucionales que nos permitan alcanzar el desarrollo y a una sociedad más equitativa y con conciencia cívica. En un contexto de economías abiertas y libre movilidad de capitales, los cuestionamientos sobre la estabilidad y credibilidad de las instituciones suscitan la fuga de los mismos, con el desplazamiento del ahorro y la inversión hacia ambientes más seguros y creíbles. La competencia en el ámbito global no se da solo en el plano comercial y de ventajas comparativas conocidas, sino también en la calidad y credibilidad de las instituciones.

1. La gobernabilidad, se define como el ejercicio de la autoridad a través de tradiciones e instituciones para el bien común, Daniel Kaufmann, Instituto del Banco Mundial.
2. The Chinese Century, Oded Shenkar, Wharton School, 2004
3. Si entendemos que el capital social en el Perú está constituido por la combinación de mercados, organismos estatales y organizaciones de la sociedad civil, además de un conjunto de normas, valores y códigos culturales, cuyo desarrollo ha sido heterogéneo.
4. Instituto Anticorrupción del World Bank, Crecimiento sin Gobernabilidad.
5. Una definición general de la corrupción es la utilización de un cargo público en beneficio propio. Ello incluye el soborno y la extorsión, en los que necesariamente intervienen al menos dos partes, y otros actos delictivos que un funcionario público puede cometer por sí solo, como el fraude y la malversación de fondos, según el Instituto Anticorrupción del Banco Mundial
6. Entiéndase a la democracia como la libertad de elegir, preferir y desechar/para más información ver: “El valor de elegir” de Fernando Savater , Edit. Ariel 2003.