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El marco
institucional del
Banco Central de Venezuela
CAPITULO II
DISEÑO INSTITUCIONAL DE LOS BANCOS CENTRALES DESDE UNA PERSPECTIVA DESDE LA ECONOMIA NEOINSTITUCIONAL (ENI)2. Instituciones
2.6. Teoría del Estado: Un enfoque de la Economía Neoinstitucional
Al parecer no basta con aplicar reformas de política económica y de mercado para generar un crecimiento sostenido en el largo plazo; se espera contar con instituciones eficientes. Asimismo, se requiere de un Estado para generar dicho crecimiento, sin embargo, como dijo North (1.983), éste puede ser la fuente del ocaso económico. Ante ésta disyuntiva es importante desarrollar un estudio sobre la teoría del Estado a fin de comprender su intervención cuando se presentan fallas de mercado y las implicaciones que tiene en los cambios económicos. Ciertamente, no hay garantía de que el Estado también falle y para ello es necesario contar con instituciones que ayuden a corregir las fallas del gobierno.
Un Estado viene a ser una organización con ventajas comparativas sobre las demás organizaciones porque sus límites están establecidos por las economías de escala (poder de coaccionar a otros individuos, vigilancia en el cumplimiento de las leyes, provisión de bienes públicos, entre otros) y por el poder de recaudar impuestos de sus habitantes. La esencia de los derechos de propiedad es el derecho de exclusión, y una organización que tiene ventajas comparativas en la violencia especifica y hace respetar esos derechos. La clave para comprender al Estado se encuentra en el uso potencial de la violencia para obtener control sobre los recursos. En fin, para desarrollar un análisis útil sobre el Estado no puede separse de los derechos de propiedad porque asume su aplicación y cumplimiento a un menor costo que los grupos privados (North; 1.983; Pág.36).
La misma se inicia con la existencia de dos formas de Teoría de Estado: Una teoría del contrato y la otra es una teoría que explica a un Estado depredador. La primera hace referencia, de acuerdo al pensamiento neoclásico, al papel maximizador de riqueza para la sociedad, en donde es imprescindible que haya un contrato que limite las acciones de cada individuo respecto a los demás, fomentando así unos derechos de propiedad eficientes que ayuden a crear crecimiento en la economía. Este enfoque, es capaz de explicar las ganancias que se obtienen del contrato pero, no la conducta maximizadora que puede tener éste, ya que en su doble función de tercero en discordia en todo contrato, se convierte en una especie de campo de batalla por obtener el control de su proceso interno de decisión.
Por otro lado, la teoría depredadora considera al Estado como un agente que extrae los ingresos de los ciudadanos para beneficio de un grupo social, es decir, solo sirve a un grupo ó clase. Especifica, además, los derechos de propiedad como maximizadores de los rendimientos del grupo que ejerce el poder en ese momento sin tomar en cuenta el perjuicio que pueda ocasionarle a la riqueza del resto de la sociedad, de éste modo ignora los beneficios que el contrato puede traer consigo. No obstante, ambas teorías resultan ser semejantes debido a la distribución potencial de violencia, en la teoría del contrato se habla de una distribución equitativa del potencial de violencia entre los agentes económicos que ejercen mayor influencia en el Estado mientras que en la teoría depredadora supone una distribución desigual.
Dentro de éste contexto, se explica en este capitulo el modelo simple del Estado desarrollado por North, el cual expone que el Estado al producir derechos de propiedad ineficientes, falla en conseguir crecimiento sostenido, llevando a la economía a la inestabilidad y finalmente al ocaso. Considera que el gobernante maximizador tiene tres características fundamentales. Una trata de explicar el proceso de intercambio que puede darse entre el gobernante y sus gobernados y las demás especifican las condiciones que determinan los términos del intercambio:
1) El Estado intercambia un grupo de servicios: Dado que existe economías de escala en el ofrecimiento de estos servicios, el ingreso de los individuos será mayor debido a que hay una organización encargada de proteger los derechos de propiedad y hace respetar los contratos que se originan en el intercambio. Al mismo tiempo, estos hacen referencia al ofrecimiento de unas reglas que determinan el comportamiento de los individuos y a la evolución de las instituciones formales como las informales. Tienen como objetivo principal las reglas de competencia y cooperación, la cual proporcionan una estructura de propiedad que permiten maximizar las rentas del gobernante. Otra característica distintiva es que se trata de minimizar los costes de transacción a fin de beneficiar la producción social y así aumentar la recaudación de los impuestos correspondientes al Estado. De esta manera, se proveerán un conjunto de bienes y servicios públicos que involucren la reducción de los costes de especificación y negociación y de hacer respetar los contratos que se originan en el intercambio económico, esto implica delegar el poder a ciertos agentes del gobernante.
2) El Estado intenta actuar como monopolista discriminador con el fin de maximizar sus ingresos, separando a cada grupo y creando derechos de propiedad para cada uno de ellos por medio del control y medición de inputs y outputs de cada grupo. Los costes de medición establecen la estructura de los distintos derechos de propiedad para cada sector de la economía, depende a su vez del Estado de la tecnología de la medición. A pesar de los esfuerzos realizados sobre el control monopólico, la conducta de los agentes no ha sido del todo restringida y sus intereses no han podido coincidir con las del hombre de gobierno. El resultado ha sido una dispersión media de las rentas monopolísticas del hombre de gobierno entre sus gobernados, estableciéndose acuerdo entre ellos.
3) Por último, el Estado tiene potenciales rivales como Estados competidores o gobernantes dentro de su propio Estado, situación semejante a la de un monopolista. Siendo su característica más distintiva un hombre de gobierno déspota ó dictador dado su cercanía con los sustitutos. Cuanto más cercano estén los sustitutos menor será el grado de libertad que tiene el gobernante y mayor es el grado de recaudación vía impuestos que retendrá. Los costes de oportunidad vendrán a determinar tanto el poder de negociación como la localización de los servicios públicos suministrados. Un ejemplo de ello, puede ser los cambio en los precios relativos que mejore el poder de negociación del grupo de interés ya que puede modificarse las reglas para que sean beneficiados con mayores ingresos ó quizás influya en las decisiones de la política monetaria para favorecerlos (North;1.983).
Ahora bien, en dicho modelo se evidencian dos restricciones: Una la rivalidad y la otra la de costes de transacción, surgiendo en ambos ineficiencia en la asignación de los recursos. Esto es así porque en la primera el gobernante tratara de no ofender a sus competidores más poderosos, apoyando una estructura de derechos de propiedad parecida a la de un monopolio que a una competitiva. De esta manera, se observa su inestabilidad, también puede verse afectada por los costes de información, tecnología y por la sociedad. Muestra de ello es el cambio en las políticas fiscales y monetarias con el propósito de mejorar el poder de negociación con el grupo de interés para incrementar su riqueza mediante la modificación de las reglas existentes.
Según Ayala Espino (2.002), esto puede ser explicado por la carencia de incentivos de políticos y burócratas para cambiar su estilo de vida. Adicionalmente por los grupos de interés con poder de negociación y de imposición a la burocracia. Los privilegios y negocios que se realizan entre estos grupos y el gobierno alrededor del sector público ha afectado el mejoramiento y modernización de las políticas del gobierno en cuanto a: contratos, derechos de propiedad, simplificación en el aparato regulatorio y el sistema de permisos y licencias; implantación de mecanismos de rendición de cuentas, control y fiscalización para un gobierno más eficiente y con mayor participación social.
El Estado a través del manejo de las finanzas públicas y de la política monetaria, específicamente, puede afectar los derechos de propiedad de los hacedores de política, generando inestabilidad e interviniendo en las decisiones del manejo y aplicación de instrumentos, por ejemplo disminuyendo las inversiones y por ende desplazando a la economía a una senda de crecimiento menor a la potencial. (Eggertsson 1.990; Pág.341)
La inexistencia de un marco institucional que sea aceptado, sólido y que las partes interesadas lo cumplan, se debe a la precariedad ancestral del Estado de derecho. Es decir, se debe a los elevados niveles de discrecionalidad que tiene el Gobierno y la burocracia, así como los cambios radicales e impuestos por dicho Gobierno afectan las reglas del juego del intercambio entre los actores. Por otro lado, las empresas privadas, los sindicatos, partidos políticos y demás instituciones públicas no tienen incentivos o medios para cambiar su comportamiento tradicional, ya que refuerzan:
Sistemas de información inadecuados, en donde se concentra la información a favor de ciertos grupos en detrimentos de otros.
Mecanismos de decisión rígidos y centralizados para inhibir la participación de grupos débiles y,
Niveles de corrupción y clientelismo.
Aquí se puede observar la necesaria implementación de iniciativas para mejorar la calidad de la Administración pública. En este sentido, la institucionalidad busca una mayor responsabilidad y rendición de cuentas que sea capaz de volver más predecible el comportamiento de la burocracia, porque esta sujeta a restricciones legales y sociales. En definitiva, lo que se persigue es crear un marco institucional adecuado para atenuar el oportunismo de los agentes económicos, sin ellas se originaría un ambiente poco cooperativo y políticamente inestable, generando crisis recurrentes que desembocarían en crisis de gobernabilidad aunados a la incapacidad de emprender acciones colectivas concertadas.
Por supuesto, esto es condición necesaria pero no suficiente para garantizar por si mismo que el Gobierno intervenga a favor del interés público y que cumplirá con sus compromisos. Se requiere de instituciones democráticas que permitan un diseño interno del gobierno, a fin de disminuir las brechas entre políticos y burócratas, y entre Gobierno y ciudadanos. A su vez, se debe contar con instituciones que supervisen a los burócratas y políticos.
