Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela
Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno
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SECCIÓN IV
AÑO 1999:
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y UN NUEVO MODELO POLÍTICO PARA LA GERENCIA PÚBLICA
E. El Control: Clave del Nuevo Modelo Político para la Gerencia Pública
Del análisis del Texto Constitucional aprobado en diciembre de 1999 y del
contexto político-económico en el cual transcurre el Proceso Constituyente,
puede sustentarse la hipótesis de que el modelo político está llamado a
desarrollar la función contralora o de evaluación como uno de los elementos
claves para el fortalecimiento del régimen democrático. Al respecto se ha
señalado, marcando la diferencia con los gobiernos de facto, que en los
gobiernos despóticos y dictatoriales o bien se desnaturalizan las funciones de
control, o bien se desconocen en forma tal que niegan la alta misión que
corresponde cumplir a aquellos organismos. De allí que puede afirmarse, sin
reservas, que el control fiscal es una institución inherente a todo régimen
democrático (Silva Cimma, 1976). Dicha afirmación vale para el control, en
general.
La función contralora en el ámbito del Estado se institucionaliza con la
creación en 1938, de la Contraloría General de la Nación, y adquiere rango
constitucional a partir de la Constitución de 1 947, ratificado en la
Constitución de 1961, pero enunciado de manera esquemática en comparación con la
perspectiva más global bajo la cual aparece en la Constitución de 1999. De
hecho, a diferencia de otros preceptos novedosos, cuando se discutió la Reforma
Constitucional a comienzos de los noventa, el tema del control público no fue
abordado con propiedad, a juzgar porque no está contenida ninguna referencia ni
directa ni importante en el Informe de la Comisión Bicameral (20-03-92), en el
Informe Final aprobado por la Cámara de Diputados (28-07-92) ni en el Informe
aprobado en el Senado, en primera discusión (03- 09-92).
En la búsqueda del hilo conductor que posibilita explicar la significación que
la dirigencia que accede al poder en 1998, le asigna a la función contralora en
la Constitución que posteriormente se redacta, aparece un hecho determinante y
válido desde el punto de vista político, aún cuando cuestionable desde el punto
de vista de la filosofía del control.
Esa dirigencia, protagonista de los sucesos del 4 de febrero y del 27 de
noviembre de 1992, justificó su acción golpista, entre otros argumentos, por la
crisis institucional y el alto grado de corrupción que estaba carcomiendo al
sistema democrático instaurado desde 1958. Para esa época (Caballero, 1998) la
opinión popular comienza a hacerse eco de la necesidad de un escobazo que
barra toda esa podredumbre, que acabe con los partidos que han gobernado al país
y que degradaron la política en función de sus intereses. En adelante, el
Presidente de la República, Carlos Andrés Pérez, mediante un juicio político,
acusado de corrupción, es defenestrado por la Corte Suprema de Justicia, con la
actuación del Fiscal General de la República, y el apoyo del Parlamento. La
crisis bancaria que sacudió al país a partir del derrumbe del Banco Latino,
durante los gobiernos de Ramón J. Velásquez y de Rafael Caldera, por las
implicaciones de malversación de fondos, de peculado y de aprovechamiento
fraudulento de los recursos aportados por los auxilios financieros, fue un
ingrediente importante a la hora de las denuncias contra el flagelo de la
corrupción.
En la campaña electoral de 1998, el equipo de Planificación Estratégica del MVR,
en el citado documento -propuesta de Hugo Chávez- señalaba:
El alto grado de concentración del poder, combinado con un Estado que ha
manejado y maneja grandes recursos provenientes del negocio petrolero, trajo
consigo la generación de corruptelas, compadrazgos y clientelismo, erosionándose
el desarrollo democrático de la vida nacional.
De tal manera que pueden evidenciarse síntomas de intencionalidad en la
dirigencia política, que desde la Asamblea Nacional Constituyente, le asignará a
la función contralora un papel más relevante dentro del Estado, en tanto
resultaba una exigencia socio-política de la coyuntura.
En el contexto socio-político que se examina tampoco puede obviarse el hecho de
que la corrupción no es un fenómeno exclusivo de Venezuela y, por consiguiente,
a nivel mundial los gobiernos arbitran medidas para combatirla. Un informe
reciente de Transparencia Internacional, un organismo homólogo de Amnistía
Internacional en el caso de los derechos humanos, revela que los países más
corruptos en América Latina son Honduras, Paraguay, Ecuador, Bolivia y
Venezuela. A la pregunta de ¿Cómo hacer una medición más real del uso indebido
de los fondos públicos?, hay quienes proponen elaborar un índice de impunidad,
habida cuenta de que en ningún país hay escasez de denuncias de corrupción, lo
que falta es que los gobiernos actúen sobre los mismos (Oppenheimer, 1999).
Independientemente que las circunstancias socio- políticas puedan presionar para
la adopción de cualquier tipo de decisiones en procura de combatir la
corrupción, debe quedar claro en cuanto a la filosofía del control, que éste no
descansa en la premisa de que la Administración Pública es deshonesta y abusiva,
per se, sino que la idea del control sobre la gestión pública modernamente
representa uno de los principios básicos del derecho público. Al lado de otros
como el de la separación de funciones, el de la legalidad, el de la
constitucionalidad de las normas, el de reconocimiento de los derechos civiles,
políticos, sociales, económicos, culturales y educativos, de los pueblos
indígenas y ambientales por parte del Estado, aquel precepto constituye la
esencia de lo que debe ser un Estado democrático, en el cual el respeto por las
normas, es decir, la seguridad jurídica, es la garantía frente a la
arbitrariedad en el ejercicio del poder.
Cuando se hace referencia al Estado contralor o evaluador en la nueva
Constitución, como objeto del presente análisis, conviene aclarar que no está
precisamente tipificado como tal, sino que el perfil procede de las funciones,
los principios, los derechos, la finalidad, los antecedentes y las
circunstancias que rodean el Proceso Constituyente más allá de la simple
búsqueda en las disposiciones específicamente dictadas para el órgano contralor.
(Capítulo IV. Sección Cuarta).
En tal sentido, de manera esquemática, se señala lo siguiente:
A lo referido anteriormente con relación a la Contraloría General de la
República, plasmado en las Constituciones anteriores, hay que añadir que la
Constitución de 1999 enuncia con mayor detalle las atribuciones de este
organismo, además de combinarlas con la creación y funcionamiento del sistema
nacional de control fiscal. Pero lo que es más importante, en el marco del Poder
Ciudadano (Artículos 289, 290 y 274), con la finalidad de prevenir, investigar y
sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral
administrativa, ordena velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del
patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la
legalidad en toda la actividad administrativa del Estado, e igualmente, promover
la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la
libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo.
Asimismo, a la Fiscalía General de la República y a la novísima institución de
la Defensoría del Pueblo se les asignan similares funciones, como órganos
integrados en el Consejo Moral Republicano.
Constitucionalmente, se ratifica ahora la existencia en cada Estado y en cada
Municipio de un órgano contralor, sin menoscabo de las funciones de la
Contraloría General de la República (Artículos 163 y 176).
Se prevé la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo en el
ámbito municipal,
estadal, nacional, cuya actividad estará presidida por los principios de
gratuidad, accesibilidad, celeridad, informalidad e impulso de oficio (Articulo
283).
De manera expresa e inédita, la Sección Segunda, Capítulo 1, Título IV, está
referida a la Administración Pública y a los principios que la fundamentan, a
saber: honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la
función pública con sometimiento pleno a la ley y al derecho (Artículo 141)
Se ratifica la sujeción al control del Estado tanto para los institutos
autónomos como para los intereses públicos en corporaciones o entidades de
cualquier naturaleza (Artículo 142). En cierta forma, constituye esta
disposición un freno o límite a la autonomía per se con la cual este tipo de
organismos han pretendido convertirse en un Estado dentro del Estado.
El derecho a la información y de la publicidad de las actuaciones de la
Administración Pública se amplía, superando las restricciones contempladas en el
Articulo 67 de la Constitución anterior y los desarrollos reglamentarios de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 1981 y de la Ley Orgánica de
la Administración Central de 1986. El precepto constitucional en esta materia
(Artículo 143, C.N. 1999) está en concordancia exacta con la propuesta de la
COPRE recogida en los Artículos 7, 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Reforma a la
Administración Central, aprobada el 10 de agosto de 1999.
Resulta nítidamente establecido el principio de la responsabilidad del Estado
frente al ciudadano, el cual alude a la responsabilidad patrimonial por los
daños o perjuicios causados a los administrados y por los actos u omisiones de
la administración en su funcionamiento (Articulo 140). Este principio se
consagró en forma indirecta en la Constitución de 1961 (Artículo 47) y de manera
limitada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos del año 1981
(Artículo 3 y del 100 al 106). Se persigue mejorar la prestación del servicio
frente a los usuarios en la medida en que las demandas contra el Estado se
reviertan sobre los funcionarios públicos y éstos adquieran mayor conciencia de
su responsabilidad por los costos que acarrea la ineficacia administrativa.
La crisis de representatividad que a lo largo del periodo de reinstauración de
la democracia atentó contra la perfección de este sistema impulsó la creciente
demanda por la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos. La
respuesta del sistema político actual, por intermedio de sus actores
principales, está contenida, en términos de la función contralora del Estado, en
el derecho que constitucionalmente se le confiere a cualquier ciudadano a
participar libremente en la formación, ejecución y control de la gestión pública
(Artículo 62).
En la misma onda argumental anterior se observa que en cuanto a los Derechos
Sociales y Familiares, se le da cabida expresamente a la participación popular o
ciudadana a través de los artículos 82, 83, 84 en los sectores de vivienda y
salud. Por otra parte, se garantiza la representación de las comunidades
organizadas en el Consejo de Planificación y Coordinación de las Políticas
Públicas, tanto en el ámbito estadal como local o municipal (Artículos 166, 182
y 183).
La función contralora o evaluadora del Estado es consustancial al principio de
la rendición de cuentas, según el cual todo funcionario que maneje fondos
públicos está obligado a hacer el mejor uso de ellos teniendo como norte, no
sólo la legalidad del gasto o de la inversión, sino también el logro de las
metas y resultados previstos para la mejor satisfacción de las necesidades
sociales, es decir, la que se denomina la bondad en la gestión del servicio
(Silva Cirnma. 1976).
La experiencia sobre esta materia no ha sido positiva para el país. Desde
cuando se aprueba la Ley Orgánica de la Contraloría General de República, en
1975, se legisla sobre el control de gestión; no obstante, éste se ignora en la
Constitución de 1961, pero se retorna en la nueva Ley Orgánica de la Contraloría
que se dicta en 1995. Paralelamente, es de reconocer que la presentación de
informes sí se había institucionalizado para las gobernaciones, desde la
Constitución de 1961 (Artículo 23, Ordinal 30), previéndose además, la
aprobación o improbación por las Asambleas Legislativas (Artículo 20, Ordinal
20) y la destitución del Gobernador (Artículo 24). Realmente, esto ocurría por
razones políticas, pero no porque se fundamentase en una evaluación del
desempeño con base en parámetros de eficiencia, eficacia, calidad, rendimiento
del gasto o la inversión y de los resultados obtenidos. Hubo que esperar el año
1996 para que se terminase de reconocer la importancia de la rendición de
cuentas y los avances en el control gestión, de tal manera que se promulgara el
reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en su
Artículo 29, estipulara que la evaluación se realizará fundamentalmente a partir
de los indicadores de gestión que cada organismo o entidad establezca; y que en
caso contrario, al no existir, se efectuase con base en los elaborados por el
órgano contralor, por sector o área.
Asimismo, el principio de la participación ciudadana como garante de la
función de control encuentra concreción a través de los medios que taxativamente
la nueva Carta Magna le otorga, tanto en lo político, al referéndum, la consulta
popular, la revocatoria del mandato, el cabildo abierto, la iniciativa
legislativa, donde las decisiones son de carácter vinculante, como en lo
económico y social a la autogestión, cogestión, cooperativas en todas sus
formas, etc. (Articulo 70).
La noción de participación ciudadana esencialmente tiene que ver con la
intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de
determinados intereses sociales (Cunill. 1991), pero a su vez está íntimamente
vinculada con la función de control que se debe ejercer sobre las actividades de
la Administración Pública. Específicamente, por ejemplo, se observa que, en
materia educativa, se promueve dicho principio a través del Artículo 102 cuando
se pauta la acción conjunta del Estado, las familias y la sociedad para el
desarrollo de la educación ciudadana; y además, cuando se consagra para la
educación superior, la autonomía universitaria pero bajo el control y vigilancia
que establezca el Estado, en tanto ente rector (Artículos 109 y 102) susceptible
de control.
En esta materia no hay dudas que el nuevo Texto Constitucional acoge la
tendencia moderna al accountability cuando lo tipifica como atribución de la
Contraloría General de la República (Artículo 289, Numeral 5) en los términos
siguientes: ejercer el control de gestión y evaluar el cumplimiento y
resultados de las decisiones y políticas públicas de los órganos, entidades y
personas jurídicas del sector público sujetos a su control, relacionadas con sus
ingresos, gastos y bienes.
Finalmente, se señalan dos (2) disposiciones constitucionales que se agregan -a
nuestro modo de ver - para ratificar la importancia de la función de control
como un aspecto clave del modelo político para la gerencia pública que se
instituye en la nueva Carta Magna.
La primera de ellas ratifica lo establecido en el Artículo 139 de la
Constitución de 1961, referido a que el Congreso ejerce también el control de la
Administración Pública Nacional en los términos establecidos por esta
Constitución, es decir, el nuevo Texto Constitucional, en su Artículo 187,
Numeral 6, señala que corresponde a la Asamblea Nacional
ejercer funciones de control sobre el Gobierno y la Administración Pública
Nacional, en los términos consagrados en esta Constitución y la ley.
La segunda de ellas está relacionada con el novísimo tratamiento constitucional
al aspecto socioeconómico (Título VI) y al régimen fiscal, monetario y
presupuestario como respuesta al tradicional manejo de las finanzas públicas y
de la política económica que derivó en la crisis por todos conocida, en ausencia
de un marco jurídico que permitiese vincular y coordinar las medidas necesarias
para el desarrollo del país. Bajo la perspectiva de un ordenamiento de las
variables macroeconómicas por parte del Estado, también se establece, en materia
presupuestaria, la obligatoriedad de señalar, con el plan anual operativo, la
asignación de los recursos en función de los objetivos específicos, los
resultados concretos a obtener y la responsabilidad por la gestión, a ser
evaluada mediante indicadores de desempeño, de ser técnicamente posible. A tal
efecto, se agrega que el Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses siguientes al
vencimiento del ejercicio anual, presentará a la Asamblea Nacional la rendición
de cuentas y el balance de la ejecución presupuestaria correspondiente a dicho
ejercicio (Artículo 315).
