Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela
Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno
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SECCIÓN III
1989 - 1999 ¿LA DÉCADA GANADA?
C. Lineamientos del VIII Plan de la Nación: El Gran Viraje
EL VIII PLAN DE LA NACIÓN se presenta como un modelo
estratégico de desarrollo económico y político para la recuperación del orden
social, el restablecimiento de las instituciones, y la reorientación de la
Nación Venezolana hacia el fortalecimiento cultural, moral y ético, creando
nuevos valores sociales, que le permitieran llegar al siglo XXI con una
democracia más vigorosa, una economía en expansión sostenida y un auténtico
desarrollo cultural.
Las fuentes de apoyo y bases económicas que permitirían llevar a el desarrollo
del programa eran :
Sólida base petrolera y de otros recursos naturales.
Contexto internacional con rasgos positivos que facilitaban la integración
regional y mundial.
Amplia infraestructura de apoyo a la producción distribuida en todas las
regiones.
Plantel industrial moderno con capacidad para mejorar y competir.
Desarrollo del potencial humano del país y de cambios en los valores
socioculturales.
Consenso social básico y presiones por mejorar el sistema democrático.
El Gran Viraje tenía como reto lograr establecer una sociedad más equitativa,
con mayor eficiencia económica y profundización del desarrollo cultural,
integrando la acción eficiente del Estado con la participación real de la
sociedad civil.
1. El Nuevo Modelo Competitivo
La globalización de las economías más avanzadas ha creado un nuevo ambiente para
la competencia internacional. De acuerdo a esta nueva política económica
Venezuela debía incorporarse exitosamente a las nuevas corrientes económicas
mundiales.
El no abrir la economía a la competencia internacional traería un mayor
estancamiento en la producción, lo que se traduciría en la condena de los
venezolanos al desempleo y la pobreza.
La nueva política planteaba sobre este aspecto, la industrialización para la
exportación, garantizando que los recursos de productos primarios se orientaran
a la transformación de los sectores manufactureros, agrícola, turístico y de
servicios, en reales competidores en el ámbito internacional.
2. El Nuevo Rol del Estado
La nueva estrategia planteaba una reforma de Estado que estimulara la expansión
y consolidación de una moderna economía de mercado. Como consecuencia de esta
serie de reformas políticas y administrativas que se venían adelantando, el
Estado estaba en la necesidad de instrumentar eficientemente la desconcentración
y descentralización económica, no sólo desde el punto de vista territorial sino
también en el ámbito de la toma de decisiones administrativas del gobierno
central. El nuevo rol del Estado debía concertar con todos los sectores de la
sociedad las decisiones de la política pública.
En este sentido el VIII Plan definía que el Estado como ente rector de la
política social, instrumentaría políticas directas y focalizadas de ataque a la
pobreza y no dispensaría esfuerzos en subsidios indiscriminados. El necesario
aumento en el gasto social y cultural, iba acompañado por un incremento en su
eficiencia a través de una mejor coordinación de las instituciones del sector
público. Para esto, creía imperativo mejorar la gerencia de los servicios
públicos básicos e incorporar a la sociedad civil a la instrumentación de la
política social, para hacer del Estado un ente más participativo, más fuerte y
con mayor legitimidad ante la sociedad. Ese nuevo rol del Estado se contrastaba
con el rol pasado:
Cuadro 2.
El Nuevo Rol del Estado
Fuente: VIII Plan de la Nación, El Gran
Viraje, Presentación al Congreso, Cordiplan, 1990
3. La Nueva lnserción de Venezuela en el Mundo
El Gran Viraje definió la política exterior como la estrategia para el
desarrollo y la apertura económica, dentro del contexto de la defensa de los
principios de libre comercio y el fortalecimiento de la solidaridad democrática
internacional.
Este Plan contemplaba el aumento de las exportaciones venezolanas con una
agresiva diplomacia comercial, tanto en el ámbito bilateral como en el ámbito
multilateral. Así, Venezuela lograría entrar al Acuerdo General de Aranceles y
Comercio (GATT) y otras iniciativas dirigidas a establecer canales de
comunicación efectivas entre éste y las instituciones internacionales de
cooperación e integración. De igual manera el país debería mantener el esfuerzo
para fortalecer la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP).
Sobre esta convicción el VIII Plan de la Nación, llevaría al país: En primer
lugar, hacia un sistema económico basado en la producción, la productividad y la
iniciativa individual.
En segundo lugar, a la eliminación de la desigualdad de oportunidades,
permitiéndole a la sociedad maximizar el bienestar y favorecer la
autorrealización colectiva.
El gran objetivo político-institucional del Gran Viraje era lograr una
democracia moderna y eficiente, capaz de propiciar un ambiente para que las
decisiones colectivas incorporaran las voces de todos los afectados, generando
una nueva cultura nacional de participación y concertación.
Estos lineamientos estratégicos estaban representados en un hexágono cuyos
vértices eran los objetivos a alcanzar, según la figura que se muestra a
continuación:
Gráfico N° 2
El Hexágono Estratégico
Fuente: VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje, Presentación al
Congreso, Cordiplan, 1990
4. El Compromiso Social
La cercanía al siglo XXI era un momento propicio para proponer al pueblo
venezolano un Gran Viraje en su estilo de desarrollo, el cual debía corregir las
grandes desigualdades que subsistían y a conducir a la estructuración de una
sociedad más justa y solidaria. El Gran Viraje tenía que ser el producto de un
acuerdo que comprometiera a todas las fuerzas sociales con el propósito común de
mejorar la distribución del ingreso y con ello la calidad de vida de toda la
población.
El VIII PLAN propuso una nueva estrategia social que actuaría sobre los
principales factores que condicionaban el poder adquisitivo del ingreso,
asegurando un constante aumento de las oportunidades de empleo y niveles
adecuados de remuneración para los trabajadores, reorientando los recursos
públicos hacia la educación, la cultura, la salud, la nutrición, la seguridad
social y los programas de vivienda; de forma que ellos beneficiaran
preferentemente a los sectores menos favorecidos de la población. Adicionalmente
se establecía, distribuir recursos importantes para mejorar la calidad y
cobertura de los servicios públicos.
Con este propósito se debía estructurar una red eficiente de seguridad social
que desarrollara políticas que permitieran fortalecer la capacidad gerencial de
las instituciones públicas responsables de la acción social, incorporando a la
sociedad civil en la solución de su problemática social.
El compromiso del VIII PLAN estaba orientado a mejorar la infraestructura social
y cultural con la reordenación del Estado hacia políticas directas de
compensación social dirigidas a enfrentar la pobreza en 105 grupos vulnerables y
generar las condiciones favorables que permitieran a todos estos estratos de la
población su incorporación definitiva al proceso de desarrollo.
El compromiso social del VIII Plan de la Nación se expresa en cuatro proyectos
estratégicos complementarios que forman dimensiones distintas de un objetivo
común: rescatar el potencial de progreso cultural y social de las mujeres y
hombres más desposeídos del país.
Estos cuatro proyectos estratégicos se refieren al enfrentamiento de la pobreza
y protección a los grupos vulnerables, generación de empleo e ingresos adecuados
y fortalecimiento de la seguridad social, mejoramiento de la eficiencia y la
eficacia de los servicios sociales, y el fortalecimiento institucional y
promoción de la participación de la sociedad civil. Esquemáticamente se
resumieron como se muestra seguidamente:
Cuadro 3
Proyectos Sociales del VIII Plan de la Nación
Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al
Congreso. Cordiplan, 1990
5. El Cambio Institucional
La estrategia de desarrollo que se pondría en vigencia durante el VIII Plan iba
a requerir un cambio institucional, referido al fortalecimiento de la reforma
integral del Estado para hacerlo más eficiente, representativo y democrático. Es
evidente - se señala - que ningún cambio en las estrategias económicas, sociales
y culturales podrá darse sin una completa y profunda transformación de las
instituciones públicas; para ello es indispensable nuevas estructuras y
estrategias para la formulación de las políticas públicas. La transformación a
lograr, entre otras acciones, pasarla por:
Reforma del sistema político:
Los treinta años de democracia en Venezuela han producido diversas situaciones
de escepticismo y desconfianza por parte de los ciudadanos ante sus
instituciones públicas y el Estado. La situación actual del sistema político
venezolano está caracterizada por la existencia de una democracia limitada por
el auge del clientelismo y el centralismo como las formas predominantes para la
toma de decisiones que afectan a un colectivo.
Esta estrategia significa la institucionalización de un sistema de concertación
política, económica, social y cultural que permita a los grupos organizados de
la sociedad civil, discutir y negociar con el Estado la solución de sus propios
problemas, la cual se puede resumir como sigue:
Cuadro 4.
Estrategia para la Reforma Política
Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al
Congreso. Cordiplan, 1990.
Reforma Administrativa del Sector Público:
La deteriorada situación actual del sector público se agrava
ante la falta de conexión entre la administración pública central y la
administración descentralizada, las cuales no comparten sus objetivos y planes
para la búsqueda de soluciones.
La estrategia de transformación del sector público en un ente eficiente y
transparente requeriría, entre otras, las siguientes acciones:
Cuadro 5.
Estrategia para la Reforma del Sector Público
Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al
Congreso. Cordiplan, 1990.
Descentralización de la Administración Pública:
El modelo centralista de gestión pública ha generado ineficiencia y falta de
respuestas adecuadas y oportunas a los problemas de las comunidades. La
centralización de la toma de decisiones y el manejo también centralizado de los
ingresos provenientes de los recursos petroleros, ha ocasionado baja capacidad
operativa de los entes locales (Estados y Municipios) a la vez que se generó un
enorme crecimiento de los entes centrales, lo que resultó en una administración
pública ineficiente que no presta atención a los problemas de las comunidades.
Bajo tales circunstancias, se previó la implementación de medidas tales como:
Cuadro 6
Instrumentos para la Descentralización
Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al Congreso.
Cordiplan, 1990.
6. El Crecimiento sin Inflación.
Lograr un crecimiento estable y sin inflación, era el objetivo principal del
Plan. Por muchos años la economía presentaba crecimiento, pero no era estable,
el mismo estaba condicionado por los ingresos obtenidos del petróleo y por la
demanda agregada ocasionada por el Estado y en la cual se basaba principalmente
el modelo económico de desarrollo.
Pero como todo modelo, se agotó y se tiene un escenario económico recuperable,
pero con profundas reestructuraciones donde los actores: Estado y sector privado
deben asumir un nuevo rol; rol que les permita un redimensionamiento hacia su
nuevo papel, una nueva forma de intervención en el juego de la economía.
El país debe crecer aceleradamente porque de allí surgirá el bienestar del cual
se hablaba en el primer objetivo, el del compromiso social. Es indispensable
comenzar con un estímulo a la actividad productiva como sector principal de este
planteamiento.
Para lograr crecer sin inflación se necesita conseguir un equilibrio interno, es
decir la eliminación del déficit fiscal, promoción del ahorro interno, etc. El
Estado se compromete a crear la infraestructura necesaria para el desarrollo y
promoción del sector privado, quien es en definitiva el que debe regir la oferta
nacional.
A continuación se describe sinópticamente cada una de las estrategias para el
logro del crecimiento sin Inflación:
Una política fiscal de equilibrio:
El logro de una política fiscal de equilibrio se basa en la promoción del sector
privado como motor del crecimiento; en Venezuela la misma actuará en los
ingresos públicos con la creación de nuevas fuentes de ingreso para disminuir la
dependencia de la renta petrolera. Además se reestructurará el gasto público
acentuándose en el gasto de inversión y en el gasto corriente.
Los objetivos de la política fiscal se pueden resumir de la siguiente manera:
Cuadro 7. Objetivos de la Política Fiscal
Fuente: VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje, Presentación al
congreso, Cordiplan, 1990.
Racionalización del Sector Público:
En este objetivo la meta principal es lograr la reducción inminente de la
participación del Estado como motor de a economía, es devolver al Estado su
función primordial y transferir al sector privado todas aquellas empresas cuya
administración no necesariamente tenga que estar en manos del Estado. De esta
forma se pretende lograr una mejor distribución de los ingresos y un ahorro que
puede ser invertido en gastos sociales.
En el cuadro que sigue se describen los planteamientos formulados de acuerdo al
tipo de empresa:
Cuadro 8.
Clasificación de los Entes Públicos / Estrategia de Transferencia
Fuente: VIII Plan de la Nación. El Gran Viraje. Presentación al
Congreso. Cordiplan, 1990.
Eficiencia en las empresas públicas
El Plan que se describe, también contemplaba que las empresas básicas del Estado
fuesen administradas de una forma eficiente, que justificase la administración
pública a través de mayores niveles rentables. Por años las empresas básicas del
Estado han sido manejadas sin producir ningún beneficio a la economía, es decir,
sin manifestaciones de gerencia eficiente.
Por lo tanto era objetivo central del Ejecutivo, comenzar una redimensión de
estas empresas empezando por relaciones directas con el nivel más alto del
gobierno nacional.
Las tareas más importantes a realizar en este sector, se lograrían con la
aplicación de las siguientes estrategias:
Minimización de los subsidios a las empresas por aporte del gobierno central.
Restricción en la creación de nuevas empresas.
Racionalización de recursos para expansión de las existentes.
Adelantar el proceso de privatización.
Estructurar planes de reconversión de empresas.
Eliminación de monopolios estatales en mercados no estratégicos.
Una política monetaria y financiera moderna
Para lograr un crecimiento económico se necesita, entre otras condiciones un
equilibrio en los mercados financieros y no era esta precisamente la situación
de Venezuela. En 1988 se agudiza este tipo de problemas al alcanzar las tasas
reales de interés un nivel extremadamente negativo, desestimulando el ahorro
interno y promoviendo la fuga de capitales.
En este período la política monetaria sería orientada, según el VIII Plan de la
Nación elaborado por CORDIPLAN, hacia el logro de los siguientes objetivos:
Flexibilización de las tasas de interés, activas y pasivas, a fin de promover
una eficiente movilización de los recursos, en respuesta a los cambios de las
condiciones económicas.
Mantenimiento de una tasa de interés tal, que en términos reales fuese algo
similar a la ofrecida por el mercado financiero internacional y así apoyar la
estabilidad del tipo de cambio.
Revisión de la estructura de tasas de interés preferencial a fin de procurar
una reducción progresiva del diferencial con las tasas del mercado.
Racionalización del crédito del Estado a través de una reducción en la
injerencia del sector público en la banca comercial y una redefinición de las
funciones realizadas por los fondos de desarrollo.
Además, se planteaba una modernización del sistema financiero que permitiese
diversificar los instrumentos y romper las limitaciones en el mercado del
dinero, todo esto se revertiría en una mejor gerencia de los recursos
financieros a través de nuevas posibilidades.
Reformar la base legal del BCV, disminuir la participación del sector público en
la banca comercial y promover la participación de la banca extranjera, es parte
de una política monetaria global que junto a la política fiscal, generarían un
crecimiento y recuperación de la economía entre 1988 y 1993.
Estrategia de financiamiento externo
Hasta 1979 los niveles de endeudamiento externo venezolano eran menores que los
activos públicos, lo cual referencia la posibilidad de pago de esa deuda, pero
la situación es distinta de 1980 a 1988, donde el endeudamiento externo se hace
inconscientemente a través de financiamientos de obras a largo plazo con dinero
de pago a corto plazo; aunado a esto, la disminución de los precios del petróleo
y la gran fuga de capitales produce una deuda cuyo monto y servicio se hacen
protagonistas de las deficiencias en los ingresos.
Se plantea entonces una estrategia con dos vías para el endeudamiento: la
primera, lograr financiamiento a través de organismos multilaterales como el
Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de
Desarrollo. La segunda, reestructurar la deuda externa existente y el servicio.
Esta política permitiría una reducción de los compromisos obtenidos a través de
una seguridad en el pago del servicio de la deuda.
Ya en el año 1989 se había logrado un importante acuerdo con el FMI para
conseguir apoyo a este paquete económico, con la posibilidad extraordinaria de
financiamiento ofrecida.
Evolución del mercado laboral
En este aspecto se establece una estrategia clara para la disminución gradual
del desempleo.
Con base en las posibilidades de desarrollo a alcanzar con la aplicación de este
paquete de medidas económicas, se esperaba que la evolución del mercado laboral
dependiese de los niveles de productividad que iba a alcanzar el sector privado.
Con la aplicación y desarrollo de los programas de inversiones se lograría un
incremento en la actividad productiva para inducir a la creación de nuevos
puestos de trabajo. Logrando un desarrollo estable y sostenido se conseguiría la
única vía para competir exitosamente en los mercados y producir mayor bienestar
en la población.
En este sentido y en resumen, la estrategia establecida en el VIII Plan de la
Nación es la siguiente:
El VIII Plan propone una nueva estrategia macroeconómica sustentada en el
equilibrio fiscal y financiero, la reducción del ámbito empresarial del Estado,
el establecimiento de un ambiente de precios que favorezca el ahorro y su
canalización a la inversión y la reducción significativa de la deuda externa. La
combinación de la redefinición del rol del Estado y la expansión del sector
productivo privado será la base para generar un mayor número de nuevos empleos
que beneficiarán a los trabajadores. (VIII Plan de la Nación, El Gran Viraje,
Presentación al Congreso, Cordiplan, 1990).
