EL AGUA, UNA CRISIS DE COMUNICACIÓN. ELEMENTOS DE DEMOCRACIA AMBIENTAL EN LOS PAÍSES DEL NORTE Y DEL SUR

Eric Mollard, Eric.Mollard@ird.fr
Institut de Recherche pour le Développement, Montpellier, Francia

Resumen: Este texto preliminar intenta distinguir las gobernanzas del agua en los países del norte y del sur, así como también examinar la relación entre las dos. Los países del norte se caracterizan por una mayor gobernabilidad o Estado de derecho, es decir por una relativamente mejor aplicación de la ley y, por lo pronto, por una mejor mitigación de las crisis medioambientales. Debajo del modo de mayor gobernabilidad, la dinámica se ha caracterizado por el cambio desde una gobernanza autoritaria hasta una gobernanza de opinión (o democracia de opinión). Esta última se caracteriza por una comunicación profesionalizada con sus consecuencias ventajosas y dañinas, entre las cuales identificamos la falta de objetividad de las crisis del agua y de debates científicos en torno al tema.
En los países de sur, la gobernabilidad es relativamente más baja con una menor aplicación de la ley, debido en particular a intereses organizados que son insuficientemente regulados. Si las crisis del agua resultan bien de una crisis de gobernanza, la investigación social empieza a identificar los procesos sociales que explican los fracasos a pesar de los esfuerzos costosos y las reformas ambiciosas (participación, descentralización). Es así que los programas técnicos sin análisis de gobernanza no pueden solucionar las crisis del agua ya que no son acompañados por “soluciones de gobernanza”.
El marco de la “democracia medioambiental” permite iluminar los procesos de ingobernabilidad en la gestión del agua y proponer algunas soluciones en torno a la democracia de base. Además, identifica el caso de las doctrinas internacionales, que resultan de la gobernanza de los países del norte, como contraproducentes y hasta dañinas para el medio ambiente ya que sirven antes que todo para afianzar los intereses organizados locales que retan la acción pública. Finalmente recalca la incertidumbre de la decisión pública a la cual una investigación dedicada e independiente puede ayudar en parte.

Introducción: En este papel, intento precisar el concepto de gobernanza, por el cual propongo asignar la exclusividad a los países del sur mientras que los países del norte se situarían más bien en una crisis de comunicación. Por esta crisis de comunicación, no pienso en un defecto de capacity-building o sensibilización, al contrario: se trata de un exceso de propaganda cada vez más profesionalizada y eficaz con un determinado número de consecuencias ventajosas y dañinas para el medio ambiente.
Con el concepto de crisis de comunicación se pretende ampliar nuestra visión de los problemas del agua en el mundo y articular los papeles respectivos desempeñados por los países del norte y los del sur. Integra también las escalas desde el local hasta el internacional y pone de relieve la dualidad de las acciones y percepciones sobre el medio ambiente. Si la estructura social, en materia medioambiental, de los países del norte y del sur se basa principalmente en un juego de poderes más o menos organizados, la diferencia se sitúa más bien en las reglas y normas, no a nivel cultural sino bien político. Brevemente, distinguimos dos niveles de Estados de Derecho donde las leyes son más o menos aplicadas, en particular las de protección del medio ambiente. En los países del norte, la crisis de comunicación se inscribe en el marco del Estado de Derecho mientras que, al sur, la crisis de gobernanza ha cruzado los regímenes políticos desde los partidos únicos hasta los pluripartidismos.
1. Los países del norte
En los países industrializados, el periodo actual se caracteriza por el poder de la opinión pública. Este protagonista volátil y mal definido ejerce sin embargo un papel tangible en las decisiones mediante anticipaciones que hacen las empresas y los decidores electos, en particular en materia medioambiental o de salud pública. Es claro que los Ministerios de Medio Ambiente nacieron antes de que la opinión pública se vuelva importante. Sin subestimar la influencia de las asociaciones y partidos verdes, los Gobiernos tomaron el medio ambiente en serio antes de toda demanda social explícita de la mayoría. El mecanismo se basa en la ley, propuesta por los Gobiernos y votada por los parlamentos. La aplicación es bastante general en los Estados de Derecho gracias a administraciones independientes de la política y autónomas financieramente. Ciertamente, toda la ley no es aplicada perfectamente, en particular con los industriales de los cuales algunos se beneficiaron, hasta aún recientemente, de apoyos políticos y administrativos (véase la fábrica Protex analizada por Lascoumes). A pesar de estos escollos, el medio ambiente se protege relativamente mejor en los países del norte (que producen más contaminación) que en los países del sur, incluso entre los más ricos de ellos.
No está en nuestra ambición de explicar aquí el papel creciente de la opinión pública en los asuntos públicos. En cambio, es necesario acordarse que es capaz de desestabilizar sectores económicos, como fueron los casos de los sectores vacunos y avícolas en las crisis de la vaca loca y la gripe aviaria. Los medios de comunicación desempeñan un papel de transmisor donde finalmente la opinión decide lo que es importante o no en el mar continuo de noticias que nos acosan diariamente. Para evitar estos desbordamientos incontrolados, los decidores y las empresas se construyen imágenes y anticipan las expectativas de la opinión según medios variados y a menudo distantes de lo que se puede esperar de una empresa, de una administración o de un cargo electo, lo que explica las estrategias de conferencias internacionales por las administraciones o de protección ecológica por los industriales más contaminantes. La consecuencia de estas anticipaciones es una profesionalización de la comunicación sobre el medio ambiente, que las grandes ONG controlan perfectamente también.
El mejor símbolo de esta mediati-politización del desarrollo sostenible (el desarrollo sostenible es un asunto público y un asunto de la opinión pública) es proporcionado por un punado de profesionales de la comunicación que se convirtieron en personalidades mediatizadas. En Francia, Nicolas Hulot, presentador de televisión que renovó el documental ecológico (y Yann Arthus-Bertrand en otro canal), se acreditaba un 10% de intenciones de votos a las presidenciales de 2007 cuando la candidata de los verdes alcanzaba solamente un 2% (el Sr. Hulot finalmente no se presentó ni dio consignas de voto).
El caso Hulot es revelador de los resortes de la vida pública en los países del norte hoy día, de la influencia de la comunicación sobre el medio ambiente (incorporación del medio ambiente en la agenda política y mediática) y también de las derivas de esta comunicación exageradamente simplista con un efecto nocivo sobre los países del sur a través de doctrinas internacionales (véase más abajo). La fuerza de esta comunicación ambiental se basa en dos aspectos contradictorios. Mencionemos brevemente lo bueno y hagamos hincapié en lo malo. Lo bueno de la comunicación está personificado por las grandes ONG como Greenpeace o Women on Waves que, con una estrategia de comunicación eficaz, están en condiciones de politizar el debate sobre la desaparición del atún en el Mediterráneo o reactivar el debate sobre el aborto en Portugal. Entre paréntesis, se ve que la comunicación con consecuencias políticas es eficaz en los países del norte a causa del peso político de la opinión pública. El “mal” lado de la comunicación es resumir el medio ambiente a tesis simplistas que confunden las crisis y las generalizan (recalentamiento climático, escasez de agua y mal bouffe) así como también que hacen del individuo el responsable y la solución de las crisis (“tomar los transportes colectivos”, “no echar a perder el agua a los grifos”). Excluyen los debates críticos y favorecen los científicos quiénes van en el sentido deseado (cada vez más las ONG y organismos internacionales financian este tipo de investigación) al igual que se omite mencionar los numerosos programas en el mundo que intentan frenar la degradación de los recursos. ¿Son los comunicantes-militantes hacedores de opinión? Se puede dudarlo tanto ellos se siguen ignorando los esfuerzos desplegados y las causas discutidas de las dificultades en el campo al punto de considerarlos más bien como seguidores de opinión, ya que las opiniones mundiales están desde mucho tiempo sensibilizadas no solamente en los países del norte: se limitan a emitir los mensajes que la gente desea escuchar.
Más allá de los trucos y astucias de la comunicación, conviene distinguir las crisis del agua y definir los procesos que bloquean las reformas y las negociaciones bien concebidas. Eso lleva de nuevo a examinar las condiciones en las cuales intervienen los grupos sociales constituidos con el fin de defender sus intereses. Cabe notar también que la ausencia de debates debido que cualquier debate nubla la comunicación así como también puede invalidar los diagnósticos y soluciones comunes. Los científicos desempeñan un papel ambiguo ya que se invitan únicamente a los que van en el sentido de la opinión pública, a menudo los ecólogos duros y los menos expertos de las realidades sociales, a dar su opinión alarmista al público. Aunque la investigación social es más moderada y reconoce la incertidumbre de algunos datos (lo que resalta en las negociaciones y los conflictos), es sin embargo esencial para definir los bloqueos e interpretar sus causas, así como para denunciar la burbuja de comunicación que perturba las percepciones. Por fin, los investigadores deben poner de manifiesto que el fracaso de los programas no se debe necesariamente a un desinterés en los países del sur hacia el medio ambiente, sino a un problema de gobernanza.
Se llega a la paradoja de la opinión y de la comunicación profesionalizada como estructura de la gobernanza del medio ambiente en los países del norte. Gracias a estos dos elementos, el medio ambiente se tiene ciertamente mejor en cuenta que antes, pero son no sólo ineficaces en los países del sur, sino también contraproducentes a causa de su simplismo y de los errores de diagnósticos. En cambio, mantienen la sensibilización medioambiental y sobre todo son la señal tangible para los hombres políticos de la solicitud medioambiental de los electores del norte.
El fundamento de la aplicación de las reformas medioambientales en los países del norte sigue descansando en el Estado de Derecho (es decir, una relativamente buena aplicación de la ley no sólo en la población sino también en los grupos de interés que tienen los medios de presión para evadirla –el Estado de Derecho resulta en parte de la regulación cruzada de los poderes y contrapoderes). Durante estos últimos años, la multiplicación de los foros participativos reforzó la demanda medioambiental y la legitimidad de la aplicación universal de la ley; estos foros hasta están en condiciones de hacer leyes más activas. Es decir que la opinión pública movilizada en unos temas no sólo exige una obligación de resultados, sino que induce a producir nuevas leyes. Este fenómeno democrático es pues favorable pero al mismo tiempo secreta sus antídotos que es la profesionalización de la comunicación y la expresión indirecta de la opinión por la mediación de las asociaciones y ONG a la vez conciencia (positivo) y portavoz de esta opinión (susceptible de derivas). Presentes en el terreno, en particular en los países del sur, tienen incluso la capacidad de hablar en nombre de los países del sur. Su peso financiero les permite consolidar su legitimidad basándose en las investigaciones científicas que financian, haciendo callar los debates incómodos. Esta potencia financiera, que se basa antes que todo en el donativo individual, les permite superar la variedad de las expresiones para construir alianzas internacionales suficientemente estructuradas y realizar un cabildeo eficaz en las organizaciones internacionales, siempre al nombre poco democrático de la opinión pública y de los usuarios. Parece pues que hubo una concomitancia entre la consolidación de las ONG a nivel internacional, la materialización política de la opinión pública en los países del norte, la multiplicación de los comités participativos y la consolidación del medio ambiente en la agenda política. Los organismos internacionales nuevos y antiguos se acercan a las ONG y todos trabajan a elaborar doctrinas que supuestamente propician soluciones a las crisis medioambientales. En realidad, detrás de estos organismos con el aval de las ONG, las doctrinas reflejan sobre todo las derivas de la comunicación al norte, aprovechadas sea por un poder (como el de las administraciones nacionales del agua, los proveedores de fondos de ideología liberal y las ONG respectivamente con la gestión integrada del agua, la transferencia de gestión del riego y la participación social) sea por unos actores trabajando en el campo (capacity-building, enfoque de género, conflict solving, multiple uses del agua, lucha contra la pobreza, etc.) y capaz de hacer financiar sus programas de desarrollo o proyectos de investigación sobre temas de moda. Ahora bien, ponemos de manifiesto que estas doctrinas son no sólo ineficaces para el medio ambiente, sino también contraproducentes. En efecto, en los países del sur suelen consolidar intereses e impedir la protección del medio ambiente.
2. Los países del sur
Mientras que la crisis de comunicación que revuelve los hechos y se equivoca en los diagnósticos y soluciones lleva a examinar los procesos sociales y consecuencias medioambientales en los países del norte, los países del sur se enfrentan efectivamente a una crisis de gobernanza que supera las reformas, a menudo buenas, e incluso los regímenes políticos, que apenas cambian los poderes locales en las regiones, territorios y cuencas. Esta crisis de gobernanza combina una crisis del agua y un déficit social, déficit que es incapaz de frenar la degradación de los recursos a pesar de las voluntades y los programas establecidos. Este déficit social ni siquiera está en condiciones de garantizar una percepción objetiva de la crisis del agua, aún menos de situar las incertidumbres más o menos utilizadas por un protagonista u otro. Este defecto de objetividad es similar en el norte y el sur, pero las razones son diferentes: crisis de comunicación al norte, “simple” crisis de gobernanza al sur.
La crisis es múltiple, pero no es todo y lo que sea, en particular no es aún una escasez de agua de naturaleza maltusiana, como para la producción agrícola, quién actuaría sobre la evolución económica. Ahora bien, los hombres políticos y los profesionales de la comunicación hablan sin precaución de la escasez actual o cercana. En primer lugar, el leitmotiv de la escasez es sintomático de alianzas con exclusión de otros protagonistas para prohibir el debate y recalcar las incertidumbres (u olvidar las certidumbres cuando las hay). México, por ejemplo, se considera como poco dotado en agua, tanto en el centro del país donde la disponibilidad per cápita está entre las más escasas del mundo como en el norte árido. Ahora bien, en estas dos regiones curiosamente, los usuarios agrícolas “derrochan” el agua con técnicas de riego rodado (por surco) o de inundación de las parcelas. En segundo lugar, los criterios basados en el agua per cápita son totalmente inadecuados cuando se utilizan cerca del 80% del agua en riego, lo que hace que el concepto de disponibilidad per cápita no tiene sentido. En el norte del país, la aridez precisamente es compensada con el agua almacenada en las presas situadas en las montañas. Antes de culpar a los tipos de riego que supuestamente derrochan el agua, hay que analizar la hipótesis de la escasez socialmente construida. En efecto, es posible que hubo un sobreconcesionamiento pero: 1. no se puede juzgar la historia con la percepción de hoy (se reconoce hoy en día el medio ambiente) y 2. menos lluvias en los diez últimos años recalca la poca regulación de la distribución del agua entre los usuarios cuenca arriba y abajo. En tercer lugar, los científicos poco rigurosos están en parte culpables ya que avalan falsas ideas que son recuperadas por los protagonistas que distan mucho de ser ignorantes pero que saben utilizar la legitimidad de los científicos a su beneficio.
Algunos protagonistas tienen interés en dramatizar la escasez, que la opinión pública aprueba ya que es coherente con las amenazas de todo tipo que se oyen diariamente: las empresas y las administraciones ven la perspectiva de contratos para reactivar la construcción de presas y modernizar las redes de distribución para ahorrar el agua; algunas ONG ven confirmada su ideología medioambiental de la responsabilidad humana; los usuarios son tentados por los programas subvencionados; por fin, los hombres políticos ven en la escasez y nuevos proyectos la posibilidad de materializar su compromiso hacia la población. Sólo se trata de la perpetuación de alianzas sin contrapoderes de tipo “iron triangle ” que, en los períodos previos, explicaban la ola de construcción de presas inmensas o los períodos de programas costosos. Ahora bien dos cifras bien conocidas invalidan la generalidad de la escasez: cerca de 80 % del agua de superficie es utilizada por la agricultura, lo que deja un cómodo margen de maniobra para las necesidades municipales, industriales y medioambientales en las próximas décadas a condición de que las condiciones sociales de la redistribución entre sectores estén reunidas; se pierden cerca del 50% del agua doméstica antes de llegar al grifo en numerosas ciudades del mundo, lo que deja allí aún un margen de maniobra importante con la solución, entre otras, de alzar el precio del agua (con las precauciones debidas a los pobres). De manera similar, algunos datos mal utilizados, en primer lugar en los informes administrativos parciales, apoyan la idea de escasez culpabilizando al mismo tiempo las prácticas tradicionales derrochadoras de los agricultores. Así la eficiencia del riego a la parcela, calculada como la relación entre el agua aportada y la necesidad de los cultivos, es necesariamente mínima a causa del riego “excesivo” por parte de los agricultores (riego rodado o por inundación). Aquí los ingenieros muestran una falta de espíritu crítico: ¿Cómo explican qué la eficiencia del riego a nivel global de la cuenca es a menudo elevada, mucho más que la eficiencia a la parcela? ¿Cómo explican las “pérdidas” en la conducción y en la aplicación a la parcela de un agua que, bien obviamente, fluye hacia los drenes y los acuíferos a partir de dónde se recicla varias veces? Estas omisiones parecen sobre todo explicarse por el deseo de promover programas de ahorro de agua cuando, hasta ahora, no han demostrado su eficacia. Para el goteo por ejemplo, los ingenieros más sagaces critican su interés para ahorrar el agua, pero eso se dice off record debido a que el dogma está anclado en este sector. Las investigaciones para comparar los reciclajes y la recarga de los acuíferos según los tipos “tradicionales” y modernos de riego no se han llevado a cabo cuando estaríamos en condiciones de ahorrar programas de modernización extremadamente costosos. Quizás es precisamente porque son costosos que el peso de los grupos de presión se hace sentir sobre la investigación, incluso en los países del norte. Se ignora en efecto lo que ahorra el goteo en el sistema global constituido por la cuenca y el acuífero ya que se ignoran completamente los reciclajes sucesivos del agua “derrochadora” (basta ir a medir un gasto a la salida de un dren para entenderlo así como también entender que nunca hubo el objetivo de medir este tipo de gasto). Se prefiere fustigar las prácticas anticuadas de los agricultores cuya racionalidad es incomprendida cuando no es necesariamente derrochadora mientras se ignoren los reciclajes y las infiltraciones. Por fin, los economistas mismos apoyan el paradigma de la escasez de agua en estas alianzas ya que su postulado general es que un recurso debe ser raro para que la teoría económica pueda aplicarse, postulado cuya generalización queda por comprobar.
Curiosamente, la escasez puede existir por otras razones que las que son avanzadas en las propagandas o en indicadores inadecuados. El goteo o la aspersión se basan en la idea que ahorros de agua pueden realizarse en beneficio de otros sectores económicos o del medio ambiente. Sin embargo, el análisis de la eficiencia por cuenca quién incluye los reciclajes e infiltraciones sucesivos sugiere que poco o no ahorros son realizables: es la idea de “clausura” de cuenca. En tal caso hipotético, hipótesis plausible sobre la cual la investigación debe trabajar prioritariamente, los costes para transferir el agua desde la agricultura (el más grande consumidor) hacia otros sectores serían infinitamente más elevados ya que se trataría de readquirir las concesiones a los agricultores para disminuir, hasta centenas de miles de hectáreas, las superficies irrigadas. El precio que habría que pagar puede salir sumamente costoso si se pretende compensar la pérdida de valor entre un regadío y una tierra de temporal. Sin embargo, puede ser la única opción para solucionar duraderamente los conflictos que se multiplican entre los sectores, pero son pocos los Gobiernos ni los ciudadanos que están listos para tales sacrificios.
La escasez nutre numerosos discursos que atañen más a la simplificación de comunicación que a la realidad o, al menos, a la falta de conocimientos interdisciplinarios y al reconocimiento de las incertidumbres sobre el tema. La mayoría de los protagonistas tienen interés en tener este discurso, y esta alianza sólida refuerza el dogma sin que un planteamiento crítico sea posible, alianza que va además en el sentido de la opinión pública. Desgraciadamente, los programas costosos destinados a educar a los agricultores y a ahorrar agua desde hace dos décadas al menos no han mostrado su eficacia en este ámbito. Del mismo modo el encadenamiento de doctrinas internacionales destinadas a dar soluciones a las crisis del agua no han aún tenido más resultados. Habida cuenta de nuestro análisis, esta ineficacia es explicable ya que las alianzas son más fuertes que la verdad técnica y social (técnica a falta de investigaciones convenientes, y social ya que el ahorro realizado sirve en primer lugar los usuarios locales que extienden el riego sin que nadie pueda oponerse). En cuanto a las doctrinas, son resultantes de estas mismas alianzas que se basan en la opinión pública y la comunicación más que sobre el debate independiente. No es el dinero ni los think tank quienes faltaron; hay pues otra explicación que parece arraigada en las estructuras sociales de los países. Algunos progresos tuvieron lugar (transferencia de gestión del riego, reformas sobre el agua, sensibilización de los públicos, participación social, etc.) pero es manifiestamente insuficiente, insuficiencia no vinculada a una mala implementación sino por la ausencia de condiciones democráticas. Para ponerlas de relieve, debemos identificar los bloqueos y los procesos sociales y políticos que aparecen al momento de aplicar las reformas y de diseñar los programas.
A diferencia de lo que omiten decir los comunicantes del medio ambiente, numerosos programas y reformas se llevan a cabo en los países del sur para solucionar la desaparición de los lagos debido a los bombeos para las ciudades y las derivaciones para el riego, para frenar la caída vertiginosa de los acuíferos que, a largo plazo, va a desembocar en aún más desigualdad social y problemas de alimentación mundial, y para poner un término a la degradación de la calidad de aguas de superficie y subterránea que disminuye la disponibilidad finita de agua dulce. No es pues una falta de sensibilización o dinero sino un problema de gobernanza, como eso ya se ha dicho desde años. Esta gobernanza no es un régimen político, un organigrama institucional ni un aparato de leyes sino una serie de procesos sociales que hace o no hace que las voluntades colectivas se lleven a cabo. Analizar las gobernanzas, es analizar el juego de los protagonistas en círculos que no son siempre visibles y accesibles al público ni incluso directamente a los investigadores, es definir los bloqueos y, más allá, es interpretar a menudo en término de interés y de poderes, sobre todo en los países del sur donde son lo suficiente poderosos para impedir la aplicación de una ley. La relación entre crisis de gobernanza y crisis de gobernabilidad es evidente ya que son los países donde el Estado de Derecho y en consecuencia la gobernabilidad son más endebles (países del sur) que son más concernidos por el reto de la acción pública.
El origen de las crisis del agua se sitúa en un pasado marcado por la ilegalidad de los usos, la corrupción y el populismo, pero los procesos que dificultan hoy en día la acción pública son de la misma naturaleza mientras que el régimen se hizo pluripartidista y democrático con menos populismo y corrupción (pero la ilegalidad de usos sigue siendo alta). En la actualidad, se puede identificar varias disfunciones que impiden la acción pública eficaz que se enfrenta inmediatamente a los grupos de interés. Estas disfunciones variadas ponen de manifiesto por otra parte que no hay un culpable: los agricultores, o la administración, o los hombres políticos, o incluso la falta de ciudadanía general (López y alii, 2005). Más bien es el sistema sociopolítico con un Estado de Derecho insuficiente que se debe cuestionar. De manera rápida (para los detalles, véase la bibliografía), estas disfunciones están incluidas en el déficit democrático a la base.
3. Algunos aspectos de democracia medioambiental
Si uno tomara alguna distancia histórica, se daría cuenta que las acciones públicas en los países del sur, menos transparentes que las de hoy a causa de las relaciones tradicionales entre elites regionales y Gobiernos, eran ya difíciles de aplicar. La corrupción y el clientelismo no podrían explicarlo todo ya que los poderes y los conflictos existían y las negociaciones eran ya necesarias para controlar y persuadir los poderes existentes. Dicho de otra manera, el problema radica en el corazón de las relaciones sociales, no las clases sociales, sino la regulación de los poderes (de los individuos cuyos pozos ilegales no pueden identificarse fácilmente, de las comunidades que pueden tomar el agua cuenca arriba o contaminar el agua sin que las autoridades puedan intervenir, de las corporaciones como la administración o los agricultores, el de los hombres políticos a menudo exagerado en los países del sur a falta de contrapoderes efectivos, etc.). Estas relaciones estructuran la sociedad desde la población hacia las elites donde es necesario buscar las causas de las disfunciones en la protección del medio ambiente. El medio ambiente no es más que un revelador de un tipo de acción pública que se caracteriza por su visibilidad y por las expectativas explícitas de la población. Es la única especificidad del medio ambiente y no es mediante el diseño de programas medioambientales que se solucionarán las crisis medioambientales: se solucionarán las crisis de gobernanza tomando en cuenta el fundamento de la gobernanza.
Como ejemplos, proponemos unos casos con sus posibles soluciones “de gobernanza” que remiten a algunas disfunciones identificadas. En primer lugar, la dependencia de la administración del agua hacia los hombres políticos impide la plena aplicación de la ley, incluido el control de los usos ilegales o la denuncia de los actores que evaden la ley. Es decir que una administración eficaz e independiente es una necesidad para contrarrestar los poderes territoriales. El reducir la administración no permite solucionar el problema, como los celadores del liberalismo y los acusadores de las administraciones lo plantean. Al contrario, es reforzándola que se llegará a la eficacia a la condición de definir con claridad sus papeles, de no meterla exclusivamente en las manos de los ingenieros, que son demasiado propensos a realizar programas técnicos y mal formados a la gobernanza, las instituciones y la participación, así como de ubicarla en una red de contrapoderes, inclusive la participación social. Otra independencia necesaria es la de la investigación científica, ya ampliamente comentada arriba y confirmada en el ámbito del agua. En efecto, esta independencia permitió a un instituto de investigación en México responder a las acusaciones de los negociadores contra un modelo hidrológico que calculaba las consecuencias de unos escenarios discutidos en un consejo de cuenca. El último ejemplo aleccionador se refiere a los líderes que negocian en nombre de su profesión. Anteriormente, estos líderes no tenían necesidad de ser elegidos ya que la negociación era top-down. Para apaciguar un conflicto o “cosechar” votos, los programas gubernamentales pasaban por la mediación de los distintos caciques que estaban a cargo de controlar el descontento con una cierta latitud de maniobra. En la actualidad, estos líderes son incapaces de negociar plenamente, es decir, dar y recibir en una relación win-win: por ejemplo, recibir programas de ahorro de agua contra el soltar una parte del volumen ahorrado a beneficio de otros sectores. En efecto, los líderes suelen ser cooptados por pequeños grupos y administraciones después de una apariencia de democracia. Por consiguiente, son incapaces de dar volúmenes so pena de ser depositado violentamente por su base que les substituye un líder más radical y demagógico, radicalizando más aún la negociación.
En conclusión, el medio ambiente sufre de una crisis de gobernanza en los países del sur a causa de las imperfecciones de la democracia básica que pide información (informar a los agricultores para que un líder pueda negociar en su nombre, investigación para quitar una parte de las incertidumbres), independencia (para aplicar las decisiones, incluso las que son colegiales) y contrapoderes (tal como la regulación cruzada). Otras condiciones son necesarias, pero la palabra clave es la de legitimidad, es decir, la confianza de la población en sus instituciones (líderes, políticos, administraciones) y en la capacidad para realizar una acción pública que está deseada por todos. Obviamente, los comunicantes de los países del norte deberían comenzar a cuestionar sus certidumbres y, al menos, invitar a las autoridades públicas a renovar su confianza en una investigación independiente que es un elemento de gobernanza para solucionar las crisis del agua. Deberían también desconfiarse de las doctrinas internacionales nunca evaluadas pero que acentúan los poderes de los grupos constituidos en los países del sur. En efecto, las administraciones se prevalen de la gestión integrada, los usuarios aceptan su “estupidez” gracias a los programas de capacity-building contra el hecho de recibir apoyos sin contrapartes, los investigadores predican la participación social sin darse cuenta de las condiciones democráticas necesarias para su ejercicio. Cada uno de los poderes territoriales se va reforzando y, ante una autoridad pública impotente (a pesar de todos los derechos en el papel), las reformas pierden su sustancia. Ningún protagonista es culpable, pero todo el mundo es responsable en cuanto aprovecha del sistema vigente.

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