LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN UN CONTEXTO GLOBAL: UNA APROXIMACIÓN AL DERECHO DE
LOS USUARIOS
Leonardo Granato
Abogado, Universidad de Belgrano, Argentina. Magíster en Derecho de la
Integración Económica, Universidad del Salvador, Argentina, y Université Paris 1
Panthéon – Sorbonne, Francia. Coordinador del Programa de Derecho Internacional
del Centro Argentino de Estudios Internacionales.
Nahuel Oddone
Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad Nacional del Centro de
la Provincia de Buenos Aires, Argentina. Magíster en Derecho de la Integración
Económica, Universidad del Salvador, Argentina, y Université Paris 1 Panthéon –
Sorbonne, Francia. Posgraduado en Regulación y Control de la Economía,
Universidad del Salvador, Argentina, y Universidad Complutense de Madrid,
España. Coordinador del Programa de Integración Regional del Centro Argentino de
Estudios Internacionales
Tercer Encuentro Académico
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Resumen:
El propósito del presente trabajo es estudiar la relación entre el proceso de la
globalización que se está desarrollando a escala mundial, y su impacto sobre los
servicios públicos y el derecho de los usuarios, lo que genera la definición de
nuevos conceptos y características de la relación entre servicios públicos y
usuarios.
Palabras clave: Globalización, servicios públicos, derecho de los usuarios.
Title: Globalization, public services and consumer rights
Abstract:
The present work analyzes the relation between the process of globalization and
its impact on the public services and the consumer rights, that implies a new
generation of concepts in the public services – consumer rights binomial.
Key words: Globalization, public services, consumer rights.
A modo de introducción
El desarrollo de las instituciones que integran el sistema de derecho acompaña
los cambios que experimenta la organización Estado. Actualmente, el Estado –
Nación experimenta cambios que tienen origen en la globalización, la integración
y la internacionalización de la economía, repercutiendo no sólo sobre su
soberanía sino también en la organización de los servicios públicos y por tanto
en la consagración de los derechos de los usuarios.
En este trabajo nos dedicamos a bosquejar la relación entre globalización,
servicios públicos y usuarios a partir de las mutaciones que la primera como
complejo económico-eidético-cultural produce sobre los restantes.
Existiendo entonces un triple nivel de reracionamiento: globalización sobre los
servicios públicos, la globalización sobre los derechos de los usuarios, y los
servicios públicos sobre el derecho de los usuarios.
Los servicios públicos ocupan, por su trascendencia social y económica, un lugar
privilegiado entre las prestaciones protegidas, descansando sobre el propio
Estado el deber de tutelar su calidad y eficiencia, a través de la regulación y
el control, y de la promoción de la constitución de asociaciones de consumidores
y de usuarios.
Observamos así dos categorías de derechos fundamentales: por un lado, los
derechos de los usuarios y consumidores y, por otro; los derechos vinculados con
las prestaciones de servicios esenciales que hacen a la vida humana digna. Los
primeros adquieren en esta relación, la condición de derechos adjetivos de los
segundos, que se confunden con la finalidad del propio Estado.
El concepto de servicio público y un redimensionamiento de sus valores
Adherimos a la siguiente definición de servicio público: “Cuando hablamos de
servicio público nos referimos a la prestación esencial que cubre necesidades
públicas o de interés comunitario, que explicita las funciones del Estado, de
ejecución per se o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso,
autorización o habilitación, pero siempre bajo fiscalización estatal. Es decir,
puede tratarse de la provisión de agua, luz, gas, teléfonos, como de la
prestación de servicios de educación, salud, transporte, seguridad” (Dromi 2004:
823) .
Tal como nos indica Dromi, servicio es una organización de medios para una
actividad o función estatal, y el término público es indicativo de la condición
del sujeto titular (personas públicas); del fin del servicio (público); del
régimen jurídico al que se somete (derecho público); y de los destinatarios o
usuarios (el público).
El bienestar general de toda población está condicionado necesariamente por la
calidad y adecuada gestión de los servicios prestados. Si bien el actual mundo
globalizado nos presenta, en muchos casos, a un Estado que ha entregado las
prestaciones públicas a manos privadas (sin desentenderse de su regulación y
control); no existen servicios públicos sin valores.
En este sentido, el “servicio público como prestación satisface una necesidad
comunitaria; no está en el mercado solo por connotaciones pecuniarias y por la
persecución de objetivos económicos. Su fin prevaleciente está dado por la
eficaz satisfacción de necesidades colectivas” (Dromi, 2004: 828) .
En los tiempos actuales, los valores que caracterizan a los servicios públicos
son la certeza, la publicidad, la estabilidad, la independencia, la
razonabilidad, la racionalización, la igualdad real, la regulación, la
prestación y la fiscalización .
Usuarios de servicios públicos
El particular que utiliza un servicio público se denomina usuario o cliente. Es
el sujeto que se beneficia con la prestación del servicio. Todo usuario de
servicio público tiene un derecho subjetivo a que el servicio le sea prestado
dentro de los límites que le impongan las normas reglamentarias pertinentes .
La relación del usuario con quien presta el servicio en algunos casos es
reglamentaria y, en otros casos es contractual. En los servicios uti universi ,
la relación es reglamentaria, al igual que en los uti singuli de uso
obligatorio. En cambio, en los servicios facultativos, la relación es
preponderantemente contractual. En los impropios es siempre contractual.
Actualmente, la calidad de vida importa que los usuarios tengan asegurado el
derecho de un nivel de prestación adecuado, tendiente al mejoramiento de las
condiciones de su existencia, con servicios públicos eficientes, cuya prestación
integral y acceso universal estén garantizados por el Estado que debe, a través
de las autoridades, proveer al control de la calidad, la eficiencia y la
regularidad.
“El bien común, ratio essendi del Estado, lleva implícita de un modo prioritario
la integridad prestacional que importa calidad en la gestión de los servicios
públicos”, (Dromi, 2005: 310).
Para Cassagne, la realización de la prestación de los servicios públicos está
dentro de la finalidad que asume el Estado a través de la publicatio, y que, por
lo tanto, deben ser legitimadas por un acto legislativo del Congreso de la
Nación. Las normas que rigen la actividad son derecho público (reguladoras y de
control), existiendo una subordinación del particular a la Administración
Pública. En este sentido, los servicios públicos deben prestarse en condiciones
de generalidad, uniformidad, continuidad, obligatoriedad, regularidad, calidad y
eficacia (Cassagne, 2002: 363).
En relación a estos principios y a lo sostenido por los párr. 1 y 2 del art. 42
de la Constitución Nacional Argentina de 1994 se debe asegurar a los
consumidores y usuarios el uso del servicio con precio, calidad e información
adecuada y veraz, en un marco de protección de la salud, seguridad e intereses
económicos. Asimismo, se debe asegurar la libertad de elección del usuario, en
condiciones de trato digno y equitativo.
En cuanto a la retribución, la de los servicios uti singuli es por medio de las
tasas como las tarifas que son fijadas por la Administración Pública . Éstas
deben ser publicadas, deben respetar el principio de proporcionalidad y deben
ser justas y razonables , es decir guardando una equivalencia adecuada entre el
servicio que se presta y la retribución que se cobra. Para esto se tiene en
cuenta también un margen de utilidad, que puede estar establecido, y las
inversiones para no perjudicar al usuario futuro.
Se deberá otorgar siempre la posibilidad de efectuar reclamos, garantizando el
mantenimiento de las prestaciones y la expansión de los servicios. Y también
como modo de control se establece la defensa de la competencia .
Es así que el derecho administrativo, como derecho propio y específico de la
Administración Pública, debe garantizar el equilibrio posible entre privilegios
y garantías. En este sentido, dos autores españoles sostienen que: “todos los
problemas jurídicos-administrativos consisten (…) en buscar el equilibrio,
asegurarlo cuando se ha encontrado y reconstruirlo cuando se ha perdido. En
definitiva, de lo que se trata es de perseguir y obtener el eficaz servicio del
interés general, sin mengua de las situaciones jurídicas, igualmente
respetables, de los ciudadanos” .
La propia Constitucional Nacional Argentina, en aras de garantizar los derechos
del usuario, en tanto derechos fundamentales, sostiene en el tercer párrafo del
mencionado artículo: “La legislación establecerá procedimientos eficaces para la
prevención y solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios
públicos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los
organismos de control”.
En este sentido, el procedimiento de audiencia pública ha adquirido particular
relieve en la protección de los derechos de los usuarios, asegurando la
transparencia y publicidad de las decisiones en materia de servicios públicos,
en especial respecto de cuestiones técnicas o regulatorias, a fin de que los
usuarios o terceros aporten informaciones o puntos de vista que puedan resultar
importantes o útiles en cuanto a un determinado aspecto del servicio (Dromi,
2005: 311).
Otra garantía para la protección de los usuarios de servicios públicos es el
reconocimiento de la legitimación colectiva en defensa del interés simple, como
la legitimación colectiva sectorial a las asociaciones de consumidores y
usuarios para promover la corrección de los actos lesivos que afecten a sus
asociados, sin perjuicio de la intervención individual del usuario o consumidor
(Dromi, 2005: 312).
De este modo las asociaciones están habilitadas para ejercer pretensiones con
efectos supraindividuales –de más de un sujeto- pero no pueden presentar
solicitudes con efectos erga omnes, como la derogación de una norma o
reglamento, que puede beneficiar o favorecer a otros intereses individuales, o
igualmente supraindividuales .
Parejo Alfonso ha señalado que: “Las transformaciones que están experimentando
las estructuras de poder público y por tanto, el Estado, repercuten lógicamente
sobre el derecho de éste y, en particular, del derecho que disciplina la
actuación de su principal instrumento para la dirección y la configuración de
las condiciones de la vida social: la administración; repercusión que afecta su
idoneidad y eficacia, determinando la necesidad de replanteamiento y la
actualización de sus fundamentos y de sus instituciones y técnicas básicas”
(Parejo Alfonso, 2002: 1064).
Globalización y tratados internacionales
En la actualidad a partir del proceso de internacionalización de los diferentes
derechos, tanto públicos como privados, y sustentado en el complejo
eidético-cultural globalizatorio; los derechos de usuarios de servicios públicos
aparecen regulados de modo explícito en los tratados internacionales. En este
sentido, el Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, consagra en su art. 11
el derecho de toda persona “a contar con servicios públicos básicos”. En este
último sentido, contar con servicios públicos básicos forma parte de los
derechos fundamentales pues los servicios públicos hacen y ayudan a garantizar
la vida, la propiedad y la libertad de las personas.
En este orden de ideas, los intereses económicos de los usuarios y consumidores
quedan protegidos por los tratados internacionales de derechos humanos. Y si
además tomamos en cuenta que el acceso a los servicios públicos hace a los
principios de igualdad y dignidad del hombre, el listado de artículos de
instrumentos internacionales de protección sería innumerable .
En este sentido, la significativa importancia de los servicios públicos radica
en que éstos cumplen la función de nivelar las desigualdades naturales,
económicas, sociales y culturales, más allá de quien lleve la prestación de los
mismos de acuerdo al esquema socioeconómico de cada modelo de Estado.
En este contexto, y como ya hemos comentado, la necesidad o el interés a
satisfacer ha de ser colectivo, no necesariamente de la población entera sino de
una colectividad y derivado de la vida en comunidad.
Entendemos que en un mundo cada vez más globalizado, existe una tendencia
mundial acerca de cuáles son las necesidades generales que deben ser atendidas
por los servicios públicos.
Parejo Alfonso nos recuerda que: “la mundialización está rompiendo la
exclusividad de los ordenamientos nacionales y su capacidad de sujeción
imperativa de las conductas de los sujetos ordinarios (…) la interacción de
poderes públicos que no pueden imponerse recíprocamente su voluntad unilateral
(…) está induciendo formas flexibles de toma de decisión (…) en las que el
protagonismo de la negociación y el acuerdo prima sobre los datos normativos
procedimentales y sustantivos previos” (Parejo Alfonso, 2003: 31-32).
A modo de conclusión
En este mundo globalizado el Estado debe regular y controlar las prestaciones de
servicios públicos, debe defender la introducción de competencia en la gestión
de los mismos, debe propugnar la participación de los diferentes sectores
interesados en su fiscalización, debe perseguir la adopción de nuevas
tecnologías innovadoras.
Así como las necesidades o fines públicos varían a lo largo del tiempo, también
varía la forma de prestación del servicio público, pero lo que nunca debe variar
es la búsqueda de mejora continua en la calidad y eficiencia de tales
prestaciones de servicios. La temporalidad del derecho debe justificarse en una
respuesta efectiva en calidad y eficiencia al servicio de una protección
integral del ser humano.
La indudable jerarquía constitucional e internacional al nivel de tratados que
consagran debidamente los derechos de usuarios y consumidores de bienes y
servicios, así como a su protección y tutela, convierten al tema objeto de este
trabajo en algo de considerable significación al nivel estatal y que esperamos
evolucione hacia horizontes cuyo norte sea un mayor bienestar comunitario sobre
la base del aporte de los derechos fundamentales.
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