A xesti�n sustentable das pesquer�as:resultados tras 20 anos de Pol�tica Pesqueira Comunitaria
 

Villasante, C.S., Carballo Penela, A.
Grupo de Investigaci�n de Econom�a Pesqueira e Recursos Naturais
Departamento de Econom�a Aplicada
Universidade de Santiago de Compostela
csvillas@usc.es; acpacp@usc.es

Resumo
O deterioro dos recursos pesqueiros durante os �ltimos 20 anos constit�e unha ameaza para a s�a sustentabilidade, po�endo en perigo a seguridade alimentaria de mill�ns de persoas. Na actualidade, a xesti�n das pesquer�as precisa de criterios que consideren factores medioambientais, existindo propostas como o principio de precauci�n e o Enfoque dos Ecosistemas na Pesca (EEP) que son xeralmente aceptadas como instrumentos axeitados. Nesta comunicaci�n discutimos os seus fundamentos te�ricos, analizando tanto a s�a aplicaci�n dentro do �mbito comunitario como a eficacia das medidas adoptadas dentro da PCP para garantir a conservaci�n dos recursos pesqueiros.

Palabras clave: Sustentabilidade, Pesca, Enfoque dos Ecosistemas na Pesca, Uni�n Europea
 

1. Orixes e debates en torno ao concepto de desenvolvemento sustentable
Debido � magnitude acadada por determinados problemas medioambientais (contaminaci�n, escaseza de recursos naturais, quecemento do planeta...) conceptos como desenvolvemento sustentable ou sustentabilidade comezan a acadar na �ltimas d�cadas certa relevancia tanto no debate cient�fico como na toma de decisi�ns pol�ticas.
A crise enerx�tica producida pola alza nos prezos do petr�leo, a celebraci�n da Conferencia Mundial de Estocolmo sobre Medio Ambiente e a publicaci�n, en 1972, do informe do Club de Roma Os l�mites ao crecemento, serviron como punto de partida para revitalizar o debate sobre a viabilidade do modelo actual de crecemento e os problemas derivados do esgotamento dos recursos naturais.
Sen embargo, este debate, non est�, nin moito menos, pechado. A definici�n recollida no Informe Brundtland constit�e un punto de inflexi�n � hora de abordar a problem�tica ao redor do desenvolvemento sustentable, sendo convertida co paso dos anos no paradigma � hora de afrontar este tema.
As conclusi�ns do Informe Brundtland son relevantes, na medida en que concede nunha importancia desco�ecida dende unha perspectiva institucional- o Informe foi encargado dende a Asemblea Xeral da O.N.U.- �s cuesti�ns ambientais, conseguindo que adquira nunha dimensi�n internacional a escala gobernamental.
Igualmente, reco��cense as distintas vertentes do desenvolvemento sustentable, incorporando teses que, non s� reafirman a preservaci�n e prevenci�n da degradaci�n do medio ambiente (sustentabilidade ambiental), sen�n que destacan a necesidade de avanzar na desaparici�n das desigualdades sociais do planeta, promovendo unha maior democratizaci�n, equidade e xustiza social (sustentabilidade social), ademais de propo�er a reestruturaci�n do modelo de crecemento (sustentabilidade econ�mica). Deste modo, os alicerces deste novo modelo de desenvolvemento constr�ense en torno a tres obxectivos b�sicos: a sustentabilidade ambiental, econ�mica e social, supo�endo a ausencia dunha delas o fracaso no obxectivo final.
Sen embargo, esta definici�n � tam�n obxecto de importantes cr�ticas de distinta natureza. Por un lado, a denominaci�n empregada parece pouco acertada, pois trata de compatibilizar termos- �desenvolvemento� e �sustentable�- para alg�ns autores incompatibles .
Outras cr�ticas relaci�nanse coa adopci�n dunha perspectiva antropoc�ntrica, coa dimensi�n interxeracional, explicitamente sinalada na s�a formulaci�n, ou ben coa pouca claridade do concepto .
Por �ltimo, � destacable que a ambig�idade impl�cita sup�n un obst�culo importante � hora de po�er en marcha a proposta de Brundtland, contribu�ndo a esvaecer o seu contido. � m�is, a vaguidade da s�a definici�n permite adaptalo e modificalo de acordo coas necesidades de quen faga uso del: as�mese que o desenvolvemento sustentable � positivo para a humanidade, de a� que se deban asumir os seus obxectivos, se ben non se concretan axeitadamente, nin se especifica o modo de acadalos.
De a� que, dende distintos �mbitos propux�ranse distintas versi�ns do concepto e, incluso dentro do pensamento ambientalista, exista unha ampla variedade de opini�ns, existindo correntes con visi�ns substancialmente distintas, tanto en canto aos motivos que orixinan os problemas ambientais que sofre o planeta como en relaci�n �s alternativas ofrecidas.
Membros da denominada ecolox�a profunda e preservacionistas, verdes neomalthusi�ns, verdes non neomalthusi�ns, tecnocentristas cornucopianos, tecnocentristas pertencentes ao ambientalismo moderado, marxistas, etc. son algunhas das familias que proclaman como soluci�n aos problemas ambientais alternativas que van dende o igualitarismo biosf�rico ou unha completa transformaci�n do sistema econ�mico, ata aqueles liberais que se negan a asumir a existencia dunha crise ambiental confiando en que sexa o mercado ao seu libre albedr�o, isto �, sen ning�n tipo de inxerencia estatal, quen solucione os problemas que puideran existir.
Polo tanto, existe unha ampla variedade de interpretaci�ns do desenvolvemento sustentable e, se ben non � o noso obxectivo describir as distintas propostas, resulta de interese deternos, a�nda que brevemente, na an�lise das s�as implicaci�ns no modelo de crecemento econ�mico, unha cuesti�n fundamental dende o punto de vista da econom�a.
Dada a dependencia dos recursos subministrados polo medio ambiente e, na medida en que non � posible a reciclaxe total dos materiais empregados nos procesos produtivos, parece inviable que se poda manter indefinidamente o crecemento econ�mico.
Se ben o debate actual parece centrarse nas posibilidades de substituci�n de capital natural polo capital manufacturado en funci�n das capacidades de mantemento dun e doutro, o certo � que a na definici�n do desenvolvemento sustentable c�mpre, como veremos, avanzar un paso m�is .
Dende o punto de vista da substituci�n do capital natural, existen d�as noci�ns de sustentabilidade distintas que se corresponde con dous paradigmas diferentes: a sustentabilidade d�bil (weak sustainability) e a sustentabilidade forte (strong sustainability).
Dende a perspectiva da sustentabilidade d�bil, as�mese que existe substituci�n entre os tres tipos de capital, de modo que unha econom�a ser� sustentable se o capital total non dimin�e, mentres que a sustentabilidade forte defende que para que unha econom�a sexa sustentable c�mpre que o seu capital natural non dimin�a, avogando pola complementariedade, e non substituci�n, entre os distintos tipos de capital.
A consideraci�n da econom�a como subsistema doutro m�is grande, a ecosfera ou, o que � o mesmo, o reco�ecemento de que os ecosistemas subministran recursos naturais e sumidoiros imprescindibles para sustentar as actividades econ�micas implica o reco�ecemento expl�cito �dunha dependencia obrigada da produtividade dos servizos proporcionados pola ecosfera� . Se ben nalg�ns casos foi posible unha substituci�n de tecnolox�a por capital natural, o certo � que unha parte do capital natural proporciona bens e servizos que son insubstitu�bles e cuxa perda leva asociados distintos riscos .
A aceptaci�n do criterio de sustentabilidade forte supor�a un paso adiante � hora de dar contido ao concepto de desenvolvemento sustentable, mais inda non aclara as modificaci�ns a realizar no modelo de crecemento econ�mico para cumprir co criterio.
As investigaci�ns de Georgescu-Roegen (1971) sobre as implicaci�ns das leis da termodin�mica nos procesos econ�micos, concretamente a consideraci�n da Segunda Lei da Termodin�mica, parecen conclu�r que nun sistema como o noso planeta, pechado en relaci�n � materia, pero aberto en canto � enerx�a recibida, a reciclaxe total � imposible.
De acordo coa Segunda Lei da Termodin�mica, a enerx�a presente nun recurso disp�rsase coa s�a utilizaci�n e a calor dispersada non pode empregarse de novo como se usou orixinariamente, a capacidade de reemprego dimin�e, aumentando a entrop�a e restrinx�ndose a posibilidade de novos usos.
A transformaci�n de materiais require de enerx�a dispo�ible, de modo que os materiais con baixa entrop�a conv�rtense en materiais con alta entrop�a. A reversi�n do proceso, ou sexa, o paso de materiais con baixa a alta entrop�a, noutras palabras, a reciclaxe, precisar�a dun fluxo es�xeno de enerx�a.
Partindo destas premisas e, dado que o stock de recursos con entrop�a baixa � limitado e nos procesos produtivos sempre hai perdas de entrop�a, Georgescu-Roegen enuncia o que denomina Cuarta Lei da Termodin�mica: nun sistema pechado en relaci�n � materia, mais aberto en canto � enerx�a recibida, nunca pode haber reciclaxe que sexa o 100% de eficiente.
De a� que nun planeta limitado, tanto en canto a fontes como � s�a capacidade de absorber refugallos, a sustentabilidade ambiental forte sexa incompatible cun crecemento econ�mico indefinido, pois este acabar�a por consumir o capital natural do planeta a un ritmo maior do que se rexenera.
Sen embargo, autores como Ayres (1999), inda aceptando a maior parte do esquema proposto por Georgescu-Roegen, defenden que un contexto onde hai un fluxo de enerx�a dispo�ible suficiente- a enerx�a solar no noso caso- � posible a reciclaxe total, sen que isto contradiga a Segunda Lei da Termodin�mica.
Este autor acepta que incluso os procesos m�is eficaces de reciclaxe producen refugallos de elevada entrop�a, que se acumulan nalg�n sumidoiro (cortiza terrestre, oc�anos...), se ben existindo a enerx�a suficiente � posible a s�a reciclaxe mediante o que se denomina procesos de recuperaci�n secundaria. � certo que neste tipo de procesos de recuperaci�n sempre haber� variaci�ns de entrop�a de acordo coa Segunda Lei da Termodin�mica, polo que, por unha parte xeraranse recursos con entrop�a baixa e poder�n ser utilizados e, por outra, refugallos con entrop�a elevada, que simplemente volver�n ao sumidoiro no que se atopaban, dispo�ibles para ser reciclados. A consideraci�n da entrop�a nos procesos econ�micos non implicar�a a imposibilidade da reciclaxe total sen�n que �non todos os materiais na Terra poden ser utilizados � vez porque sempre haber� un sumidoiro de determinado tama�o� . Deste modo, xerar�anse bucles de reciclaxe de modo que, a intensificaci�n destes procesos e a desmaterializaci�n da econom�a evitar�an o detemento do crecemento econ�mico.
Sen embargo, este esquema non aclara determinadas cuesti�ns. Daly (1992,103) destaca unha cuesti�n importante: para reciclar materia cun elevado grao de dispersi�n son precisas enormes cantidades de enerx�a e outros materiais, polo que, inda existindo a tecnolox�a necesaria, a s�a viabilidade econ�mica ser�a dubidosa, pudendo ocorrer que a reciclaxe necesite m�is enerx�a que a contida nos materiais reciclados. Se ben non pon en d�bida a viabilidade en termos f�sicos de procesos como os que Ayres sinala, si que parecen bastante cuestionables en termos econ�micos.
M�is factible �, como xa ten acontecido, que o desenvolvemento tecnol�xico permita a explotaci�n en termos econ�micos de xacementos ata o momento non explotados, novos usos para recursos existentes ou incluso o emprego de novos recursos ata agora non explotados, mais, en todo caso, estes avances simplemente aumentar�an temporalmente a cantidade de recursos de baixa entrop�a, sen afectar � substancia da teor�a proposta por Georgescu-Roegen.
Por outro lado, tal e como sinal Daly (1992, 103) �Se fose tecnicamente factible converter materia dispersa- con alta entrop�a- en materia concentrada- con baixa entrop�a- ent�n por que non hai ningu�n filtrando a auga do mar para buscar mol�culas de ouro ou petr�leo�.
2. Revisi�n do estado actual da actividade pesqueira a nivel mundial
Nas �ltimas d�cadas a produci�n procedente da pesca de captura e da acuicultura para a alimentaci�n humana alcanzou niveis que nunca antes se rexistraran o que permitiu que se convertera nunha actividade esencial para o subministro de alimentos para unha poboaci�n mundial que non deixou de medrar. Sen embargo, estes niveis de produci�n est�n orixinando un alto grao de sobreexplotaci�n dos recursos na maior parte dos oc�anos, situaci�n que enfronta � industria pesqueira a un futuro de incertas consecuencias.
Este fen�meno ten a s�a orixe, fundamentalmente, no que dende a segunda metade do s�culo XX se poder�a denominar etapa capitalista monopolista da pesca onde elementos de orde econ�mico fan que predominen os criterios de rendibilidade a curto prazo sobre a conservaci�n do recurso, ademais de factores de car�cter institucional que se manifestan na restrici�n nas condici�ns de apropiaci�n do recurso como consecuencia do maior control dos Estados nas s�as zonas de pesca .
Dacordo aos estudos publicados pola FAO a produci�n mundial pasou de 20 mill�ns de toneladas en 1950 a 110 mill�ns en 1994. Do exame da din�mica das duascentas especies m�is importantes dende o punto de vista comercial, adv�rtese que en 1994 o 35% sufriron un forte descenso, requirindo de acci�ns inmediatas de recuperaci�n; o 20% sit�ase por riba do que se considera unha fase de explotaci�n madura pr�xima a elevados niveis de explotaci�n e un 40% permanece sometida a alg�n grao de explotaci�n, esixindo o 60% das especies analizadas medidas urxentes para s�a protecci�n e rehabilitaci�n. � dicir, unha elevada porcentaxe das poboaci�ns do planeta sobre as que se disp�n de dados est�n por debaixo do nivel de abundancia representado polo rendemento m�ximo sustentable.
Igualmente, segundo os dados da FAO para o ano 2002 a produci�n mundial ascendeu �s 133 mill�ns de toneladas (inclu�da China) das que 93,2 mill�ns pertencen � pesca de captura, o que representa unha diminuci�n do 2,4% en comparaci�n con 1995, mentres que os restantes 41,9 mill�ns proceden das actividades acu�colas . Das capturas, o 60,7% conc�ntranse en s� tres �reas de pesca (Pac�fico nordeste 23%, Atl�ntico nordeste 11,8%, Pac�fico sudoccidental 14,7%, e Pac�fico centrooriental o 11,2%). Unicamente dezasete especies alcanzan nada menos que o 34,8% da produci�n mundial mentres que s� dous pa�ses (China e India) alcanzan o 21,8% das capturas.
Como a presi�n sobre os stocks a trav�s do maior esforzo pesqueiro das embarcaci�ns avanza rapidamente, o n�mero de recursos infraexplotados e explotados de forma moderada contin�a reduc�ndose, mentres que o nivel de poboaci�ns plenamente explotadas mantense relativamente estable e o n�mero das poboaci�ns sobreexplotadas, esgotadas e en recuperaci�n estase elevando. Isto pon en perigo o abastecemento de pescado, especialmente para as m�is de 1.000 mill�ns de persoas en todo o planeta que depende do peixe como fonte de prote�nas animais.. As� mesmo, existe unha preocupaci�n cada vez maior polo elevado n�mero de descartes nas operaci�ns de pesca.Se ben as estimaci�ns mundiais difiren unhas doutras, arestora est�mase que se descartan arredor de 7 mill�ns de toneladas anuais .
Pola s�a parte, a abordaxe e a resoluci�n dos problemas do sector pesqueiro non admiten unha soluci�n compartimentalizada por canto a actividade pesqueira forma parte dun ecosistema que establece relaci�ns cos demais ecosistemas e co conxunto da biosfera da que forma parte, xerando unha relaci�n de fluxos de materia e enerx�a en termos f�sicos en cada un dos niveis da rede tr�fica. Se o ser humano, a trav�s da actividade pesqueira ou doutras actividades de uso, apropiaci�n ou transformaci�n dos recursos, modifica as condici�ns ecol�xicas do ecosistema, estar� orixinando unha alteraci�n da estrutura biol�xica en calquera dos niveis tr�ficos.
3. O desenvolvemento sustentable na pesca: dende o cumio de R�o ao Cumio de Johannesburgo
No relativo � actividade pesqueira existen sen embargo, distintas acepci�ns en relaci�n ao desenvolvemento sustentable. Unha das m�is utilizadas � a adoptada polo Consello da FAO no seu 94� per�odo de sesi�ns de 1988, cando afirmou que �O desenvolvemento sustentable � o manexo e conservaci�n da base dos recursos naturais e a orientaci�n do cambio tecnol�xico e institucional de tal maneira que se asegure a continua satisfacci�n das necesidades humanas para as xeraci�ns presentes e futuras. Este desenvolvemento viable conserva a terra, a auga e os recursos xen�ticos vexetais e animais, non degrada o medio ambiente e � tecnicamente apropiado, economicamente viable e socialmente aceptable� .
Con posterioridade � publicaci�n do Informe Brundtland a Asemblea Xeral das Naci�ns Unidas convocou a Conferencia sobre o Medio Ambiente e o Desenvolvemento (CNUMAD celebrada en R�o de Xaneiro en 1992, na que se acadou un acordo intergobernamental que se plasmou na aprobaci�n de distintos instrumentos, entre eles, a Convenci�n marco sobre Cambio Clim�tico, o Convenio sobre Diversidade Biol�xica, a Axenda 21 e unha serie de Declaraci�ns de principios.
3.1 Do principio de precauci�n ao enfoque de ecosistemas da pesca
3.1.1 O principio de precauci�n
Coa finalizaci�n da Segunda Guerra Mundial produciuse un lento pero definitivo proceso de ruptura da cl�sica dicotom�a do r�xime internacional do mar, o que deu orixe a unha nova conformaci�n espacial dos oc�anos, transformando de forma substancial a natureza, as condici�ns e os car�cteres da explotaci�n pesqueira.
Non foi ata a d�cada dos anos setenta cando este proceso se acent�a como consecuencia do aumento e da diversificaci�n do medio mari�o, do crecemento demogr�fico e da multiplicidade de intereses xeoestrat�xicos dos Estados. Paralelamente, a finais dos anos oitenta os cient�ficos alertaron que os patr�ns de explotaci�n dos recursos pesqueiros non poder�an sosterse sobre os niveis non controlados e tan altos que se estaban rexistrando, especialmente das poboaci�ns pel�xicas e demersais.
No momento en que se diagnosticaron estes posibles colapsos non se contaba con informaci�n biol�xica obxectiva suficiente que dera conta do comportamento e evoluci�n dos recursos mari�os, feito que posibilitou que existira certa flexibilidade interpretativa, xa que os cient�ficos non foron capaces de identificar con certeza as s�as causas. Normalmente, estes cambios foron atribu�dos a factores end�xenos como as interacci�ns dos recursos pesqueiros co resto dos organismos da rede tr�fica, ou � presenza de factores es�xenos introducidos polo home como as diversas actividades xeradoras de contaminaci�n.
Este estadio de incerteza que, por outra parte, � inherente � propia actividade pesqueira xustifica a adopci�n doutras medidas de xesti�n coa finalidade de identificar e previr o risco de novos colapsos. Desta forma, e baixo a urxencia de formular novos criterios de ordenaci�n pesqueira que incorporen os aspectos relativos � conservaci�n e protecci�n do medio ambiente, nace o principio de precauci�n, sendo reco�ecido en distintos instrumentos internacionais
Tras a celebraci�n da Conferencia Internacional sobre Pesca Responsable de 1992 na que se ratificou a declaraci�n de Canc�n, en novembro de 1993 a FAO, no seu 27� per�odo de sesi�ns, aprobou o chamado Acordo para promover a aplicaci�n de medidas internacionais de conservaci�n e ordenaci�n polos buques pesqueiros que pescan no alto mar.
Doutra banda, tanto a Declaraci�n como o Plano de acci�n de Kioto sobre a Contribuci�n da Sustentabilidade da Pesca � Seguridade Alimentaria e a Declaraci�n de Roma sobre a Seguridade alimentaria Mundial, alertaron dos efectos combinados que pode ocasionar o crecemento demogr�fico e econ�mico coa sobrepesca e a degradaci�n ambiental, o que afectar�a � contribuci�n da pesca ao abastecemento e � seguridade alimentaria. De igual modo, no marco da aplicaci�n das normas de dereito internacional, suxeriron intensificar a creaci�n dos organismos rexionais de pesca, a diminuci�n dos descartes e o exceso de capacidade, ao tempo que manifestaron a necesidade de aplicar o principio de precauci�n de conformidade coa Convenci�n das Naci�ns Unidas sobre o Dereito do mar relativa � conservaci�n e ordenaci�n das poboaci�ns de peixes transzonais e as poboaci�ns altamente migratorias.
As 95 delegaci�ns reunidas en Kioto entre o 4 e o 9 de decembro de 1995 con motivo da Conferencia Internacional sobre a Contribuci�n Sustentable da Pesca vincularon, explicitamente, o mantemento dos sistemas ecol�xicos coa pesca e a ordenaci�n pesqueira ao declarar que as pol�ticas e as estratexias de ordenaci�n dos recursos deber�an basearse nos seguintes aspectos: a conservaci�n dos sistemas ecol�xicos, o uso dos datos cient�ficos m�is fidedignos dispo�ibles, a mellora do benestar econ�mico e social e a equidade entre as xeraci�ns e dentro de cada xeraci�n .
Pese aos progresos alcanzados en torno ao principio de precauci�n a�nda persiste unha situaci�n de indefinici�n produto da falta dunha formulaci�n clara e inequ�voca do concepto. A este fin e, pretendendo dotalo de contido, a FAO estima, a�nda contando con informaci�n incompleta, requirir consideraci�n das necesidades das xeraci�ns futuras a fin de evitar cambios irreversibles, a identificaci�n previa de resultados non desexables e de mecanismos que os eviten e os corrixan sen demora algunha. No caso que sexa incerto o efecto do uso dos recursos, prop�n que se outorgue prioridade � conservaci�n da s�a capacidade produtiva, respectando o aproveitamento e elaboraci�n dos niveis sustentables dos recursos, que se solicite unha autorizaci�n administrativa previa para s�a explotaci�n e se estableza un marco xur�dico en consonancia con tales consideraci�ns.
Para acadar estas metas, o enfoque precautorio bas�ase nunha serie de indicadores da situaci�n dos compo�entes decisivos do sistema pesqueiro. Ante o reto de asegurar a continuidade da actividade pesqueira, promover o benestar da forza de traballo e manter a integridade dos ecosistemas mari�os, estes indicadores conv�rtense nun mecanismo complementario para co�ecer a situaci�n actual das poboaci�ns.
Neste senso o papel a desenvolver polos cient�ficos consiste na adopci�n dunha serie de medidas encami�adas a desenvolver m�todos para cuantificar e transmitir os graos de incerteza dunha pescar�a esixindo, para isto, a determinaci�n de puntos de referencia para unha explotaci�n racional que poden ser clasificados en puntos de referencia obxectivo e puntos de referencia l�mite .
O punto de referencia obxectivo indica o estado dunha pescar�a ou recurso que se considera desexable e no cal debe adoptarse unha medida de ordenaci�n, ben sexa durante o desenvolvemento ou ben nunha fase de recuperaci�n dunha poboaci�n (o m�ximo rendemento sustentable � un punto de referencia que corresponde a esta categor�a), mentres que o punto de referencia l�mite indica o estado dunha pescar�a ou recurso que se considera indesexable e que a acci�n de ordenaci�n debe evitar.
As�, normalmente o obxectivo para unha determinada pesquer�a consiste en manter a biomasa a un nivel capaz de soportar o rendemento �ptimo sustentable incorporando, para isto, dous puntos de referencia que est�n intimamente relacionados: a biomasa l�mite (Blim) e a biomasa obxectivo (Bobxect). A primeira � o punto de referencia l�mite que indica o nivel m�is baixo de biomasa compatible coa sustentabilidade do recurso e o Bobxect � o punto de referencia l�mite que indica o nivel de biomasa que se considera apropiado para a pescar�a obxecto de ordenaci�n.
En caso de variaci�n da biomasa os indicadores deber�n identificar rapidamente esta situaci�n de non sustentabilidade cando sexa inferior e de sustentabilidade cando sexa superior a Blim e no nivel previsto por Bobxect.
3.1.2 O enfoque de ecosistemas na pesca
Sen embargo, a incorporaci�n do principio de precauci�n aos sistemas de xesti�n da pesca amosouse, de momento, insuficiente, sen conseguir evitar o esgotamento e sobreexplotaci�n de importantes pesquer�as, as� como � degradaci�n de moitos ecosistemas mari�os, o que repercute tam�n en econom�as e sociedades de todo o mundo.
Os efectos da pesca van moito m�is al� dos efectos directos sobre as especies obxectivo, afectando � totalidade dos ecosistemas. As capturas de determinadas especies poden alterar substancialmente o funcionamento do ecosistema, modificando aspectos como a composici�n sexo, idade, crecemento das poboaci�ns obxectivo, o que infl�e nas poboaci�ns das especies dependentes e asociadas: unha reduci�n significativa da poboaci�n de depredadores que ocupan un nivel alto na cadea tr�fica, pode xerar unha excesiva abundancia de especies situadas en niveis inferiores,o que afecta aos fluxos de biomasa e enerx�a do ecosistema. Por outra banda, determinadas artes de pesca poden alterar e destru�r determinados h�bitats sensibles, como zonas de reproduci�n e leitos mari�os.
Ante esta situaci�n, faise necesario un modelo diferente das actividades pesqueiras, onde estas se contemplen dende unha perspectiva que analice os seus efectos nos ecosistemas, de modo que se mante�an os procesos ecol�xicos que permiten a s�a eficiencia e produtividade. Xurde ent�n o que se denominou Enfoque do Ecosistema da Pesca (EEP), cuxo obxectivo � a planificaci�n e o desenvolvemento das actividades pesqueiras, considerando as necesidades e desexos da sociedade, pero sen po�er en perigo as opci�ns das xeraci�ns futuras para beneficiarse dos bens e servizos proporcionados polos ecosistemas mari�os .
Se ben a Convenci�n da Comisi�n sobre a Conservaci�n dos Recursos Vivos Mari�os Atl�nticos (CCAMLR) de 1980 � considerada a precursora do EEP, o certo � que este enfoque non se propuxo seriamente ata fai uns poucos anos. Concretamente, dende a celebraci�n do Cumio de R�o, a dimensi�n dos ecosistemas na xesti�n pesqueira ocupou un espazo central na axenda dos gobernos, os organismos internacionais e a industria pesqueira. Neste sentido o C�digo de Conduta para a Pesca Responsable incorpora numerosas referencias � protecci�n dos ecosistemas e que son de aplicaci�n � pesca .
Non obstante, son dous acontecementos posteriores, a celebraci�n da Conferencia Reykiavik sobre o Ecosistema Mari�o (2001) e o Cumio Mundial de Desenvolvemento sustentable de Johannesburgo (2002), os que tratan de impulsar definitivamente a adopci�n do enfoque de ecosistema.
A Conferencia de Reykiavik, organizada pola FAO e o Goberno de Islandia co apoio do Goberno de Noruega, sup�n un primeiro paso para a aceptaci�n a nivel mundial da necesidade de ordenar as actividades pesqueiras como compo�entes integrantes dos ecosistemas din�micos.
Nela p�dese, entre outras cousas, a introduci�n inmediata de plans de ordenaci�n con incentivos que fomenten a utilizaci�n sustentable dos ecosistemas; a prevenci�n dos efectos non desexados sobre os ecosistemas mari�os e a pesca; o avance na elaboraci�n da base cient�fica para aplicar consideraci�ns relativas ao ecosistema nas estratexias de ordenaci�n (con inclusi�n do enfoque precautorio) ou a supervisi�n das interacci�ns entre a pesca e a acuicultura .
En canto ao Cumio de Johannesburgo, aprob�ronse dous documentos que afectan de maneira directa ao futuro da actividade pesqueira: a Declaraci�n de Johannesburgo sobre Desenvolvemento Sustentable e un Plano de Aplicaci�n. Na Declaraci�n, os Xefes de Estado dos pa�ses asistentes defenden o restablecemento da integridade do ecosistema ecol�xico, con especial �nfase en evitar a perda de biodiversidade do planeta, reco�ecendo no punto 13 o esgotamento e deterioro das poboaci�ns pesqueiras.
No Plano de Aplicaci�n ad�ptanse obxectivos espec�ficos para a xesti�n da pesca, como a aplicaci�n, para o ano do 2010, do enfoque baseado nos ecosistemas, o mantemento da produtividade e a diversidade biol�xica das zonas mari�as e costeiras importantes e vulnerables ou a eliminaci�n de pr�cticas de pesca destrutivas e o establecemento de zonas mari�as protexidas .
Non obstante, a pesar desta aparente boa vontade, o certo � que non se avanzou moito na aplicaci�n do EEP e, se ben cada vez m�is reco��cese expresamente en �rganos e acordos de pesca rexionais, inda non se ve reflectido na maior�a das pol�ticas e lexislaci�ns nacionais en materia de pesca.
En primeiro lugar, a s�a implantaci�n incrementa substancialmente os requirimentos de informaci�n necesarios para a xesti�n dunha pesquer�a. Por un lado, en relaci�n �s especies obxectivo, a toma de decisi�ns debe basearse en informaci�n exhaustiva sobre cuesti�ns como a xurisdici�n, as distintas partes afectadas, artes de pesca e tipo de embarcaci�n empregada, historia e relevancia socioecon�mica da pesquer�a ou a importancia e evoluci�n de cada unha das especies comerciais capturadas.
Por outro, prec�sase informaci�n detallada relativa ao funcionamento dos ecosistemas, de modo que se determinen cuesti�ns como os h�bitat cr�ticos que poden ser afectados pola pesca, as principais interacci�ns biol�xicas das especie capturadas e os efectos da pesca sobre esas interacci�ns, as especies que compo�en a pesca incidental e a s�a relevancia, o volume de descartes e a s�a importancia para outras especies ou os efectos da pesca sobre as caracter�sticas do ciclo de vida (idade, tama�o, etc).
Requ�rese, por tanto, dun maior esforzo investigador que deber� realizarse dende distintos �mbitos (bi�logos, economistas, soci�logos, tecn�logos), sendo necesario que esta informaci�n sexa accesible para todas as partes involucradas, de acordo coas s�as necesidades.
Neste sentido, debemos destacar que a posta en marcha do EEP implica a m�is colectivos que a xesti�n tradicional, existindo moitas veces unha forte colisi�n dos intereses dos distintos grupos. As decisi�ns sobre a xesti�n non ser�n tomadas exclusivamente dende o sector pesqueiro, sen�n que deberase considerar a opini�n de todos aqueles sectores econ�micos, colectivos e �reas de goberno que se vexan afectados pola pesca e, a s�a vez, as s�as decisi�ns podan afectar ao sector pesqueiro.
En segundo lugar, a posta en marcha do EEP require do establecemento de obxectivos a distintos niveis, de modo que os seus principios reitores sexan concretados en obxectivos operacionais, a partires dos cales se poda constru�r indicadores que permitan realizar un seguimento e avaliaci�n dos resultados obtidos. Ademais da complexidade desta tarefa e da ausencia de organismos responsables, a maior�a dos esforzos realizados incidiron m�is en clarificar a filosof�a do EEP, que en definir os instrumentos que permitan po�elo en marcha, o que sup�n un obst�culo para a s�a aplicaci�n.
En terceiro lugar, na medida en que o EEP sup�n unha ruptura substancial respecto da xesti�n tradicional da pesca, as propostas efectuadas non ser�n exitosas se o propio sector pesqueiro non est� convencido das vantaxes que reporta. Se os distintos axentes involucrados nas actividades pesqueiras non est�n motivadas para o cambio, a iniciativa est� condenada ao fracaso. A falta de alternativas �s actividades pesqueiras nas zonas costeiras, especialmente naquelas dos pa�ses m�is pobres, obstaculiza a adopci�n de medidas a longo prazo, favorecendo pr�cticas que tenden a esgotar os recursos e deteriorar os ecosistemas.
En �ltimo lugar, debemos destacar a insistencia dos distintos documentos-gu�a sobre a xesti�n de pesquer�as mediante o EEP , da total compatibilidade entre os enfoques actuais de ordenaci�n da pesca e o EEP, o que, dende o noso punto de vista, constit�e un desincentivo grande � introduci�n do novo enfoque nas lexislaci�ns nacionais. De nada serve esforzarse en explicar os principios e obxectivos do novo modelo de xesti�n, se despois concl�ese, tal e como se sinala en FAO (2003a,5) que o proceso de ordenaci�n � basicamente o mesmo .
Por todo isto, consideramos que, cando menos, existen catro aspectos claves na aplicaci�n do EEPP:
- A creaci�n dentro do �mbito de cada pesquer�a de instituci�ns espec�ficas responsables de planificar, coordinar e po�er en marcha todas as actividades adicionais derivadas da posta en marcha do EEP.
- A dotaci�n dos recursos necesarios a esas instituci�ns
- A educaci�n e concienciaci�n das partes interesadas
- Unha maior determinaci�n � hora de incentivar aos distintos Estados a asumir os novos principios de xesti�n.

4. Novas formas de gobernanza na Pol�tica Pesquera Comunitaria (PCP)
Despois de case vinte anos de funcionamento e tras arduos debates foi reformada a pol�tica pesqueira da Uni�n Europea (PCP) en 2002. Arestora, o sector pesqueiro comunitario enfr�ntase, quizais por primeira vez, a unha serie de problemas de primeira orde que non admiten dilaci�n e que son a principal causa do fracaso desta pol�tica. Por un lado, dende comezos da d�cada dos anos setenta a evoluci�n dos recursos pesqueiros en Europa est� caracterizada por un forte declive de case todas as poboaci�ns de peixes .
Por outro, a pol�tica de reestruturaci�n da flota tampouco resultou satisfactoria debido, sobre todo, � confluencia dunha serie de factores que provocaron unha evoluci�n asim�trica da flota, orixinando un serio desaxuste entre as previsi�ns establecidas e a s�a evoluci�n real.
Ante esta situaci�n e, trala publicaci�n dunha serie de comunicaci�ns e propostas aprob�ronse en decembro de 2002 os Regulamentos (CE) 2369/02, 2370/02 e 2371/02, a trav�s dos cales delim�tase o contido da reforma, fix�ndose como obxectivo prioritario a explotaci�n sustentable dos recursos acu�ticos vivos e da acuicultura no contexto dun desenvolvemento sustentable considerando os aspectos medioambientais, econ�micos e sociais adoptando, desta forma, un enfoque baseado nos ecosistemas . Neste sentido a PCP adopta, seguindo as directrices do Convenio de Diversidade Biol�xica (CSDB), unha Estratexia comunitaria en materia de biodiversidade e un Plano de acci�n sobre biodiversidade na pesca .

4.1 Conservaci�n e sustentabilidade dos recursos pesqueiros
R�xime de acceso e o principio de estabilidade relativa
O r�xime de acceso aos recursos pesqueiros na PCP bas�ase no principio de igualdade de acceso sendo unha derivaci�n directa do principio de non discriminaci�n por raz�n da nacionalidade do artigo 12 do Tratado da Uni�n Europea. Isto sup�n, en principio, a igualdade de acceso e uso das augas comunitarias por calquera Estado membro . Agora ben, por raz�ns de �ndole pol�tica, biol�xica e socioecon�mica introduc�ronse diversas derrogaci�ns ao mesmo. Unha das m�is significativas foi introducida en 1973 con motivo da adhesi�n do Reino Unido, Irlanda, Noruega e Dinamarca .
A incorporaci�n destes pa�ses traduciuse na creaci�n dun r�xime excepcional derrogatorio do principio de libre acceso cunha vixencia temporal inicial de dez anos que autorizaba aos Estados membros a reservar unha franxa mar�tima de cero a seis millas e a fixar a delimitaci�n das zonas nas cales ese l�mite pod�a estenderse ata as doce millas, sen afectar os dereitos hist�ricos reco�ecidos polo Convenio de Londres de 1964. Polo tanto, estamos ante a presenza dunha PCP que � � resultado do fr�xil consenso de numerosos intereses contrapostos dos Estados membros. Isto manif�stase en que o r�xime de acceso se caracteriza pola fixaci�n de l�mites � aplicaci�n do principio de igualdade de acceso que � reservado para os nacionais do Estado ribeiri�o ata as 12 millas, sendo s� aplicable, desta forma, entre as 12 e as 200 millas.
Mentres, no plano externo, a Comunidade aprobaba a Resoluci�n do Consello do 3 de novembro de 1976, pola que se creaba unha zona de pesca cunha extensi�n ata as 200 millas das costas do Atl�ntico setentrional e do mar do Norte, coa exclusi�n do mar Mediterr�neo, internamente, a construci�n da PCP estivo suxeita aos arduos debates mantidos polas delegaci�ns franco-brit�nicas e danesas que xiraban en torno � problem�tica de c�mo resolver a cuesti�n do acceso aos recursos.
Tras m�is de cinco anos de debates, a Comunidade Europea arribou a un novo acordo de m�nimos que deu lugar, en 1983, ao que se co�ece actualmente como a Europa Azul aprobando, por primeira vez, un sistema comunitario de conservaci�n e xesti�n da pesca nas augas comunitarias. Este r�xime mantivo as restrici�ns ao principio de igualdade de acceso, prorrog�ndoas, en principio, ata 1992, data prevista para a primeira reforma da PCP. Reco�eceuse, igualmente, a existencia de zonas de pesca bioloxicamente sensibles como o coto das Illas Shetland e Orcadas, susceptibles de ser protexidas mediante a reduci�n temporal das faenas, establecendo regulamentaci�ns t�cnicas para as redes de pesca e fixando o tama�o m�nimo de captura das especies obxectivo.
Este r�xime de conservaci�n e xesti�n prev� a distribuci�n dos recursos a trav�s dos TAC (Totais Admisibles de Captura) anuais , que posteriormente son repartidos entre os Estados mediante a asignaci�n de cotas para cada especie baixo o principio de estabilidade relativa, articulado sobre tres elementos: a) as capturas realizadas polos Estados membros no per�odo 1973-1978, b) as posibilidades de pesca en augas de terceiros pa�ses e c) as necesidades especiais das poboaci�ns que dependen da pesca. Sen embargo, no proceso de toma de decisi�ns para a aprobaci�n dos TAC�s pesan m�is os factores pol�ticos que a prudencia recollida nos informes cient�ficos, reducindo a distribuci�n dos recursos a unha mera negociaci�n na que a maior�a dos actores resultan satisfeitos, minusvalorando o impacto que produce tanto sobre os recursos como sobre os sectores produtivos que directa e indirectamente est�n relacionados co entramado produtivo pesqueiro.
Isto � perfectamente tanxible se analizamos as notas caracter�sticas deste proceso. En primeiro lugar, a territorializaci�n das augas comunitarias pola v�a da aplicaci�n dos TAC�s sup�n derrogar de forma transitoria, a trav�s da creaci�n e prolongaci�n de excepcionalidades, o principio de non discriminaci�n, deixando de aplicar os principios de liberdade de circulaci�n, mercanc�as e servizos reco�ecidos polo Tratado da Uni�n Europea. Estes caracteres acrecentan e acelerar�n unha situaci�n de concorrencia e forte competitividade entre os pescadores polo acceso ao recurso. En segundo termo, as recomendaci�ns cient�ficas non son respectadas pola proposta elaborada pola Comisi�n, feito que se ve agravado polo contido do texto aprobado polo Consello ao superar notoriamente a proposta da Comisi�n . En terceiro lugar, as cuotas iniciais aprobadas polo Consello son revisadas de forma sistem�tica no transcorrer do ano previsto para a s�a aplicaci�n, increment�ndoas na maior parte dos casos nas zonas do mar B�ltico, mar do Norte e as zonas de Skagerrak e Kattegat, a pesar do estado de sobreexplotaci�n de numerosas poboaci�ns en ditas �reas .
Se ben o sistema dos TAC�s inter�sase polos efectos da sobrepesca, non � eficaz para actuar sobre as s�as causas e non permite contrarrestar a formaci�n dun desequilibrio estrutural entre a capacidade de pesca e os recursos dispo�ibles.
A pesar dos escasos efectos de dito principio sobre a conservaci�n dos recursos, a Comisi�n, mant�voo como criterio de reparto das posibilidades de pesca mentres non se resolvan os problemas estructurais e se permita unha maior liberalizaci�n do mercado . Pola s�a parte, a Comisi�n, recolle a aplicaci�n plurianual dos TAC�s na medida en que se adec�an mellor ao comportamento biol�xico das especies, permitindo, en principio, unha xesti�n e planificaci�n pesqueira a medio e longo prazo.
En materia de acceso, a reforma da PCP autoriza aos Estados a restrinxir a pesca dos buques que de forma tradicional pescaran na zona das augas que comprenden ata as 12 millas por un per�odo comprendido entre o 1 de xaneiro de 2003 ata o 31 de decembro de 2012. Por outra parte prorrogouse o r�xime de acceso ao coto Shetland sendo aplicable aos buques iguais ou maiores de 26 metros de eslora . As principais especies que se explotan nesta zona son o burro, bacallau, corbelo, carboeiro e o peixe sapo. Outra das restrici�ns estableceuse coa creaci�n do coto da solla adoptado en 1998 e que xunto ao das Illas Shetland at�pase actualmente en proceso de revisi�n .

Planos de recuperaci�n e Consellos Consultivos Rexionais
No que atinxe aos planos de recuperaci�n e xesti�n, a Comisi�n e o Consello manifestaron a s�a preocupaci�n pola cr�tica situaci�n en que se encontraban as poboaci�ns de bacallau do mar do Norte e do oeste de Escocia e a poboaci�n norte de pescada, coincidindo en que era necesario adoptar medidas de conservaci�n dunha duraci�n m�nima de cinco anos.
As�, a Comisi�n considerou que para reducir a mortalidade por pesca destas poboaci�ns necesit�base establecer unha combinaci�n das seguintes medidas de xesti�n: fixaci�n de TAC�s respectando estritamente os obxectivos de mortalidade por pesca aprobados no Plano de recuperaci�n, limitaci�ns do esforzo pesqueiro, aprobaci�n de medidas t�cnicas ou ampliaci�n das xa existentes e mellora dos mecanismos de control e inspecci�n. Na actualidade estase a aplicar o Plano de recuperaci�n para o bacallau, que de acordo ao Regulamento (CE) 423/2004, alcanza �s poboaci�ns que se sit�an nas �reas CIEM Kattegat, mar do Norte, inclu�do o Skagerrat, a Mancha Oriental ata o oeste de Escocia e o mar de Irlanda, e est� encami�ado a incrementar as cantidades de individuos maduros de modo que alcancen valores iguais ou superiores a 10.500, 150.000, 22.000 e 10.000 individuos para cada unha das zonas mencionadas.
Do mesmo modo, as �ltimas recomendaci�ns cient�ficas do CIEM estimaron que a biomasa da poboaci�n do stock norte de pescada se encontraba fora dos l�mites biol�xicos de seguridade e que a mortalidade por pesca superaba os niveis recomendados no per�odo 1987-2000. As�, o Regulamento (CE) 811/2004 establece que, para as poboaci�ns do Kattegat, Skagerrak, mar do Norte, Canal da Mancha ata o Oeste de Escocia e arredor de Irlanda e do Golfo de Viscaia, o prop�sito do Plano consistir�, durante o transcurso de dou anos consecutivos, en aumentar o n�mero de individuos maduros a valores iguais o superiores de 140.000 individuos.
Medidas t�cnicas e descartes
Outro elemento importante que complementa aos TAC�s � a implantaci�n de regulamentaci�ns t�cnicas na busca da mellora na xesti�n dos recursos. Estas medidas te�en a finalidade de acompa�ar aos TAC�s, fixando as idades dos recursos explotados na procura dunha maior selectividade, inclu�ndo as condici�ns t�cnicas dos dispositivos de pesca para impedir unha incidencia negativa na selecci�n das artes a utilizar. A Comisi�n aprobou medidas para ser aplicadas no mar B�ltico, para a protecci�n de arrecifes de coral no Atl�ntico, medidas para a conservaci�n de determinadas especies altamente migratorias, disposici�ns espec�ficas para a pesca de augas profundas e, nos �ltimos meses, medidas de emerxencia para a protecci�n do bocarte na �rea CIEM VIII de conformidade cos informes do Comit� Cient�fico, T�cnico e Econ�mico da Pesca.
Vinculado ao tema do control existen dous problemas ata a actualidade non resoltos satisfactoriamente pola Comisi�n. O primeiro deles � a insuficiencia da informaci�n biol�xica sobre o comportamento tr�fico das especies. Esta necesidade require dunha mellora tanto cuantitativa como cualitativa dos informes cient�ficos, cobrando especial relevancia o fortalecemento institucional entre o sector e os organismos internacionais, rexionais e nacionais.
A segunda est� relacionada co fortalecemento dos mecanismos de detecci�n e prevenci�n dos descartes tanto dentro como fora das augas comunitarias por parte de buques europeos. Se ben os estudos rem�ntanse aos anos 1970s en Escocia e o mar do Norte, o CIEM efectuou estimaci�ns sobre o n�mero de descartes para determinadas poboaci�ns, especialmente de burro e de corbelo descartadas na subzona CIEM IV e VIa e de bacallau no mar B�ltico oriental e occidental .
Pola s�a parte e coa intenci�n de intensificar o di�logo entre os sector pesqueiro e todos os grupos interesados a Comisi�n creou os denominados Consellos Consultivos Rexionais. Estes �rganos estar�n compostos principalmente por pescadores e outros representantes dos afectados pola PCP, como representantes dos sectores da pesca e da acuicultura, dos intereses do medio ambiente e dos consumidores, e cient�ficos de t�dolos Estados membros que te�an intereses pesqueiros na zona de pesca en cuesti�n. Ata o momento existen sete Consellos Consultivos Rexionais: mar do Norte (zonas CIEM IV, IIIa), mar B�ltico (zonas IIIbcd); mar Mediterr�neo (augas do Mediterr�neo ao leste do meridiano 5� 36' de lonxitude oeste); augas noroccidentais (V excepto Va e unicamente augas comunitarias en Vb), VI e VI ); augas suroccidentais (VIII, IX e X e COPACE 34.1.1, 34.1.2 e 34.2.0); poboaci�ns pel�xicas (lirio, xarda, xurelo e arenque) e flotas de altura.

Control
O exercicio da actividade pesqueira necesita de medidas de sanci�n e de control para asegurar a s�a eficacia.. A principal caracter�stica do r�xime de control consiste en que son os Estados membros os encargados de sancionar os incumprimentos do dereito comunitario baixo as mesmas condici�ns substantivas e procesuais que as aplicables nos dereitos nacionais. Igualmente, e derivado da multiplicidade na tipificaci�n das sanci�ns e da heteroxeneidade das condutas dos produtores, existe unha dispersi�n e unha gran variedade nos ordenamentos nacionais nesta materia ; variando considerablemente a eficacia da vixilancia e do control dependendo do territorio onde foi cometida a infracci�n .
O novo marco normativo establece que son os Estados membros os responsables do control e inspecci�n das actividades pesqueiras, mentres que a Comisi�n s� se limitar� a velar polo dito cumprimento, sendo imprescindible a coordinaci�n entre cada un deles para evitar a asimetr�a existente ata o momento . Coa finalidade de establecer unha �rea com�n de inspecci�n, unha das medidas m�is novidosas foi a creaci�n da Axencia de Control da Pesca que ter� a s�a sede en Vigo a partir do 2006. O seu obxectivo consistir� en coordinar e organizar as operaci�ns de control dos Estados membros procurando uniformizar as actuaci�ns tanto en augas da UE, no abeiro dos acordos pesqueiros como en augas suxeitas ao r�xime do alto mar.
4.2 Efectos da reforma da PCP sobre a flota pesqueira comunitaria
Antecedentes da sobrecapacidade pesqueira
A mellora da situaci�n dos recursos pesqueiros require da avaliaci�n peri�dica da biomasa das poboaci�ns e da comprensi�n da din�mica das flotas, baseada na supervisi�n do seu tama�o e utilizaci�n. Esta imperiosa necesidade ten o seu reflexo en distintos instrumentos que regulan a xesti�n das pesquer�as a nivel mundial.
No artigo 6.3 do C�digo de Conduta para a Pesca Responsable aprobado pola FAO, establ�cese que �Os Estados deber�an evitar a sobreexplotaci�n e o exceso de capacidade de pesca e deber�an aplicar medidas de ordenaci�n coa fin de asegurar que o esforzo de pesca sexa proporcionado � capacidade de produci�n dos recursos pesqueiros e ao aproveitamento sustentable destes� . Complementariamente aprobouse o Acordo para promover o cumprimento das medidas internacionais de conservaci�n e ordenaci�n polos buques pesqueiros que pescan no alto mar . En consoancia co C�digo de Conduta sobre a Pesca Responsable aprob�ronse catro Plans Internacionais que, con distintos obxectivos tratan de reducir a sobrepesca: a) Plano Internacional de Acci�n para a Xesti�n da Capacidade Pesqueira (PAI-Capacidade) , b) Plano de Acci�n Internacional para previr, desalentar e eliminar a pesca ilegal, non declarada e non regulamentada (PAI-INDR), c) Plano da captura accidental de aves mari�as na pesca con palangre (PAI-aves mari�as) e d) Plano para a preservaci�n e explotaci�n racional da quenlla (PAI-quenlla).
Non obstante, no que se refire aos esforzos encami�ados � reduci�n da flota, existen importantes obst�culos que dificultan a diminuci�n da capacidade pesqueira. Concretamente, o est�mulo dos gobernos a trav�s de subvenci�ns coa finalidade de desenvolver determinadas industrias ou incluso incentivar pol�ticas medioambientais, contribu�u a intensificaci�n da sobrepesca no mundo.
4.3 A reestruturaci�n da flota comunitaria
No �mbito comunitario o Regulamento (CE) N� 2369/2002 que substit�e ao Regulamento (CE) 2792/99, sobre as condici�ns e modalidades das intervenci�ns comunitarias coa finalidade estrutural no sector pesqueiro, fixa como obxectivo primordial a adaptaci�n da capacidade pesqueira aos recursos dispo�ibles. Este plano levase a cabo a trav�s de medidas como a demolici�n, o traspaso definitivo do buque a trav�s da f�rmula da sociedade mixta, ou a asignaci�n definitiva dos buques a tarefas non lucrativas que non sexan pesqueiras, xerando a perda dun significativo n�mero de empregos tanto en mar como en terra . No marco da PCP as entradas e sa�das de capacidade flota r�xense, a partir do 1 de xaneiro de 2003, de acordo aos seguintes factores: a) a entrada de nova capacidade da flota sen axuda p�blica deber� estar compensada pola anterior retirada sen axuda p�blica como m�nimo da mesma capacidade e b) a entrada de nova capacidade na flota con axuda p�blica deber� estar compensada pola anterior retirada sen axuda p�blica de:
 como m�nimo a mesma capacidade para a entrada de novos buques de 100 TAB ou menos, ou
 como m�nimo, 1,35 veces esa capacidade para a entrada de novos buques de m�is de 100 TAB.
Os pa�ses que desexan aprobar a concesi�n de novas axudas p�blicas para a renovaci�n da flota no per�odo que vai do 1 de xaneiro de 2003 at� o 31 de decembro de 2004 deber�n facer unha reduci�n dun 3% da capacidade total da flota. As axudas para a renovaci�n e a modernizaci�n poder�n concederse s� at� o 31 de decembro de 2004 e unicamente para os buques menores de 400 toneladas brutas (GT). Por outra banda e coa finalidade de contribu�r de forma activa na loita contra a pesca ilegal a Comisi�n publicou o Plano de actuaci�n comunitario para erradicar a pesca ilegal, incontrolada e non regulamentada . A actuaci�n dos Estados membros non se limita ao control da actividade dos buques de pavill�n comunitario tanto dentro como f�ra das augas comunitarias, sen�n que tam�n debe asegurar que ning�n dos axentes que interve�en na cadea produtiva -compradores, importadores, transportistas, aprovisionadores de material e calquera outro axente que provea de bens ou servizos ao sector pesqueiro- mante�an relaci�ns comerciais con buques dos que se te�a co�ecemento que practican a pesca ilegal, non controlada e non regulamentada.
Dos Programas de Orientaci�n Plurianuais aos Niveis de referencia
Un dos problemas fundamentais da PCP � a�nda a excesiva capacidade pesqueira da flota en relaci�n aos recursos pesqueiros dispo�ibles. Ante esta situaci�n � imprescindible crear mecanismos de control e seguimento da capacidade da flota capaces de impedir un aumento da capacidade de pesca e, consecuentemente, un maior esforzo pesqueiro.
Deste xeito a Comunidade creou os denominados Programas de Orientaci�n Plurianuais (POP�s) que actuaron como o mecanismo de control, adaptaci�n e reduci�n da capacidade da flota. Sen embargo, este instrumento tampouco acadou os resultados previstos debido, sobre todo, � confluencia dunha serie de factores, orixinando un serio desequilibrio estrutural entre a flota e os recursos. En primeiro lugar, a Comisi�n tivo grandes dificultades para cuantificar adecuadamente a capacidade real da flota como consecuencia da disparidade nos m�todos de c�lculo de cada Estado. De outra parte, os obxectivos de reduci�n da flota previstos nos POP�s resultaron moi modestos ao prevalecer os intereses nacionais por riba das recomendaci�ns cient�ficas dos Informes Gulland e Lassen que alertaban da situaci�n cr�tica das pesquer�as comunitarias.
A isto eng�dese, en boa medida, a pol�tica de cuantiosas axudas estruturais alentada pola Uni�n Europea que baleirou de contido os obxectivos de reduci�n de capacidade. En terceiro lugar, se laxos foron os grados de cumprimento, tam�n cabe manifestar unha actitude de determinados pa�ses por controlar a carreira a alza da capacidade das s�as embarcaci�ns e a aquiescencia por parte da Comisi�n que optou por arribar, na maior parte dos casos, a acordos de compromiso que non fixeron m�is que prolongar o problema.
A ineficacia dos POP�s constit�e a motivaci�n principal pola que Comisi�n decidiu substitu�lo polos denominados niveis de referencia. Estes niveis estar�n compostos pola suma dos obxectivos dos POP no per�odo 1997-2002 para cada segmento da flota. Con todo, a aplicaci�n e o cumprimento destes niveis est� suxeito, non obstante, a algunhas caracter�sticas singulares. Isto significa que os obxectivos de reduci�n para cada Estado non se aplican aos buques que se utilicen exclusivamente para a acuicultura, aos buques que estean matriculados nas rexi�ns ultraperif�ricas de Espa�a (Illas Canarias), Francia (os DFU) e Portugal (as Illas de Azores e Madeira) e aos buques matriculados nos novos Estados membros adheridos � Comunidade en maio de 2004 .
De forma complementaria, a trav�s do Regulamento (CE) 1954/2003 estableceuse un novo r�xime de xesti�n do esforzo pesqueiro nas zonas CIEM V, I, VII, VIII, IX e X e nas divisi�ns COPACO 34.1.1, 34.1.2 e 34.2.0. Dito r�xime consiste en calcular, para os buques iguais ou maiores de 15 mts. de eslora, unha media anual do per�odo comprendido entre 1998-2002 en cada unha destas zonas en relaci�n a especies demersais, as pesquer�as de boi e centola. En calquera caso, os Estados est�n facultados para restrinxir a pesca nas augas situadas m�is al� das 100 millas das li�as de base das Illas Azores, Madeira e Canarias dos buques matriculados nestes territorios.
Finalmente, e no marco da pol�tica exterior da Comunidade e procurando dar resposta �s cr�ticas recibidas sobre as compensaci�ns financeiras e as posibilidades de pesca reais dalg�ns acordos pesqueiros , a Comisi�n considera prioritario potenciar os denominados acordos de asociaci�n baixo a premisa dunha maior cooperaci�n ao desenvolvemento cos terceiros pa�ses. Entre tanto, a xeneralizaci�n dos pavill�ns de conveniencia, a pesca ilegal, a falta de regras transparentes e os efectos das subvenci�ns p�blicas directas ou indirectas provocan un falseamento da competencia que ofrecen menos garant�as para e o mantemento dunha actividade pesqueira global sustentable .
5. Conclusi�ns
Na medida en que os procesos produtivos precisan de recursos naturais para obter os seus insumos e de sumidoiros que acollan aos refugallos xerados, a sustentabilidade do sistema econ�mico por, necesariamente, considerar as relaci�ns co medio ambiente.
As decisi�ns a tomar para o logro do desenvolvemento sustentable requiren, polo tanto, do co�ecemento das relaci�ns entre materiais e enerx�a existentes na biosfera, as� como o co�ecemento do funcionamento dos ecosistemas.
Igualmente, c�mpre definir sen ambig�idade as bases do propio concepto, de modo que se clarifiquen as implicaci�ns da asunci�n do desenvolvemento sustentable, sobre todo en relaci�n ao crecemento econ�mico.
Se ben Informe Brundtland constitu�u no seu momento un referente neste sentido, o certo � que, ademais de non aclarar moitas cuesti�ns, os cambios sociais e econ�micos producidos no planeta nos �ltimos 20 anos, fan que a visi�n recollida nel perda certa validez, sendo preciso a redefinici�n do desenvolvemento sustentable.
No caso da pesca, na medida en que � patente que unha xesti�n deficiente contribu�u � sobreexplotaci�n e esquilmaci�n de boa parte dos recursos pesqueiros, existe cada vez unha maior conciencia sobre a necesidade de buscar un modelo de xesti�n sustentable.
De a� que nas �ltimas d�cadas xurdira con forza un interesante debate sobre as medidas a po�er en marcha con esta fin, o que refl�ctese na �nfase coa que FAO e outros organismos supranacionais puxeron na organizaci�n de foros de debates obre este tema que, con maior ou menor �xito, propiciaron diversos instrumentos relevantes, como o C�digo Internacional de Conduta para a Pesca Responsable.
Igualmente, a consideraci�n da interdependencia entre os sistemas mari�os e a pesca, as� como a necesidade de preservar o medio mari�o propiciaron a formulaci�n de novos criterios de ordenaci�n pesqueira reflectidos tanto no principio de precauci�n como no dese�o do enfoque de ecosistemas na pesca (EEP), aceptado como o modelo de desenvolvemento sustentable adecuado no que se refire �s actividades pesqueiras.
Sen embargo, unha boa disposici�n aparente non � suficiente para garantir a posta en marcha dun novo paradigma de xesti�n que sup�n importantes cambios sen relaci�n a unha xesti�n tradicional baseada no control das especies obxectivo. O �xito na adopci�n efectiva do EEP require de medidas que apoien, informen e incentiven con contundencia a t�dalas partes afectadas.
No caso da Pol�tica Pesqueira Comunitaria (PCP), a aceptaci�n tanto do principio de precauci�n como, m�is recentemente da filosof�a do EEP, non veu acompa�ada de melloras no sistema de xesti�n tradicional, polo que o �xito alcanzado foi escaso.
Se ben dentro dos catro tipos de pol�ticas que marcan as directrices xerais da PCP, cando menos d�as, as pol�ticas de xesti�n e conservaci�n e as pol�ticas de estruturas, establecen explicitamente medidas favorables � conservaci�n dos recursos pesqueiros, o certo � que a s�a eficacia foi moi limitada.
Por un lado, tanto o sistema de xesti�n dos recursos mediante TAC�s, eixo central das pol�ticas de xesti�n e conservaci�n, como as medidas t�cnicas (vedas, selectividade de artes, etc) e demais mecanismos de control contribu�ron m�is a incrementar a presi�n sobre determinadas especies, situ�ndoas fora dos l�mites biol�xicos de seguridade, que a garantir a sustentabilidade dos recursos pesqueiros comunitarios.
Por outro, a pol�tica de reestruturaci�n da flota que, mediante os Programas de Orientaci�n Plurianual (POP�s), posteriormente niveis de referencia, pretend�a reducir a capacidade da flota pesqueira comunitaria, tampouco conseguiu os seus obxectivos, existindo ademais un esforzo desigual entre os distintos estados membros: se ben pa�ses como Espa�a ou Portugal fixeron esforzos importantes por reducir a s�a capacidade, outros como Alema�a, Reino Unido, ou Grecia a aumentaron dun modo notorio.
Ademais de non ser, na nosa opini�n, os instrumentos m�is axeitados de acordo coa l�xica do EEP, os seus efectos potenciais das acci�ns propostas no marco das pol�ticas de conservaci�n e de estruturas vense limitados tanto pola perpetuaci�n de r�ximes especiais, claramente contrarios ao principio de igualdade de acceso, como por un dif�cil equilibrio nos intereses dos estados membros, que posibilita por decisi�ns pol�ticas totalmente independentes � propia l�xica destes instrumentos e dos criterios preservacionistas que os inspiran.

Referencias bibliogr�ficas

-Alder, J., Sumaila, U.R. (2004) �Western Africa: a fish basket of Europe past and present�, Journal of Environment and Development, 13, 2, pp. 156-178.
-Ayres R.U. (1999):�The second law, the fourth law, recycling and limits to growth�, Ecological Economics, N� 29, pp 473-483.
-Bartelmus, P. (1994) Environment, Growth, and Development, Routledge, London.
-Bermejo, R. (2001) Econom�a sustentable, Principios, conceptos e instrumentos, Bilbao, Bakeaz.
-Caddy, J., e Mahon, R. (1996) Puntos de referencia para la ordenaci�n pesquera, Documento T�cnico de Pesca N� 347, FAO, Roma.
-Chen, W. (1999) marine resources, their status of exploitation and management in the people�s Republic of China, FAO Fisheries Circular No. 950, Rome.
-Comisi�n Europea (2001) Libro Verde, II, Informe sobre la situaci�n de los recursos y su evoluci�n previsible. http://europa.eu.int/comm/fisheries/greenpaper/green/volume2c_es.pdf [14/05/04]
-Comisi�n Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD) (1987) Nuestro futuro com�n, Madrid, Alianza Editorial, S.A.
-Cudennec, A. (1996) �La stabilit� relative des activit�s de p�che: mythe ou r�alit�?�. Collection Espaces et Ressources maritimes, Droit et Sciences Humaines, 10, pp. 204-236, Par�s, Pedone.
-Daly, H. (1992) �Comment: Is the entropy law relevant to the economics of natural resource scarcity?- Yes, of course it is!� en Daly, H. (coord.) (1999) Ecological Economics and the ecology of economics. Essays in Crticism, Edward Elgar Publishing Limited, Massachussets, USA, pp 100-105.
-Daw, T., Gray, T. (2005) �Fisheries science and sustainability in international policy: a study of failure in the European Union's Common Fisheries Policy�, Marine Policy, 29, pp. 187-197.
-Dold�n Garc�a, X. R. (in�dito) �Caracterizaci�n econ�mica de los recursos pesqueros y problemas de la modelizaci�n de su gesti�n�, pp. 1-20.
-FAO (2004) Overview of fish production, utilization, consumption and trade based on 2002 data, ftp://ftp.FAO.org/fi/stat/overview/overview.pdf[6/02/04]
-FAO (2004a) El estado mundial de la pesca y la acuicultura, Roma, http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/docrep/007/y5600s/y5600s00.htm [19/02/05]
-FAO (2003) La ordenaci�n pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas en la pesca, FAO Orientaciones T�cnicas para la Pesca Responsable, N� 4, Supl. 2, Roma.
-FAO (2003a) Informe sobre los progresos realizados en la aplicaci�n del Plan de acci�n internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), Roma, FAO. http://www.fao.org/docrep/meeting/007/J0403s.htm#P33_5752 [26/07/04]
-FAO (2003b) Informe de la Consulta de Expertos sobre la Ordenaci�n Pesquera Basada en el Ecosistema, FAO Informe de Pesca. No. 690 Roma
-FAO (2002) El estado mundial de la pesca y la acuicultura, Roma. http://www.FAO.org/docrep/005/y7300s/y7300s00.htm [26/07/04]
-FAO (2000a) El estado mundial de la pesca y de la acuicultura, FAO, Roma. http://www.FAO.org/DOCREP/003/X8002S/X8002S00.htm [4/10/04]
-FAO (2000b) Indicadores para el desarrollo sustentable de la pesca de captura marina, FAO Orientaciones T�cnicas para la Pesca Responsable, N� 8, Roma. http://www.FAO.org/DOCREP/003/X3307S/x3307s00.htm#P-1 [4/10/04]
-FAO (1998) Report of the FAO Technical Working Group on the Management of Fishing Capacity, La Jolla, United States of America, 15-18 April 1998. FAO Fisheries Report, 586, Rome.
-FAO (1997) Enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies, Orientaciones T�cnicas para la Pesca Responsable, N� 2, Roma.
-FAO (1995) Precautionary approach to fisheries, Fisheries Technical Paper N� 350/1, Rome.
-FAO (1995a) Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservaci�n y ordenaci�n por los buques pesqueros que pescan en alta mar, Roma, http://www.fao.org/DOCREP/MEETING/003/X3130m/x3130M00.htm#Home%20Page [07/09/04].
-Foladori, G. (2000): El pensamiento ambientalista, (en l�nea) <http://www.anea.org.mx/Topicos/T%205/Paginas%2021%20-%2038.pdf> [18/05/2005]
-Garc�a, S. M. et al (2003) The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook, Fisheries Technical Paper N� 433, FAO, Rome.
-Garc�a Negro, M. C. (1987) A pesca galega no proceso de integraci�n europea 1961-1981, Santiago de Compostela, Universidade de Santiago de Compostela.
- Georgescu-Roegen, N. (1971): La ley de la entrop�a y el proceso econ�mico, Fundaci�n Argentaria-Visor Distribuciones, Madrid, 1996.
-Gray, T., Hatchard, J. (2003) �The 2002 reform of the Common Fisheries Policy's system of governance�rhetoric or reality?�, Marine Policy, Vol. 27, pp. 545-554.
-Gon�alvez, M. E. (1983) A pol�tica com�n de pesca da Comunidade Econ�mica Europeia. Un exemplo de din�mica comunitario no contexto internacional, Lisboa, Moraes.
-Gonz�lez Laxe, F. (2003) �La reforma de la pol�tica pesquera de la Uni�n Europea�, Papeles de Econom�a Espa�ola, 96, pp. 197-213.
-Gonz�lez Laxe, F. (2002) �G�nesis y evoluci�n de la pol�tica com�n de pesca�, Ponencia dictada no IV Curso de Posgrao de Econom�a Pesqueira 2001-2002, Universidade de Santiago de Compostela.
-Goodland, R. (1997) �La tesis de que el mundo est� en sus l�mites�, En Goodland, R. et al, Medio Ambiente y desarrollo sustentable: M�s all� del informe Brundtland, Madrid, Trotta.
-Grainger, R. J. R., y Garc�a, S. M. (1996) Chronicles of marine Fishery Landings (1950-1994): Trend Analysis and Fisheries Potential, Fisheries Technical Paper N� 359, Rome. http://www.fao.org/DOCREP/003/W3244E/w3244e00.htm#Contents [12/01/05]
-Jacobs, M. (1991): La econom�a verde. Medio ambiente, desarrollo sostenible y la pol�tica del futuro. FUHEM-Icaria, Barcelona, 1996.
-Jim�nez Herrero, L. M. (2000) Desarrollo sustentable: transici�n hacia la coevoluci�n global, Madrid, Pir�mide.
- Kepel, G (2001) La Yihad: Expansi�n y declive del Islamismo, Pen�nsula, Barcelona.
-Milazzo, M. (1998) Subsidies in World Fisheries: A reexamination, World Bank Paper: Fisheries Series, 406.
-Naredo, J.M.(1996) "Sobre el origen, el uso y el contenido del t�rmino sostenible", en Primer cat�logo espa�ol de buenas pr�cticas. Ciudades para un futuro m�s sostenible (vo l. I). Madrid: Ministerio de Fomento, pp. 21-28.
-Pauly, D., Maclean, J. (2003) In a perfect ocean, The state of fisheries and ecosystems in the North Atlantic ocean, Island Press, Washington.
-Penas, E. (1997) �La gesti�n de los recursos pesqueros en la Uni�n Europea�, Papeles de Econom�a Espa�ola, 71, pp. 182-193.
-Simonnet, R. (1988) �La pol�tica com�n de pesca: evoluci�n y perspectivas�, Revista de Estudios Agrosociales, N� 144, pp. 37-56.
-Sobrino Heredia, J. M. (2003) �La Revisi�n de la Pol�tica Pesquera Com�n y los principios generales del derecho comunitario�, Noticias de la Uni�n Europea, A�o 19, N 227, pp. 93-111.
-Sumaila, U.R., Vasconcellos, M. (2000) �Simulation of ecological and economic impacts of distant water fleets on Namibian fisheries�, Ecological Economics, 32, pp. 457-464.
-Tribunal de Cuentas europeo (2001): Informe especial N 3/2001 relativo a la gesti�n por la comisi�n de los acuerdos internacionales de pesca, acompa�ados de las respuestas de la comisi�n, DOCE C 210/1, 27.7.2001.
-U.N.F.P.A. (2001) The State of World Population 2001. Footprints and Milestones: Population and Enviromental Change, (en l��a) [15/11/2001] <http://www.unfpa.org/swp/2001/english/index.html>
-Villasante, C. S. (2005) �La aplicaci�n de los TAC�s y la progresiva reducci�n de la actividad de la flota espa�ola en las aguas comunitarias�, Pesca Internacional, Revista mensual del sector pesquero, 6, N� 52, Enero 2005, pp. 28-30.
-Villasante, C. S (2005a) �La Uni�n Europea fracas� en la pol�tica de estructuras�, Revista Mar N� 443, noviembre 2005, pp. 34-38.
Wackernagel, M. y Rees W. E. (1996) Our Ecological Footprint: Reducing Human Impact on the Earth, New Society Publishers, Philadelphia.
-Watson, R., Pauly, D. (2001) �Systematic distortions in world fisheries catch trends�, Nature, Vol. 414, pp. 534-536.
-Wise, M. (1988) �Or�genes y evoluci�n de la pol�tica pesquera de las Comunidades Europeas�, Revista de Estudios Agrosociales, N� 144, pp. 9-33.