Uruguay - La economía primaria con servicios a la región (1973-2000)

Introducción

El objeto de este capítulo es el de ejemplificar el rol del Estado en la acumulación de capital a través de un análisis de políticas activa de crecimiento del país, en el marco conceptual que se ha desarrollado en las secciones previas: la búsqueda permanente de rentabilidad es el motor del sistema capitalista, la generación de excedentes y su reinversión son los fundamentos del crecimiento  del sistema.

Presentando en apretada síntesis conceptos ya desarrollados con anterioridad, analizar políticas activas de crecimiento significa reconocer que en el sistema económico actual el Estado tiene un rol importante a jugar: asegurar las condiciones para que exista un crecimiento suficiente para lograr el objetivo privado de la acumulación de capital.  Pero además en todas las experiencias recientes de crecimiento económico, el desarrollo de sectores claves de la economía ha sido encarado mancomunadamente por el Estado y las empresas privadas, incluso con un alto grado de formalización en los organismos conductores del proceso en cada sector y en los planes estratégicos para la expansión de los mismos[i].

A partir de esta definición se deducen los elementos que se desarrollarán y que responden a las siguientes cuestiones: ¿Cuales son las políticas macroeconómicas, condición necesaria pero no suficiente para el crecimiento, que permitirán crear el marco adecuado para que la creación de riqueza se produzca, se incrementen los excedentes y en su mayor parte se reinvertan? ¿Cuales serán los sectores que podemos percibir en la actualidad en donde puede existir un crecimiento importante porque existe rentabilidad y oportunidades de reinversión? ¿y cuales serán las políticas adecuadas para ello?

El apartado comienza al igual que en capítulos similares de las secciones precedentes, con una breve síntesis histórica de la evolución económica mundial en décadas recientes. 

Luego se da lugar a la exploración de las trayectorias de crecimiento seguidas por países de similar tamaño con Uruguay, como son Chile, Nueva Zelanda e Irlanda. Con ellos Uruguay comparte su origen como país proveedor de materia primas y alimentos para los países industrializados: con los dos primeros el ser países de la zona templada del planeta que por su lejanía de los centros desarrollados recién se integraron a la economía mundial a finales del siglo XIX. Irlanda es el que más ha diferido en su trayectoria por haber sacado partido de su cercanía e integración a la Unión Europea, a su vez este país y Nueva Zelanda se diferencian de Chile y Uruguay por su alto producto per cápita. Pero con sus semejanzas y diferencias, de los tres casos que se estudian se pueden extraer conclusiones de aplicación para Uruguay. En anexos se describen sintéticamente los antecedentes históricos de cada país hasta la crisis de los años 80, se analizan las políticas económicas que se implementaron para retomar el proceso de acumulación y el marco institucional interno en que se llevaron a cabo, se da cuenta de los resultados detallando las principales variables macroeconómicas de partida, su evolución y la situación actual.

Con el mismo enfoque que ya se aclarara y no por carecer de importancia sino por no ser el foco del trabajo, en ninguno de los casos se analizan la distribución de la renta, la mayor o menor desigualdad generada y las consecuencias sociales (positivos o negativas) que estos procesos tuvieron. Pero baste decir por el momento que como procesos de acumulación, el nivel de vida de los trabajadores y de la población en general aumentó (aún dentro de los límites que impone la existencia de una importante desocupación y llevado por las necesidades que demanda el progreso técnico) aunque a la vez que también se incrementaron las diferencias de riqueza entre los distintos grupos sociales.

Al abordar el capítulo correspondiente a Uruguay, se presenta el proceso económico de la última década pero en forma sintética y como comparación a la luz de los casos analizados y de la teoría clásica del crecimiento. Se describen los resultados alcanzados por las políticas implantadas por los sucesivos gobiernos, desde la dictadura militar hasta el actual gobierno democrático, y como el país se precipitó en una crisis que ha sido calificada como la más grave de la historia moderna uruguaya.

Caracterización del capitalismo mundial en la época

La larga expansión económica en los países desarrollados que comenzara en la posguerra y se sustentara institucionalmente en los acuerdos de Bretton Woods, llegó a su fin en 1973. La continua disminución de la tasa de beneficio de las empresas y el aumento del trabajo improductivo y el consumo social, que significó el desarrollo del sector servicios a la vez que se desaceleraba el desarrollo industrial, disminuyeron la reinversión y el crecimiento. Institucionalmente la financiación del déficit norteamericano, producto de los gastos debidos a la guerra de Vietnam pero también del bajo crecimiento de la productividad laboral en EEUU y la consiguiente pérdida de competitividad, hizo crecer la abundancia de dólares y con ello la desconfianza en la moneda norteamericana y en el sistema de tipos de cambio fijos.

La movilidad internacional del capital desempeñó un papel importante en la caída del sistema monetario: las crisis y la especulación se hicieron frecuentes a partir de 1971. La movilidad del capital también redujo el control que los gobiernos nacionales podían ejercer sobre sus economías,  una inflación creciente actuó como mecanismo redistribuidor de ingresos: la intervención contra cíclica de los gobiernos sustentada en la teoría económica  keynesiana resultó infructuosa frente a la combinación de inflación y recesión y la propia teoría entró en crisis. Los problemas del capitalismo en esta fase no eran de demanda sino de oferta, y aún cuando la crisis de la segunda implica la caída de  la primera, el hilo conductor fue la disminución  de los excedentes con relación a las inversiones realizadas.

El detonante de la crisis fue el shock petrolero del 73, sin embargo no fue la causante ya que en los países desarrollados la riqueza transferida a los países petroleros ( en la mayoría de ellos a la elite gobernante) a través de los mayores precios de los combustibles retornó a través de préstamos canalizados por los centros financieros del mundo industrial. Por otra parte, no fue un hecho exógeno al sistema económico: la caída del sistemma monetario y las devaluaciones sucesivas de la moneda norteamericana implicaron una importante pérdida de riqueza de los países exportadores de petróleo.

En los países del Tercer Mundo no petroleros, su balanza de pagos se deterioró bajo la influencia conjunta de la recesión que provocó la baja demanda de sus productos de exportación y la suba de los precios de petróleo. Estos países incrementaron grandemente su deuda externa y su dependencia del capital financiero, lo que llevó a muchos países (y en especial a los de Latinoamérica) a duras políticas de ajuste durante la década de los 80 para hacer frente a las obligaciones generadas. Políticas de ajuste que significaron enormes transferencias de excedentes desde los países pobres a los países ricos, empobreciendo su población y disminuyendo drásticamente el crecimiento económico: entre 1982 y 1989 América Latina transfirió más de 200 mil millones de dólares a las naciones industrializadas y el PBI per per tuvo un descenso de casi el 10%.

Desde el Estado de un país desarrollado, la política económica implementada por Reagan desde 1980 fue el primer intento luego de las crisis del petróleo de cambiar las condiciones del sistema económico mundial que permitiera una recuperación de la rentabilidad de las empresas multinacionales, originarias de los países desarrollados. Y esta recuperación de las ganancias se buscó aumentando los excedentes producidos en los procesos productivos de los países avanzados, a través de una elevación de la productividad por una profunda reconversión tecnológica, pero también con una mayor apropiación de parte de los excedentes generados en los países subdesarrollados. Se profundizó la nueva división internacional del trabajo donde la antigua dicotomía materias primas – productos industrializados se sustituyó por un esquema ternario, con países internacionalmente proveedores de materias primas y alimentos (“un modelo latinoamericano”), países exportadores de productos industrializados de bajo y medio contenido tecnológico con alto contenido de mano de obra (“un modelo asiático”) y países proveedores de medios de producción y servicios de alto contenido tecnológico (países desarrollados). Es de hacer notar que esta caracterización no es excluyente ni las denominaciones describen exactamente a todos los países, pero sí a la mayoría. En especial hay diferencias en el esquema cuando se refiere a la producción para el mercado interno: los países de capitalismo avanzado producen materias primas y alimentos manteniendo una fuerte protección de estas actividades, aunque raramente se dé la situación inversa de producción de productos de alta tecnología por parte de países del mundo no desarrollado. Tampoco todos los países se adaptaron en forma sumisa y automática a esta nueva división: un caso especial en la región sur americana lo constituye Brasil país en el que los sucesivos gobiernos han mantenido fuertes diferendos comerciales con Estados Unidos y han intentado proteger algunos sectores de importancia tecnológica, apoyados por empresarios nacionales y con la aspiración de ser una potencia relevante en la economía mundial.

La política restrictiva monetaria norteamericana, que buscaba equilibrar el fuerte déficit presupuestario causado por una política fiscal expansiva, provocó la sobre valuación del dólar y altas tasas de interés cuyo efecto final fue agravar la recesión. La restricción de la demanda disparó la crisis de la deuda que comenzó con la suspensión de pagos en 1986. La coordinación incipiente de las políticas económicas entre los principales países desarrollados y la caída de los precios del petróleo en 1986  provocaron un período de crecimiento corto que concluyó con la crisis bursátil de 1987.

La continuidad de la crisis implicó la depuración de capitales que permite la concentración y centralización del sistema económico aumentando la rentabilidad. El crecimiento se retomará con fuerza, por casi una década, a partir de 1992 mediante la combinación de una profunda reconversión tecnológica y de gestión que elevó la productividad de la mano de obra y mejoró la utilización de los activos (donde, obligado es decirlo, el mercado cedió lugar a la creciente planificación de las empresas siguiendo el modelo japonés como describe Lazonick (1991)), un abaratamiento del costo de las materias (y en especial del petróleo, el precio de las materias primas no petroleras se recuperaron en la segunda mitad de la década del 80 luego de una prolongada reducción, para volver a disminuir en los 90) y la contención de los costos laborales de la mano de la tercerización y subcontratación así como de la fragmentación geográfica de los procesos productivos para explotar ventajas de localización.

La década de los 90 es coincidentemente, pero no por casualidad, la del avance de la globalización que define un nuevo perfil en el sistema económico mundial. El progreso de las fuerzas productivas debido al avance de la tecnología impulsada por el desarrollo de la informática y las comunicaciones con sus nuevas escalas de producción y posibilidades de fragmentación geográfica de los procesos. Se expanden las nuevas técnicas de gerenciamiento, derivadas de los sistemas japoneses de gestión de la producción y la distribución que a través del “Just in Time”y  “Supply Chain” Management”, entre otras,  disminuyen los requerimientos de capital circulante (inventarios) y con ello el capital total invertido.

 El desarrollo de las fuerzas productivas requería entonces otro marco que no fuera el restringido por los mercados e instituciones nacionales, para permitir el proceso de acumulación  de capital. Se refuerza la apertura comercial, se forman espacios económicos supranacionales de evidente regionalización, se liberaliza el flujo de capitales a niveles nunca antes alcanzados a tal punto que la esfera financiera se disocia ( y supera en creces) al movimiento comercial. Las empresas multinacionales pasan a constituir la unidad básica de la economía mundial con los países compitiendo en el otorgamiento de incentivos y beneficios fiscales para atraer sus inversiones y el Estado se aboca a destruir ( o al menos a disminuir donde no le es posible eliminar) los elementos del Estado de Bienestar construido a lo largo de décadas por sucesivas conquistas sociales. Las empresas públicas que puden ser rentables comienzan a ser adquiridas por por el capital extranjero multinacional en asociación (menor) con empresarios locales.

Análisis comparativo de casos

Las experiencias descriptas en los anexos, Chlie, Nueva Zelanda e Irlanda, presentan grandes similitudes a la vez que importantes diferencias.

Se trata en los tres casos de países pequeños con relación a la cantidad de habitantes, proveedores históricos de productos primarios (agropecuarios y mineros) a los centros del capitalismo avanzado, que intentaron a mediados del siglo pasado un desarrollo basado en el mercado interno que fracasó en la década del 70. Por este motivo sufrieron importantes crisis de acumulación en los 70 y 80 lo que, en diversos grados, llevó a enconados conflictos sociales por la distribución de la escasa riqueza disponible.

También tienen en común que la clase dominante en cada país (y los centros de poder del mundo desarrollado, desde planificadores gubernamentales a empresas transnacionales productivas y financieras, pasando por los organismos multilaterales) visualizó que el camino de la acumulación de capital pasaba por asumir un rol adecuado  en la nueva división internacional del trabajo, en unos casos reforzando la inserción histórica del país y en otros cambiándola radicalmente. Para ello en cada país de los analizados se adoptó un modelo basado en la exportación como medio de obtención para las empresas de beneficios y se promovieron en todos ellos similares medidas económicas[ii].

En todos los casos fue el empresario privado (nacional y extranjero) quien invirtió y recibió los frutos principales del nuevo modelo de desarrollo. El Estado, lejos de apartarse de la actividad económica como se ha argumentado al adjudicársele el rótulo de “modelo neoliberal”, intervino decididamente en la promoción  del crecimiento a través de múltiples políticas activas, aportando capital para diversas actividades y, último pero no menor,  con su fuerza de disciplinamiento y represión en los conflictos surgidos a raíz de la forma de distribución de la riqueza.

El modelo de crecimiento capitalista, descrito al detalle en la sección I, demuestra que la tasa de crecimiento depende positivamente de los beneficios (excedentes) de las empresas productivas, excedentes que deben reinvertirse en la ampliación de los procesos productivos existentes o de nuevos que se generen,  y negativamente de la fracción del excedente que es consumida en sectores no productivos (comerciales, financieras, estatales no productivas, consumo suntuario de los empresarios o colocación de los beneficios en el exterior.)

Podemos a esta altura concretar dos conclusiones acerca de las estrategias de crecimiento económico que se extraen de las tres experiencias analizadas, conclusiones que son propias del modelo teórico clásico:

1)     la reducción de los costos salariales unitarios (que involucra una relación dinámica de salarios, tipo de cambio y productividad ) y la disminución del consumo social y del gasto público, implicó el aumento de la generación de excedentes disponibles para la inversión.

2)     la estrategia de expansión de las exportaciones, ampliando mercados que permitieran lograr  la especialización y economía de escala que el tamaño del mercado interno dificultaba, logró desarrollar sectores rentables donde invertir el ahorro interno y el de las empresas transnacionales atraídas por las ventajas  ofrecidas en estos países, ya sea la dotación de recursos naturales o la de mano de obra calificada o el bajo costo relativo de la mano de obra o el acceso a mercados o varios de estos factores a la vez, potenciado por las ventajas fiscales que se otorgaron.

Luego de esta caracterización general del modelo de acumulación que se desarrolló en estos países, pasemos a describir con mayor detalle las políticas e instrumentos utilizados en las estrategias de crecimiento, destacando a su vez la diferencia en el grado de aplicación de las mismas.

Los tres países desarrollaron o mantuvieron el funcionamiento de una economía con instituciones y prácticas que facilitaron la acumulación de capital: el correcto “ambiente de negocio”,  promovido desde todos los organismos internacionales representantes de los poderes del mundo desarrollado, ha sido elogiado con frecuencia en Chile Nueva Zelanda e Irlanda. Libertad de empresa sin discriminación entre nacionales y extranjeras, bajo nivel de corrupción, funcionamiento eficaz del Poder Judicial en especial con respecto a la protección de la propiedad y del cumplimiento de los contratos, permanencia en el tiempo de las reglas de juego, ambiente macroeconómico estable son, entre otros, elementos de un adecuado ambiente de negocios.

Partiendo de situaciones diferentes pero con una historia común de proteccionismo derivado de la fase de sustitución de importaciones,  los tres países concretaron una fuerte apertura comercial (reducción de aranceles, eliminación de aranceles múltiples, disminución de barreras burocráticas) complementada con la firma de acuerdos de libre comercio con países claves como destino de la exportación de sus productos:

ü        Chile participa en la actualidad del Mercosur como miembro asociado, es miembro de Foro para la Cooperación Económica de Asia-Pacífico (APEC), ha firmado acuerdos de libre comercio con Centroamérica, Canadá y México y EEUU, está negociando acuerdos similares con la Unión Europea,  la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA)  y Corea del Sur.

ü        Nueva Zelanda ha firmado acuerdos de libre comercio con Australia (Closer Economic Relations & Trade Agreement, CER) y es miembro de la APEC.

ü        Irlanda es miembro de la Unión Europea, el principal acuerdo de integración a escala mundial.

Los objetivos en los casos estudiados no fueron solamente retomar el crecimiento, los tres sufrían de un fuerte déficit de la balanza de pago lo cual implicaba una alta relación deuda / PBI, por lo que un objetivo complementario (fuertemente exigido por los organismos de crédito internacionales o la Unión Europea, según el caso) fue lograr el equilibrio en la balanza.

En cuanto a las políticas económicas, en todos los casos se ajustó desde un comienzo la tasa de cambio, decisión no sólo de la voluntad política sino de la propia dinámica de las crisis que atravesaron,  y se manejó luego de tal manera de hacer competitiva las exportaciones. Las fuertes devaluaciones tuvieron por efecto disminuir los costos de las empresas en dólares y reducir inicialmente la demanda interna. Cabe mencionar que en los períodos analizados existieron cortos episodios de sobre valuación de la moneda en el caso de Chile y mayores y más graves en el de Nueva Zelanda, que complicaron la situación de las industrias aunque luego se rectificaron volviéndose a políticas de moneda débil. Se complementó la reducción de los costos salariales en dolares por una política laboral tendiente a flexibilizar las relaciones patronales – obreras, disminuyendo el poder de negociación de los sindicatos en los casos de Chile y Nueva Zelanda. Luego con la dinámica de la acumulación se recompuso fuertemente el poder negociador de los trabajadores permitiendo aumentos del salario real. En Irlanda el proceso fue consensuado para inicialemnte mantener el salario real e incrementar los beneficios sociales.

La inflación se controló en todos los casos con la disminución del déficit fiscal y la creación de bancos centrales autónomos.  El déficit fue abatido (incluso logrando superávit) vía reducción de salarios públicos, disminución de montos de beneficios para desempleados y endurecimiento de las condiciones para acceder a los mismos, complementado con privatizaciones de empresas estatales y desmonopolizaciones. El Estado se achicó en todos los casos con relación a su peso en la economía nacional, cediendo las áreas rentables a la explotación de capitales privados.

La disminución del consumo público y privado incrementó la tasa de ahorro interno, alcanzando tasas históricamente elevadas para cada país aunque con diferencias importantes en los tres países analizados. El ahorro interno fue complementado, en grado variable, por la atracción de inversión extranjera directa a las ramas de la economía con mayor capacidad exportadora (también existió inversión extranjera en el sector servicio, volcado al mercado interno, pero en menor grado y no en las etapas iniciales de la fase de crecimiento a la salida de la crisis) mediante condiciones fiscales generosas para la instalación de empresas y la importación de maquinarias.

Con relación al flujo de capitales, los tres países eliminaron restricciones a las divisas extranjeras y liberalizaron los mercados financieros, se adoptaron regímenes liberales para repatriación de beneficios y se firmaron convenios impositivos con terceros países. En todos los casos, el ingreso de capitales, el endurecimiento de la política monetaria y la baja inflación implicó la baja de los tipos de interés. Mientras que la apertura fue irrestricta en Nueva Zelanda, Irlanda ya poseía una larga historia de apertura financiera y Chile favoreció el ingreso de capitales de largo plazo obstaculizando el arribo de capitales especulativos.

El Estado intervino, sin excepción, en el desarrollo de infraestructura apropiada para soportar a los exportadores (puertos, carreteras, comunicaciones), en la promoción de exportaciones a través de incentivos, investigación de mercados y otros elementos. También apoyó modificando los sistemas educativos, coordinó los ámbitos públicos y privados y transfirió recursos para la investigación científica y el desarrollo tecnológico en sectores seleccionados por su potencial exportador.

Como hemos citado, buena parte del éxito en retomar un crecimiento prolongado se basó en la instalación de empresas extranjeras atraídas por las exenciones fiscales o las dotaciones de recursos o por ambas. Las empresas transnacionales invirtieron (también lo hicieron empresas locales ligadas al sector primario en el caso de Chile y Nueva Zelanda), mejoraron la tecnología y aportaron su red de distribución y clientes.

La interacción con los mercados internacionales, debida a la estrategia exportadora, ha desarrollado un empresariado entrenado y con gran capacidad de adaptación, ha modernizado los servicios de apoyo (logística, comunicaciones, financieros, aduaneros, etc.), ha promovido la creación de empresas locales pequeñas y medianas que trabajan para las grandes (y pocas) empresas exportadoras. Sin embargo, cuando los enclaves exportadores están basados en recursos naturales con bajo agregado tecnológico, el efecto irradiado sobre el conjunto de agentes económicos ha sido menor. También debe hacerse notar, en el caso opuesto de productos de alto contenido tecnológico y debido a la presencia de grandes transnacionales en esa dinámica área de la economía, que gran parte de la investigación y el desarrollo no se realiza en el país donde se produce sino donde reside la casa matriz o aún en terceros lugares concentrados o distribuidos, pero donde la decisión y por tanto el dominio del tema está en el ámbito corporativo y no local.

Los países analizados lograron sus objetivos en cuanto a retomar el proceso de acumulación, redundando en una tasa positiva de crecimiento del PBI per cápita, objetivo principal de los cambios realizados. Pero también lograron con éxito alcanzar los objetivos complementarios de estabilizar la balanza de pagos y disminuir la deuda externa.

Sin embargo, los resultados comparados de los tres casos fueron bien diferentes y esto se debe a las razones que analizaremos a continuación (ya fueron comentados las diferentes maneras de implementar el nuevo modelo, desde la dictadura represiva de Pinochet en Chile que luego se continuara en forma democrática por gobiernos de la Concertación, pasando por la represión en democracia de Nueva Zelanda hasta la negociación y el consenso de los actores sociales en Irlanda.)

Nueva Zelanda es el país que creció más lentamente de los tres, aunque por su inicial mayor producto per cápita, se encuentra en un valor intermedio en la actualidad con 12.380 dólares (Chile es el de menor valor con 4.350 dólares per cápita e Irlanda el mayor con 23.060 dólares). La tasa de crecimiento anual fue de 2,1% en la década de los 90. Esta tasa moderada (aunque alta en comparación con las décadas previas) se explica por la menor tasa de ahorro y el desarrollo de sectores rentables tradicionales en su mayoría y algunos nuevos pero de escaso dinamismo internacional, basado en la exportación de productos primarios con bajo valor agregado y resultando, por lo tanto,  en un refuerzo de su tradicional rol en la división internacional del trabajo. Parte del menor crecimiento comparativo de Nueva Zelanda ha sido adjudicado al hecho de realizar una apertura comercial rápida con una moneda no suficientemente devaluada y con períodos de alta apreciación, por lo que la industria local se vio severamente afectada. La producción exportadora se diversificó en bienes y destinos, ampliándose sus mercados, pero aún se mantiene altamente concentrada en ambos aspectos.

Chile obtuvo altas tasas de crecimiento, un promedio del 5,5% anual durante los 15 años siguientes a la salida de la crisis, partiendo de un bajo ingreso per cápita que se había deteriorado como consecuencia de las políticas previas del gobierno militar. A partir de allí, sus tasas de ahorro fueron elevadas en relación con el PBI y el desarrollo de nuevos “polos de crecimiento” más la mejora de sectores tradicionales permitieron invertir con rentabilidad generando crecimiento. Los nuevos sectores y los tradicionales se basaron en la explotación intensiva de los recursos naturales: a fines de los noventa 57% de las exportaciones de bienes eran recursos naturales y 33% eran manufacturas intensivas en recursos naturales, apenas un 10% de otras manufacturas. De esta forma Chile mantuvo, amplió y  perfeccionó su rol de proveedor de productos primarios en los mercados mundiales, con una alta diversificación en productos y mercados.

Irlanda es el país que logró las mayores tasas de crecimiento de los tres casos que estamos analizando, un promedio del 7,1% anual entre 1991 y 2000. Sus tasas de ahorro se elevaron consistentemente contando además con una fuerte inversión extranjera directa. La ampliación de mercados que provocó su incorporación a la Unión Europea le permitió el desarrollo de nuevos sectores industriales de alta rentabilidad. Irlanda cambió su inserción internacional de un rol de proveedor tradicional de productos primarios al papel de exportador diversificado de bienes industriales con alto valor agregado y demanda dinámica, de la explotación de recursos naturales pasó a la utilización de su joven y calificada mano de obra como base del desarrollo económico. Estudios empíricos (Carrera y Casado (1998)) avalan lo que la teoría clásica del crecimiento predice y que el caso irlandés constata: el nivel de crecimiento de un país está fuertemente relacionado con la complejidad tecnológica del producto vendido en el mercado exterior. Los productos de más alto contenido tecnológico son los que pueden experimentar las mayores ganancias de productividad, los que tienen una demanda más dinámica y mejores comportamientos de precio. A la vez, existe una asociación inversa entre el grado de desarrollo y el peso de las materias primas en la estructura exportadora de los países.