La experiencia económica irlandesa

Desde finales del siglo XV, en que fue conquistada por sus vecinos ingleses luego de varios siglos de luchas e intervenciones armadas, la católica Irlanda estuvo subordinada a la protestante Inglaterra. En 1921 Irlanda lograba su independencia luego del trágico “Levantamiento de Pascua” ocurrido dos años antes, debiendo resignarse a la pérdida del Ulster de mayoría protestante.

En la actualidad 3,8 millones de habitantes pueblan los 70.000 km2 de territorio de esta nación cuyos orígenes se remontan a los antiguos guerreros celtas.

Irlanda siempre ha sido un país eminentemente agrícola, con exportaciones de productos primarios alimenticios, subdesarrollado con alta dependencia de la economía británica y con un bajo nivel de vida. Cuando se produjo la masiva migración de europeos a Estados Unidos, la corriente irlandesa fue de las más significativas. La influencia que ejerce en la actualidad esta colonia en los Estados Unidos le ha valido a Irlanda tener un fuerte aliado cuando ha llegado el momento de salir de su larga etapa agrícola.

Luego de su independencia, en la década del 30 Irlanda desarrolló un modelo de sustitución de importaciones que promovió el crecimiento de la industria interna basada en bienes de consumo y productos de baja tecnología. Al paso del tiempo, la dependencia de la importación de materias primas y productos semi manufacturados más las condiciones internacionales llevaron a Irlanda a una crisis severa, que motivó el cambio hacia una política de apertura comercial con énfasis en la exportación a partir de 1958.

En 1973 Irlanda entró a formar parte de la Comunidad Económica Europea, un hecho clave para entender su historia posterior.

A partir de 1975, como consecuencia de su estructura económica y del shock del petróleo, el país se sumergió en una profunda crisis: tuvo el mayor índice de inflación de Europa superando el 20%. En medio de intensos conflictos sociales que la recesión acrecentaba la tasa de desempleo sobrepasó el 15% al final de la década de los 80, el déficit fiscal fue equivalente al 6% del PBI  y el balance en cuenta corriente de –8.2%, la deuda pública equivalía al 130% del PNB.

El momento del cambio llegó en 1987 con la implementación del “Plan de Desarrollo Nacional”  para el período 1988 – 1993 que logró un fuerte crecimiento económico. A partir de 1993 nuevas medidas propulsaron el crecimiento hasta el 6,5% en 1994, lográndose un promedio de 5,4% anual entre 1987 y 1996 y aún hoy ( 2001, dato más reciente) se mantiene en el 4.1%. El motor de ese crecimiento ha sido la industria, responsable en la actualidad del 40% del PBI y del 75% de las exportaciones[i], exportaciones que a su vez alcanzan a la enorme proporción del 80% del PBI. Concomitantemente el peso de la exportación de productos agropecuarios cayó desde el 32.2% del PBI en el período 1976-196 hasta el 19.8% en 1995 y hoy sólo representan el 6% del PBI. El producto per capita alcanzó los 23.000 dólares en el año 2001, el desempleo cayó por debajo del 5%.

¿Cuáles fueron entonces las políticas que posibilitaron estos resultados? ¿Cuál fue el rol del Estado en la recuperación de la acumulación de capital? Observemos que, a diferencia de los casos estudiados de Chile y Nueva Zelanda, la actuación del Estado no se oculta a través de etiquetas ideológicas sino que es explicitada en políticas de crecimiento activas transformadas en un plan de acción. Y que la acción del Estado se soportó en un programa de cooperación, inversión social y transferencias por lo que ha sido a veces denominado “un caso de capitalismo exitoso con un rostro humano” aunque no por ello exento de críticas[ii].

En primer lugar aumentó la tasa de obtención de excedentes generados por los trabajadores pero no por la vía de la reducción directa de los salarios, como ocurrió en otras experiencias, sino de mantener el salario real de los trabajadores  aunque sin compartir con ellos las importantes ganancias de productividad (excepto y sólo parcialmente en lo referido a los beneficios sociales), disminuyendo por lo tanto el peso de los salarios en el producto. Como contracara, la porción de beneficios brutos de la industria (incluyendo transporte y comunicaciones) creció desde el 45.1% en 1987 al 57.7% en 1995. Esta política laboral se implantó de manera negociada: el programa para la competitividad y el empleo firmado en 1994 estipuló límites a la subida de los salarios por 3 años (luego fue renovado en 3 sucesivas ocasiones, no sin fuertes disputas debido a la exigencia de los sindicatos de que se cumpliera lo acordado y de participar en mayor medida de los frutos del crecimiento económico) a la vez que propiciaba un incremento del empleo y comprometía al Gobierno a incrementar los gastos en salud, educación y vivienda.

A pesar de este incremento en las partidas destinadas al bienestar, menor a lo inicialmente comprometido, la reducción de gastos por recortes en los salarios de los empleados públicos y la reducción del beneficio de seguro de desempleo por disminución de la tasa de reemplazo, del plazo de cobertura y restricciones a la elegibilidad, más la expansión de los ingresos disminuyó el peso relativo de los gastos públicos a la vez que redujo sustancialmente el déficit fiscal hasta lograr el superávit en 1996, a pesar de y para posibilitar las vastas exenciones de impuestos al capital que describiremos más abajo. De esta forma el Estado irlandés disminuyó la relación del gasto público con respecto al PBI hasta el 33,2% sustancialmente menor al 46% de los países de OCDE.

Paralelamente la privatización de empresas públicas y la desregulación de sectores estratégicos de la economía, hechos que cobraron fuerza a partir de 1998,  logró el múltiple efecto de disminuir el peso de la deuda pública, entregar al capital privado sectores de la economía que podían ser rentables, disminuir costos para los sectores exportadores y fomentar la inversión. Entre las privatizaciones más importantes realizadas y a realizar cabe mencionar la línea aérea Air Lingus, la distribuidora de energía eléctrica ESB y la distribuidora del gas natural. Las desregulaciones se efectuaron en el sector energético y las telecomunicaciones.

La devaluación de 1993, disminuyendo los costos salariales en moneda extranjera, la congelación de los salarios reales y la reducción del gasto público, permitieron el aumento de la generación de excedentes y liberaron una mayor proporción de los mismos para el ahorro y la inversión. La tasa de ahorro subió 6 puntos a partir de 1987, llegando a un máximo del 23% del PBI en 1991 y estabilizándose en un alto 20% a partir de allí

Los bajos costos salariales en comparación con los de la Unión Europea fueron claves para la  promoción de las exportaciones y el arribo de capitales destinado a inversiones directas, hechos no separables uno de otro ya que el objetivo de las empresas transnacionales norteamericanas (observemos como las afinidades surgidas debido a la vasta emigración irlandesa a USA durante varias décadas influyen en esta materia) y europeas (aquí cabe destacar la cercanía geográfica y cultural) fue el de proveer a la actual Unión Europea, de la que Irlanda forma parte, de productos manufacturados.  La inversión extranjera alcanzó el 3% del PBI en los años 90, en el orden de los 2.300 millones de dólares anuales, incentivadas por la reducción de las tasas impositivas para las sociedades que produjeran bienes dedicados a la exportación (se fijó un 10%), las reducidas cotizaciones a la Seguridad Social (muy por debajo de la media europea)  y la creación de una zona libre de impuestos en Shannon, sin olvidarnos de las exenciones del importante centro financiero de Dublín. Pero además a los enormes incentivos fiscales se agregaron la provisión de sitios para oficinas y edificios y hasta la construcción de las mismas. El objetivo fue lograr que las empresas extranjeras se instalaran en el país por sí mismas y no a través de la compra de empresas locales.

La fuerte intervención del Estado para atraer inversiones en manufactura no terminó allí: la política industrial se orientó a desarrollar sectores de alta tecnología aprovechando el excelente nivel de educación de una población joven con gran presencia  laboral femenina y la buena infraestructura de comunicaciones con que contaba el país. Entre otra medidas, se subvencionaron el entrenamiento a los empleados (el aporte del Estado para este fin alcanzó el 1,8% del PBI, un verdadero récord mundial que duplicó el promedio de los montos destinados a tal fin por los países de la OCDE), la investigación y el desarrollo (se dedica en el Programa Nacional de Desarrollo 200-2006 un monto anual de 2.500 millones de dólares equivalentes al 3% del PBI) y los servicios a las empresas tales como estudios de mercados, información de negocios y estudios de factibilidad (“IDA Ireland” y “Enterprise Ireland”.) Además y como soporte al proceso de acumulación de capital y crecimiento, el Estado mantuvo la continuidad de la inversión en infraestructura física y expandió dramáticamente el sistema educacional.

La estrategia de expansión de las exportaciones de manufacturas, basada en gran parte en productos con alto valor agregado, permitió desarrollar sectores rentables donde invertir el ahorro interno más las inversiones extranjeras de empresas transnacionales. La inversión en capital fijo bruta promedió el 19%  del PBI entre 1985 y 1995, en 1997 era el 21.5%.

La ya comentada presencia de empresas transnacionales en esta estrategia de desarrollo se visualiza por el apabullante dato de que a ellas se debe el 95% del crecimiento de las exportaciones industriales de Irlanda y al menos el 75% del crecimiento de las exportaciones totales.

Irlanda fue exitosa en atraer una gran cantidad de empresas similares, relacionadas y complementarias, con activos canales de comercialización externos y programas de investigación y desarrollo propios, logrando formar aglomeraciones o “clusters” en los sectores de la computación, ingeniería de instrumentos, farmacéutica y química.

La industria química fue el sector de mayor crecimiento en el período 1991-99 aumentando sus exportaciones en un factor de 6, el conjunto de productos relacionados (químicos orgánicos,  productos farmacéuticos y médicos, materiales químicos) fue responsable del 35% de las exportaciones totales del país en el año 2001 (90 mil millones de dólares), convirtiendo a Irlanda en uno de los mayores exportadores del mundo de productos de química fina y farmacéuticos. Le siguió en importancia en cuanto a crecimiento el sector de equipamiento óptico y electrónico, que incluye la manufactura de computadoras y componentes: quintuplicó sus exportaciones en la misma década y representó el 42% de las exportaciones.

El mercado de estas empresas de alta tecnología fue básicamente la Unión Europea, 61% de las exportaciones totales del 2001 (20% a Gran Bretaña y 41% al resto de los países, principalmente Alemania, Holanda y Bélgica), lo que da cuenta de la importancia de la cercanía geográfica. En segundo y más lejano lugar se situó Estados Unidos con el 16% del total exportado, con valores menores al 3% se situaron Japón y Suiza.

Los resultados de estas políticas mostraron una nueva y distinta inserción de Irlanda en la división internacional del trabajo: las exportaciones crecieron a un ritmo del 15.5% entre 1991 y 1999 para luego superar los 90.000 millones de dólares, de acuerdo al Banco Mundial el 47,5% de los bienes manufacturados exportados en al año 2001 eran de alta tecnología.