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APÉNDICE II1
UNA REFLEXIÓN EN TORNO A LA SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE AMÉRICA LATINAÍNDICE:
- Panorama general.
- Balance del período 2000-2001.
- Los condicionantes internacionales.
- Cinco puntos fundamentales para afrontar el siglo XXI.
- Consideraciones finales.
PANORAMA GENERAL
América Latina se encuentra nuevamente al inicio de una década (en este caso siglo y milenio), plagada de dudas en cuanto al porvenir de la región. Los niveles de bienestar no han alcanzado ni mucho menos los estándares mínimos planeados y los desafíos e interrogantes continúan siendo, en cierto modo, los mismos que hace algunos años. En este sentido, la experiencia de la década de los noventa arroja bastantes dudas respecto a los esquemas defendidos tras la adopción del «Consenso de Washington»2. Parece percibirse la instauración de un nuevo esquema económico que, incorporando la experiencia acumulada por la puesta en práctica de los puntos del Consenso, buscase compaginar con más énfasis desarrollo con equidad como modelo para el nuevo siglo. Todo lo cual nos conduce a preguntarnos: ¿qué ha sucedido para que los desafíos e interrogantes continúen inalterables?
En este trabajo pretendemos dar respuesta, aunque sea parcialmente, a estos desafíos e interrogantes que exigen ser superados. Nuestro análisis se centrará en una perspectiva regional de los últimos años, con un especial hincapié en el bienio 2000-2001 y en la situación internacional, concluyendo con una reflexión particular en torno a la situación argentina, por tratarse de un caso realmente paradigmático, en la historia de este país y del propio continente.
Considerando el avance de la globalización como unos de los elementos distintivos de la economía mundial en los últimos tiempos, los cambios registrados en la región latinoamericana durante los años noventa se entienden mejor añadiendo al análisis una perspectiva internacional que se puede resumir en tres aspectos:El crecimiento de la economía mundial ha sido del 2,4%, el nivel más bajo alcanzado desde la etapa de postguerra.
La disparidad en la distribución del ingreso ha ido en retroceso durante la primera parte del quinquenio. Durante el segundo los factores más significativos tienen que ver con la reducción de la masa salarial a favor de las rentas financieras y los beneficios empresariales, y un retroceso en el poder redistributivo del Estado.
La volatilidad y el contagio han sido la base para entender cómo funcionaba la economía mundial tanto en períodos de auge como de depresión.Desde este contexto, la economía de la región puede ser considerada en la última década como una etapa de luces y sombras. En materia política se puede decir que, si bien persisten crecientes fragilidades destaca la difusión de los regímenes democráticos, mientras que en el terreno económico sobresalen las reformas centradas en la apertura comercial, la liberalización de los mercados financieros y de los flujos de capital con el exterior y la incorporación de la iniciativa privada en la producción de bienes y en la provisión de servicios públicos. Estas iniciativas han permitido corregir (en cierto modo) los desequilibrios fiscales, disminuir la amenaza de procesos inflacionarios descontrolados, aumentar la capacidad de exportación, atraer flujos de capital vinculados hacia la inversión directa, mejorar los procesos de integración en marcha y estrechar de manera progresiva las relaciones comerciales de América Latina con otras regiones del mundo.
Este es el caso de las relaciones comerciales entre América Latina y la Unión Europea (UE), cuyo primer tratado fue firmado con México, correspondiendo el segundo con Chile y el más ambicioso con Mercosur (aún en negociaciones), tratados que se encuentran en el buen camino. Se lograron cerrar acuerdos en el ámbito político y de cooperación, obteniéndose avances significativos en lo comercial, durante la reunión presidencial UE-América Latina, celebrada en Madrid el 17 de mayo de 2002, durante el semestre de la Presidencia española comunitaria.
A pesar de todos estos esfuerzos el balance no resulta realmente positivo si observamos el escaso éxito que se ha producido en materia de crecimiento económico3, transformación productiva, aumento de la productividad y disminución de las desigualdades.
A pesar de ello, el balance no resulta del todo positivo si observamos el escaso éxito que se ha producido en materia de crecimiento económico, transformación productiva, aumento de productividad y disminución de las desigualdades.
Si bien la evolución económica no fue homogénea, en un primer momento predominó la euforia, debido al fuerte incremento experimentado en los flujos de capital y el acceso a los mercados internacionales. También es importante mencionar que, a principios de los noventa, el Plan Brady, la caída de la inflación y la recuperación económica daban por sentado que la crisis de una década perdida había quedado atrás. Los sucesos de México en 1994-1995 que afectaron fundamentalmente a Argentina, daban la primera voz de alarma, pero no incidieron en las perspectivas regionales de una manera importante. A partir de 1997, con las crisis de Asia y Rusia, los problemas financieros internacionales iban cambiando la percepción de los agentes económicos en América Latina. Los primeros síntomas de recesión vividos entre 1998 y 1999 y las dificultades experimentadas por varias economías para crecer mostraban un camino más pesimista.
Transcurrido el impacto emocional y económico del 11 de septiembre, se puede analizar con más claridad las ambivalencias o, si se desea, las incertidumbres económicas y financieras que acechan a la región. Podemos decir que se recoge un pesimismo generalizado, en parte producto de la situación internacional, que ha golpeado como en anteriores crisis al conjunto de las economías latinoamericanas, demostrando una vez más que la vulnerabilidad y dependencia económica financiera de la región siguen presentes.
América Latina, en razón del prolongado estancamiento y de las difíciles perspectivas para 2002, está entrando en uno de sus períodos más críticos desde décadas. Muchas de las economías de la región carecen de margen de maniobra fiscal o externo para contrarrestar las tendencias internacionales. El liderazgo de los gobiernos y la pronta recuperación del crecimiento mundial son factores decisivos si se ha de evitar que esta situación conduzca a un retroceso en los logros en cuanto a estabilidad macroeconómica y reformas estructurales de la última década.
Todo ello apunta a la necesidad de complementar las políticas nacionales con medidas en otros dos niveles, el regional y el internacional, sobre la base de una comprensión cabal de los distintos factores en juego para cada circunstancia.
Año 2000
Establecido el panorama general, conviene entrar de lleno en el balance del año 2000, el cual resulta representativo del final de una década (mostrando factores positivos y negativos) y el comienzo de una nueva etapa llena de interrogantes y de desafíos. Para ello nada mejor que centrar el estudio en el sector externo, la política macroeconómica y el desempeño interno de dichos países.
Durante el año 2000, el panorama internacional se caracterizó por dos fuerzas contrapuestas que hicieron sentir sus efectos en las economías latinoamericanas. Por una parte, las altas tasas de crecimiento de los países industrializados (un 4% de promedio en el año 2000), tuvieron una repercusión positiva sobre las exportaciones de los países de América Latina. Por otra, la elevada volatilidad que caracterizó a los mercados financieros internacionales provocó que la liquidez disponible para la región fuese muy limitada y a un elevado coste, con la única excepción de los flujos de inversión extranjera directa.
El sector exterior se convirtió en el motor principal de recuperación de las economías de América Latina y el Caribe. Las exportaciones de bienes y servicios crecieron en la región un 20% en términos de valor, mientras que las importaciones crecieron en un 17%. Es necesario, sin embargo, tener en cuenta la distorsión introducida en estas cifras por el alza del precio del petróleo que tuvo lugar durante el 2000 (su precio medio se incrementó un 60% con respecto a 1999). La reducción de los déficits regionales en la balanza de bienes y servicios y en la de cuenta corriente cambiaría de signo si se excluyera del cálculo a los principales países exportadores de petróleo de la zona, lo que plantea serias dudas acerca del mantenimiento de este impulso en el futuro. Razón por la cual es altamente interesante lograr acuerdos comerciales que permitan intensificar el nivel de exportaciones, verdadero motor para el crecimiento económico de la región.
La reactivación de las economías de América Latina y el Caribe produjo un estímulo sobre los intercambios intrarregionales (en el primer semestre del 2000 crecieron un 19%), a la vez que favorecía el crecimiento de las importaciones (en el conjunto de la región fue superior al 17%). En ambos capítulos se observaron comportamientos diferentes a nivel regional. Así, mientras en Venezuela se producía un incremento del 30% del volumen de las importaciones, en países como Argentina, Paraguay o Uruguay se contraían.
En cuanto al financiamiento externo, continuaron sin alcanzar en el año 2000 los niveles de años atrás. A ello contribuyeron una menor liquidez de los mercados internacionales y un incremento en la percepción del riesgo en las inversiones latinoamericanas desde mediados de octubre.
Nuevamente, la inversión extranjera directa fue preponderante dentro de los movimientos de capital, al contribuir por quinto año consecutivo a financiar significativamente el déficit por cuenta corriente, destacando que una parte importante de estos flujos corresponden a operaciones de compra de bancos locales por parte de la banca internacional, fundamentalmente la española4. También en este apartado se observa un comportamiento diferenciado entre los países de la región, así mientras en el caso de Brasil y México la afluencia de fondos era muy importante, en otros como Argentina, Chile y Perú experimentaban una apreciable disminución.
La deuda externa, por su parte, mostró una reducción nominal por primera vez desde 1988. Sin embargo, en la mayoría de los países los montos de la misma tuvieron pocas variaciones. Los coeficientes entre la deuda y las exportaciones de bienes y servicios mejoraron durante el año 2000 (el coeficiente regional pasó de un 217% en 1999 a un 180% en el 2000). Dentro de esta tendencia positiva la relación entre intereses pagados y ventas externas disminuyó levemente. Como punto negativo se presenta el hecho de que varios países siguen presentando indicadores elevados de endeudamiento.
En el apartado de política económica, los países de la región comenzaron el año con el horizonte puesto en la reducción de los déficits fiscales y la flexibilización de la política monetaria. De esta forma buscaban apuntalar la incipiente reactivación económica sin poner en peligro la estabilidad de los precios.
La reducción del déficit fiscal acaeció a un ritmo promedio del 2,3% del PIB; a este resultado contribuyeron factores exógenos como la mejora en los precios del petróleo y cíclicos derivados del mayor dinamismo de la economía. Destaca la recuperación de los ingresos públicos, especialmente intensa en los principales países exportadores de petróleo.
La mayor actividad económica provocó una recuperación de los ingresos tributarios directos e indirectos. La reducción de los déficits fiscales se vio también favorecida por la desaceleración de los gastos del gobierno mediante límites autoimpuestos que tomaron la forma de leyes de responsabilidad fiscal, cronogramas de reducción de déficits o acuerdos con el Fondo Monetario Internacional. Un aspecto importante de la reducción del déficit, que puede tener repercusiones importantes en el medio y largo plazo, es que se hizo sacrificando inversiones de capital. Igualmente, contribuyeron a reducir el peso de la deuda sobre los gastos corrientes, las menores tasas de interés a nivel internacional y la estabilidad del tipo de cambio en una gran parte del continente.
La política monetaria fue más laxa que en el año anterior, sobre todo en aquellos países que habían sufrido una recesión y deseaban complementar la reactivación con una expansión monetaria, como fue el caso de Brasil. En algunos países, como Argentina, las restricciones externas impidieron una relajación de la política monetaria. En otros, como Bolivia y Perú, los problemas de demanda interna impidieron que la mayor oferta monetaria primaria se tradujera en una expansión paralela de la liquidez.
Como consecuencia de los cambios en la política monetaria, la tasa de interés real se redujo en un amplio grupo de países (alrededor de dos puntos porcentuales de media). Esta reducción no se tradujo en una reactivación del crédito interno debido a las necesidades de financiamiento por parte del sector público y a la atonía de la inversión privada interna. El comportamiento del sector privado se explica por el pesimismo de las expectativas de los agentes y por la frágil situación del sistema bancario en muchos países de la región (algo muy preocupante, que debería solventarse en el plazo más corto. Las economías solventes necesitan inexcusablemente sistemas financieros sólidos y eficientes).
Cuando se vislumbró que la crisis comenzaba a dejarse atrás y la actividad económica empezaba a recuperar su dinamismo, se reanudaron los esfuerzos para reformar la economía. Las medidas tomadas apuntaban hacia tres direcciones principales.
En primer lugar, se produjo una recuperación del impulso privatizador que había caracterizado a los años anteriores a la crisis. La mayor parte de los ingresos recaudados por este concepto correspondió a Brasil, con un 80%. Las perspectivas en este sentido fueron de un incremento en las privatizaciones por parte de algunos países, como por ejemplo Ecuador y Paraguay, que estaban emprendiendo reformas legales al respecto. En otros, como Argentina, el proceso se hallaba muy avanzado.
En el ámbito comercial, continuó la tendencia a la desarticulación del entramado de medidas proteccionistas en vigor, al amparo de los acuerdos subregionales de integración.
Otra característica a destacar en el impulso de las reformas, fue la reanudación por los países de los esfuerzos destinados a fortalecer el sistema financiero, pieza central para impulsar la economía e incentivar la actividad empresarial.
En este contexto el desempeño interno de la región fue, en general, positivo. El producto regional se incrementó moderadamente (4%), debido en su mayor parte a un incremento de las exportaciones (aunque el consumo y la inversión también influyeron positivamente). Este resultado .tal y como hemos señalado. estuvo fuertemente influenciado en algunos países por el alza de los precios del petróleo. Por el contrario los países no exportadores de hidrocarburos sufrieron un deterioro de la relación real de intercambio.
La inversión en la región mejoró durante el 2000, aunque los resultados agregados no deben ocultar la diversidad de situaciones: así, países como Colombia, Honduras, México y República Dominicana tuvieron un crecimiento de la inversión promedio del 6%, mientras que otros como Argentina, Costa Rica o Guatemala, tuvieron un crecimiento negativo.
Un aspecto muy importante a tener en cuenta es que la recuperación del crecimiento en la región no fue suficiente como para provocar una mejora significativa en la situación del mercado laboral. A nivel regional, la tasa de empleo mostró un muy leve repunte en un grupo de diez países (0,3%). El incremento de la oferta laboral que acompaño a la reactivación económica provocó que el desempleo se mantuviera en un nivel elevado (8,6%) y los salarios reales no mejoraran significativamente.
En resumen, el desempeño interno en los países de la región durante el año 2000 puede considerarse positivo en términos generales, con una inflación que se mantuvo en la mayoría de los países en niveles bajos y un ritmo de crecimiento económico relativamente aceptable. Como aspecto más desfavorable, la creación de empleo fue escasa, lo cual no permitió la reducción del desempleo5.Año 2001
Analizando el año 2001, podemos comenzar diciendo que las caídas en los términos de intercambio, la desaceleración del comercio mundial y el deterioro de las condiciones financieras internacionales pusieron fin a la recuperación económica que ocurrió entre mediados de 1999 y el primer trimestre del 2000. Desde entonces, las tasas de crecimiento han sido moderadas y han tendido a debilitarse aún más a medida que la situación externa se fue tornando más adversa. Durante este año 2001, tras sucesivas revisiones a la baja, se logró finalmente un crecimiento del orden del orden del 0,5 % para América Latina y el Caribe en conjunto. En Argentina el crecimiento sufrió una caída del 2,5 - 3%, mientras que en México fue prácticamente nulo. La mayoría de los demás países tuvieron tasas de crecimiento positivas pero moderadas, destacando Chile, donde se situó en el 3% . Varios países de América Central y el Caribe fueron afectados por desastres naturales, lo que incidió muy negativamente en sus economías, perjudicando considerablemente al turismo, la maquila y las infraestructuras físicas.
Unos de los pocos países con buen crecimiento en el curso del año fue Ecuador, que estaba recuperándose de la profunda recesión de 1999 y donde el retorno de la estabilidad macroeconómica y la expansión de las actividades petroleras han dado un nuevo aliento a la economía.
La inversión ha sido el componente de la demanda más afectado por los vaivenes de la situación económica. A partir de la recesión de 19981999, sufrió una caída del orden del 15% en promedio, de la cual sólo en mínima parte logró reponerse durante la fase de recuperación. Desde comienzos del 2000, la inversión ha estado prácticamente estancada. El consumo sufrió un revés menos severo durante la recesión, pero el consumo per cápita regional en conjunto se encuentra actualmente, en promedio, por debajo del niveles de mediados de 1998.
Durante las fases de desaceleración y recesión (1997 a 1999), en la mayoría de las economías de América Latina el saldo fiscal se deterioró. En consecuencia, la deuda pública aumentó. En seis de las mayores economías de la región (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Perú y México), el déficit fiscal promedio pasó del 0,9% del PIB en el segundo trimestre de 1997 al 3,7% en el último trimestre de 1999, y el nivel de deuda pública se elevó del 27% al 35% del PIB. A partir de entonces, pese a la situación de estancamiento o recesión de estas seis economías, el déficit fiscal promedio se ha reducido al 2,7% del PIB y la deuda pública ha aumentado sólo al 37%. Para el conjunto de las economías de la región, el déficit del gobierno central se ha reducido del 4,4% del PIB en 1999 al 3,2% durante el 2001.
En otras palabras, a pesar del notable deterioro reciente del ambiente externo y el debilitamiento de la demanda interna, los gobiernos de la región han mantenido políticas austeras en el frente fiscal. Entre las grandes economías, solamente Brasil tuvo en 2001 un déficit mucho mayor que el año anterior, pero no debido a un aumento de gastos, sino al encarecimiento de servicios de la deuda como consecuencia del aumento de las tasas de interés y la devaluación del real. Los gobiernos de la región no han recurrido a políticas fiscales para contrarrestar la caída en la actividad productiva, porque las restricciones financieras se han agravado y en varios países la deuda ya es elevada, especialmente si se compara con las recaudaciones tributarias.
Debido a estas restricciones para acceder a los mercados de capitales internacionales, tampoco ha sido posible para la mayoría de países mantener mayores déficit externos, como sería deseable para no tener que reducir aun más el gasto interno en un período de disminución de los ingresos por exportación. Antes bien, la cuenta corriente de la balanza de pagos en los siete países más grandes de la región (los seis antedichos y Venezuela), que había llegado a tener un déficit promedio equivalente al 5% del PIB en el tercer trimestre de 1998, llegó prácticamente a una situación de equilibrio en el primer trimestre de 2001 y para el año completo registró un déficit que no excedió del 1% del PIB. Para todos los países de la región, el déficit promedio de la cuenta corriente pasó del 4,5% del PIB en 1998 al 3,3 en 2001.TABLA I. EL ENTORNO EXTERNO(Porcentajes)
e Estimación
2000 2001e Crecimiento de la productividad Países desarrollados 3,9 1,1 Países en desarrollo 5,8 4,0 Crecimiento del volumen de importaciones Países desarrollados 11,8 -1,0 Países en desarrollo1 6,4 3,5 Tasas de interés a corto plazo Dólar de Estados Unidos 6,0 3,5 Euro 4,6 4,1 Yen 0,2 0,0 Precios de productos (Cambio porcentual) Petróleo 56,9 -14,0 Alimentos* -0,5 2,9 Bebidas* -16,6 -18,3 Metales* 12,1 -8,2
* Los cálculos se basan en datos hasta octubre de 2001.
Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial, diciembre de 2001.Debido al reducido margen de ajuste en los saldos fiscales o exteriores, para preservar la estabilidad macroeconómica los países han tenido que recurrir a alguna combinación de aumentos del tipo de cambio y las tasas de interés. En Brasil y Chile, el tipo de cambio tuvo ajustes de importancia a lo largo del año, mientras que en Argentina el peso del ajuste recayó en las tasas de interés.
LOS CONDICIONANTES INTERNACIONALES
Como ya se ha mencionado, desde mediados de 1997, América Latina ha sufrido una serie de choques externos adversos. A partir de la crisis de Asia, los precios de los productos de exportación y los términos de intercambio se han deteriorado de manera significativa. Los precios de los productos básicos, excluido el petróleo, han caído cerca del 26% desde el segundo semestre de 1997. Los términos de intercambio para algunos países no exportadores de petróleo, como Chile o Perú, han caído en un 20%.
Hasta fines del 2000, los países exportadores de petróleo venían beneficiándose de los altos precios del crudo, pero desde entonces el petróleo también ha entrado en esta tendencia descendente, que se agudizó después de los sucesos del 11 de septiembre. Si bien, durante los últimos meses del 2002, y como consecuencia de la crítica situación del conflicto entre Palestina e Israel, los precios han estado subiendo. En cuanto a la actividad económica en Estados Unidos, Europa y Japón, esta se ha estado tambaleando desde mediados del 2000. El crecimiento de las siete economías más avanzadas del mundo cayó del 3,8% en el 2000 a niveles cercanos al 1% en 2001, y presentará un repunte que las situará apenas entre el 2 - 2,5 % a finales del 2002, mientras que el precio del petróleo se espera que se estabilice en torno a los 27-29 dólares. En tanto, la demanda de productos latinoamericanos ha bajado y se prevé que continuará esta tendencia, de no fijarse nuevas reglas de juego por parte de los países desarrollados, esto es, que flexibilicen su proteccionismo (especialmente agrícola) y abran más sus mercados, según las negociaciones UE-América Latina.
Mientras que los términos de intercambio se han deteriorado y el mundo ha entrado en una fase recesiva (pendiente de la celeridad en la recuperación de la economía americana), el acceso al financiamiento se ha visto fuertemente restringido. Como hemos indicado, los problemas que han acosado a las economías emergentes desde la crisis rusa de mediados de 1998 continúan causando un incremento importante y persistente en el costo del financiamiento internacional para los países en desarrollo, y para América Latina en particular. Los márgenes entre dicho costo y el rendimiento de los títulos del Tesoro de Estados Unidos pasaron de 260 puntos básicos en el trimestre anterior a la crisis asiática, para situarse en más de 800 puntos básicos en el último trimestre de 2001. Es importante señalar, sin embargo, que especialmente desde principios del 2002, los mercados han mostrado una creciente capacidad de diferenciación en la percepción de riesgo entre los países latinoamericanos, a juzgar por los márgenes respectivos de la deuda de cada país6.
El fuerte incremento en el costo del financiamiento ha estado asociado a una reducción de los flujos de capitales hacia la región, pues la región continúa siendo altamente deficitaria en ahorro interno. Las entradas de capitales a las siete economías más grandes de América Latina (que representan el 90% del PIB regional) cayeron de 100.000 millones de US$ en el año 1998 a 58.000 millones de US$ en el año 2001. Los flujos de cartera desaparecieron casi por completo durante el mismo período, situándose desde los 49.000 millones de US$ a sólo 1.000 millones de US$, lo cual implica una importante recomposición de las fuentes de financiamiento. Por consiguiente, la inversión extranjera directa es actualmente la única fuente importante de capital en la región, pero incluso ésta ha empezado a contraerse, siguiendo el esquema observado en otros períodos de desaceleración de las grandes economías. De 72.000 millones de US$ en 1999 cayó a los 58.000 millones de US$ en 2001. Esta tendencia ha sido muy clara en Brasil, donde la inversión extranjera directa pasó de 33.000 millones de US$ en el 2000 a una cifra inferior a los 20.000 millones de US$ en 2001.
La reducción de los flujos de capitales ha afectado prácticamente a toda la región, incluidos países con bases macroeconómicas sólidas y una trayectoria de reformas estructurales profundas, como Chile, donde cayeron de un monto equivalente al 7% del PIB a mediados de 1998 a sólo el 1% en 2001. La reducción de las entradas de capitales superó el 6% del PIB en Venezuela y Perú, mientras que en Argentina fue cercana al 5% y en Colombia el 3,5% del PIB. El único país que no se ha visto afectado por una contracción fuerte de los flujos de capitales es México, aunque ello no ha evitado el impacto de la desaceleración de Estados Unidos en su economía.
A pesar de la fuerte disminución de las tasas de interés de la Reserva Federal de Estados Unidos durante 2001, no ha sido suficiente para recuperar los flujos financieros hacia la región. A diferencia del pasado, esta reducción de tasas de interés no ha conducido a menores costos del financiamiento externo, debido a que solo en parte se ha reflejado en mejores tasas de interés de largo plazo y a que este efecto ha sido contrarrestado por la percepción de mayores riesgos, especialmente para los países latinoamericanos.
En resumen, la región se enfrenta actualmente con una coyuntura internacional adversa: los términos de intercambio se han deteriorado, el comercio mundial ha perdido dinamismo y la afluencia de capitales externos hacia la región se ha reducido drásticamente.
Un factor fundamental para alterar esta tendencia vendrá directamente determinado por el comportamiento de la economía americana. Según los datos de Merrill Lynch, la estimación del crecimiento en Estados Unidos durante el primer trimestre del 2002 puede situarse alrededor del 5,5%, hipótesis optimista que contrasta con unos valores más consensuados, con tasas cercanas al 4%.CINCO PUNTOS FUNDAMENTALES PARA AFRONTAR ELSIGLO XXI7
Como se puede observar, tanto la década de los noventa como el comienzo de siglo y el balance del último año, demuestran que el desarrollo es un proceso lento y muchas veces dificil de apreciar en períodos cortos. Aún así, el comienzo del Siglo XXI nos permite mirar el futuro (con la experiencia del pasado) y analizar, junto a las cifras de períodos anteriores, los desafíos que necesariamente deberá superar Latinoamérica.
Está asumido que el progreso económico de América Latina ha sido modesto en comparación con la media mundial, tanto en lo que se refiere a la estabilidad como a la forma de distribuir los beneficios del crecimiento. En este sentido, el bienestar traducido en desarrollo humano da pie para diversas interpretaciones: por una parte se observan avances considerables en salud, mortalidad infantil y otros indicadores que generan una expectativa de vida mucho mayor, pero por otra, el progreso en materia de educación (especialmente en primaria) ha sido muy escaso, por no decir nulo en los últimos 20 años.
Referente a los temas relacionados con la convivencia, se pueden observar avances significativos en materia de libertades y democracia, mientras que en temas de criminalidad algunos países de la región ostentan los mayores índices a nivel internacional.
En este sentido, considerando los indicadores de desarrollo económico, social y humano, vale la pena detenerse en tres grupos de factores estructurales que son determinantes para comprender la posible evolución del desarrollo en la región:
La demografía parece tener una influencia importante sobre el desarrollo. Un primer hecho estilizado, es que los países más desarrollados tienen una población mayor, lo cual implica que el factor demográfico más importante no es la tasa de crecimiento de la población, ni siquiera el tamaño, sino fundamentalmente su composición. En este sentido, los niños y los ancianos son las personas más improductivas y tienen mayores necesidades de educación y salud, lo cual afecta de una manera directa o indirecta a la capacidad de crecimiento. En América Latina la edad promedio de la población pasará de 26 años en la actualidad a 32 años aproximadamente en el año 2020, lo cual implica que la región puede aprovechar estos cambios para mejorar las condiciones de crecimiento, ya que se reducirán la cantidad de personas dependientes por trabajador, el cual, a su vez, podrá estar mejor educado. Todo ello implica, que las políticas que se adopten en el presente en materia de educación, seguridad social y políticas sociales tendrán una influencia determinante en los niveles de desarrollo futuros.
La geografía ha estado durante varias décadas alejada del análisis económico. Sin embargo ningún enfoque moderno de desarrollo la deja de lado. Es difícil desconocer que los países pobres no comparten la mayor parte de las características geográficas de los países ricos. El clima, por ejemplo, es un factor importante: los 37 países más pobres del planeta se encuentran en un rango de 20 grados alrededor de la línea del Ecuador. Si bien esto no debe implicar una constante, lo cierto es que hay algunas razones como la calidad de las tierras, las dificultades en adaptar tecnología agrícola y las condiciones adversas en la salud de la población que justifican la influencia geográfica como factor de desarrollo. Otras variables geográficas pueden ser importantes para el desarrollo, pensemos por ejemplo en las reservas de recursos naturales explotables que nutren de ingresos (divisas) a los países, pero que muchas veces pueden ocasionar la falta de desarrollo de otros recursos productivos (enfermedad holandesa). Otro ejemplo es el grado de concentración urbana, lo cual implica reducir los costes de transporte, ampliar los mercados, favorecer las economías de escala, etc. Sin embargo, también pueden propiciar la propagación de enfermedades contagiosas, la congestión, la falta de viviendas y la contaminación. En América Latina la situación en torno a los factores geográficos dista mucho de ser considerada a la hora del análisis de las políticas públicas y ello sin duda ha generado que en muchos países de la región cercanos al Ecuador, sin apenas recursos exportables (o si los tienen son generadores de mayores cuellos de botella) y con una gran concentración urbana, los factores geográficos estén siendo determinantes para el desarrollo.
Las instituciones y el desarrollo son dos pilares básicos e íntimamente relacionados para que exista desarrollo económico8. Sin embargo, el verdadero interrogante es: ¿cuáles son las instituciones más relevantes para colaborar con las diversas dimensiones del desarrollo? Esta pregunta no tiene una sencilla respuesta, entre otras cosas porque no resulta fácil conocer las distintas dimensiones del desarrollo y porque medir la calidad de las instituciones no es sencillo. Quizás se podría comenzar, evaluando la calidad de un subconjunto de instituciones públicas, las cuales muestren una calidad, medida en términos de gobernabilidad, correlacionada con el desarrollo.
En el caso de América Latina las primeras mediciones indican que, en materia de estado de derecho (medido a través de la predictibilidad del sistema judicial) y de corrupción, se encuentran por debajo de cualquier otra región, a excepción de África. En cuanto al marco regulatorio, reflejo de la capacidad de los gobiernos para aplicar las políticas públicas, América Latina está hoy por encima del promedio mundial y sólo por debajo de los países de la OCDE, mientras que en materia de efectividad de la administración pública la cuestión es muy distinta, y nuevamente solo tiene indicadores superiores a los de África.
Estos tres factores deben considerarse como un marco general donde tienen cabida una serie de temas específicos que desarrollamos a continuación, y que ayudan a entender de una manera más acabada cuáles son los desafíos de la región.
El debate cambiario
Los últimos años han mostrado que los flujos de capitales financieros en América Latina han reavivado un debate en torno a los problemas vinculados al tipo de cambio. En este sentido, la pregunta sobre cuál es el régimen cambiario más adecuado para los países de la región se ha convertido en el tema central de la política económica.
Si bien los regímenes flexibles permitirían una mayor capacidad de ajuste a las perturbaciones y un mayor control del tipo de cambio real, se constata que en América Latina dicha flexibilidad no ha permitido la aplicación de una política monetaria estabilizadora, y por el contrario los tipos han seguido los movimientos de la coyuntura internacional. Todo ello contribuye a que los países de América Latina hayan tratado que la fluctuación del tipo de cambio sea mínima, de manera que se eviten los problemas relacionados con la indexación de salarios y el elevado porcentaje de pasivos denominados en divisas.
Esto se hace más evidente a partir de 1997, cuando América Latina sufre una serie de perturbaciones reales negativas (crisis de Asia y Rusia, fenómenos naturales devastadores), ya que, en lugar de usar la flexibilidad del tipo de cambio se recurrió, para hacer frente a la situación, a la subida de tipos de interés o a una reducción de reservas internacionales. Sólo por citar un ejemplo, en Brasil las variaciones de reservas motivadas por la crisis asiática y rusa fueron del orden del 12 y 40 % respectivamente, mientras que los tipos de cambio se movieron un 3 y 2 %.
El segundo hecho estilizado importante, es que los países si utilizan .en lugar de la flexibilidad en los tipos de cambio., los tipos de interés para defender el tipo de cambio y que dicha oscilación es menor en países con mayor flexibilidad cambiaria; Brasil, Venezuela y Perú son una muestra representativa de esta realidad.
Por consiguiente, se puede argumentar que las recetas de la teoría convencional en materia de tipo de cambio no se han aplicado en la región y por el contrario mientras mayores son las perturbaciones y más variables la relación de intercambio los países han adoptado una relación de tipo de cambio fijo.
También parece demostrado por la evidencia empírica que en América Latina los tipos de cambio fijos acompañan en menor medida el movimiento de los ciclos de lo que lo hacen los regímenes flexibles o lo que es igual los regímenes de tipo de cambio son menos procíclicos que los regímenes flexibles lo cual nuevamente contradice la teoría convencional que señala las virtudes estabilizadoras de los regímenes flexibles. La explicación es bastante conocida: cuando el mercado percibe una perturbación y no hay una depreciación (como indica la teoría) prevé que las autoridades puedan cambiar el rumbo en cualquier momento y dejar que se produzca la depreciación. Como anticipo de esas expectativas la tasa de interés se mantiene alta y por consiguiente no se logran los efectos estabilizadores.
Otro punto de vista, que provee la evidencia empírica, es que los regímenes de tipo de cambio fijo soportan mucho mejor los movimientos bruscos de los tipos de interés internacionales y que los efectos en las tasas nacionales son muchos menores. Si bien el argumento de que un tipo fijo implica importar las políticas monetarias de otros países, las estadísticas parecen demostrar que los tipos de cambio flexibles son todavía mucho más débiles. Analizando los datos del año 98 y teniendo en cuenta un país con tipo de cambio flexible (Venezuela) y otro con tipo de cambio fijo (Argentina), se observó que un aumento del tipo de interés internacional de un 1% dio lugar a un incremento del 1,45% en la tasa interna de Argentina frente a un 2,77% en Venezuela.
En conclusión, los problemas relacionados con la elección del sistema cambiario tienen una estrecha vinculación con el grado de endogeneidad del programa de gobierno. En general, la política económica es endógena respecto al régimen cambiario y, a su vez, el régimen cambiario es endógeno respecto a la estructura económica. De esta forma, la elección del régimen cambiario no puede plantearse en abstracto sino teniendo en cuenta las circunstancias específicas por la que atraviesa el país. Circunstancias que vienen marcadas por su organización institucional, por las actuales y pasadas turbulencias del sistema financiero internacional y por las recientes crisis de los países emergentes.
Hoy más que nunca América Latina se encuentra en esta encrucijada, ya que la experiencia de Argentina no permite predecir que las ventajas mencionadas hayan dado resultados. Por ello, sean cuales sean las circunstancias del país, la doctrina parece estar de acuerdo en considerar los sistemas cuasifijos de tipos de cambio como poco eficientes ya que son propensos a sufrir colapsos de naturaleza endógena y, en estas circunstancias, la ortodoxia considera que sólo un sistema flotante puro o un sistema superfijo (uniones monetarias, dolarización) pueden aplicarse de una manera eficiente para el logro de los objetivos de política monetaria.La inversión extranjera directa
Los flujos de capital ya no son bienvenidos de manera indiscriminada. Acertadamente, algunos autores destacan que dichos flujos pueden ser considerados como el colesterol: hay del bueno y del malo.
El flujo bueno se refiere a la Inversión Extranjera Directa (IED), que trae consigo experiencia, tecnología y acceso a los mercados, entre otros muchos beneficios. El malo está representado por la deuda a corto plazo, basada en la especulación y dependiente del diferencial de tipos de interés. Si esto fuese correcto, América Latina estaría en buena forma, ya que cada vez más y, en especial en la última década, ha sido un receptor importante de IED. De hecho, mientras la entrada de capitales totalizó en 1999 72 mil millones de dólares frente al máximo alcanzado en 1977 de 110 mil, la IED tuvo un crecimiento explosivo, pasando de constituir un 10% del total de los flujos de capitales a principios de los noventa llegó hasta el 90% en 1999.
Esta situación ha llevado a preguntarse: ¿estamos convencidos de que la IED es una buena noticia para la región? Dicho de otra manera: ¿creemos que la IED es consecuencia de una política adecuada?, ¿es necesario fomentar la IED más que el flujo de capitales a corto plazo? Todas estas preguntas están vinculadas a la creencia de que la metáfora del colesterol bueno y malo tiene algunas paradojas que vale la pena analizar.
La evidencia muestra que la participación del buen colesterol (IED) en el total del flujo de capitales, es mucho menor en regiones desarrolladas que subdesarrolladas. Es decir, la relación entre IED y desarrollo no es positiva. Ahora bien, cuando se compara la participación de la IED con el PIB encontramos que es alta en los países desarrollados, porque representa una parte pequeña de un volumen elevado de flujos de capital, mientras que en América Latina también lo es porque una parte mayor del total compensa en alguna medida los bajos flujos de capital. En definitiva, parece claro que a mayor nivel de desarrollo la proporción de IED en el flujo de capitales es menor. Sin embargo, respecto a la participación del ingreso la situación puede ser ambigua.
Desde 1977 América Latina tiene una situación donde la IED es cada vez más alta, pero en realidad lo que está bajando es el flujo total de capitales totales. También es de destacar que, si bien la IED ha crecido en su impacto sobre el PIB, no se ha dejado sentir según las previsiones, lo cual lleva a considerar una serie de hechos estilizados que surgen de la evidencia empírica en las distintas regiones de nuestro planeta (países desarrollados, África, Asia y América Latina):
no hay evidencia de que las economías de mayor tamaño atraiganuna parte proporcionalmente mayor de IED en los flujos de capital;
la apertura económica incita la llegada de capital, pero no sesga esaentrada hacia la IED, lo cual confirma que apertura y colesterol son un hecho irrefutable, pero no así apertura y colesterol bueno;
los flujos de capital no tienden a tomar la forma de IED en econo-mías más estables y con menor riesgo, lo cual invalida el principio de que la solvencia atrae la IED;
los recursos naturales no son ningún imán para el capital privado,pero tienden a cambiar de manera progresiva la relación de colesterol bueno sobre el total, y
el desarrollo financiero favorece la entrada de capitales pero tieneun sesgo importante hacia el colesterol malo.
En conclusión, estos hechos apuntan en contra de las ideas convencionales acerca de que los flujos de capitales se dirijan a países fuera de la región, abiertos, desarrollados, solventes y financieramente más avanzados; sin embargo estos factores tienden a disminuir la participación de la IED en el total. Por ello un mayor porcentaje de IED es signo de un país más pobre, volátil y de alto riesgo. En este sentido, es necesario hacer una revisión profunda en la política económica de muchos países latinoamericanos a la hora de considerar la IED como el colesterol bueno.
Algunos autores han sugerido la idea de los mercados incompletos y del pecado original (Pou, Hausmann y Barry) para analizar la paradoja de la IED: Para ellos .la IED es una vía de circunvalación de los mercados financieros incompletos por el pecado original.. La mayoría de países y entidades latinoamericanas no pueden obtener préstamos a tasas internacionales y a plazos largos en su moneda local (pecado original) y tampoco tienen capacidad de emitir deuda denominada en su propia moneda (mercados incompletos). Por ello el flujo es mayor en países que pueden pedir préstamos en su propia moneda mientras que el porcentaje de IED es menor, y lo contrario sucede en América Latina.
Ante esta realidad: ¿deberían los países de la región desalentar la IED? En principio, esto implica alejar a los países latinoamericanos del modelo de financiamiento de los países desarrollados, lo cual tiene un coste asociado significativo. Una mejor alternativa es encontrar una solución al pecado original de manera tal que las compañías no estén atadas a prestamos a corto plazo o en dólares pero todos sabemos que ésta no es una salida fácil de alcanzar, pues la historia de inflación y déficit público en América Latina no ayudan demasiado. Por ello, ante la alternativa de desincentivar la IED, de esperar que la confianza en el mercado se reestablezca, aparece la tercera opción, que es: la utilización de una moneda común que permita obviar el pecado original, lo cual, como es obvio, incluye a su vez una tercera alternativa a la elección de tipos de cambio que hemos tratado anteriormente.Los principales obstáculos al desarrollo
En una encuesta de ambiente empresarial llevada a cabo en 1999 y 2000 (BID) quedaban demostrados que los principales obstáculos que encontraban las empresas en la región eran tres:
FALTA DE FINANCIAMIENTO
La falta de crédito es el principal problema de las empresas, especialmente para los pequeños empresarios y en sectores de alto riesgo como la agricultura. Esta falta de financiamiento, agravada en el 2001, se debe a los problemas macroeconómicos, vinculados por una parte a los déficit públicos que expulsan el crédito al sector privado, y por otra parte a la inestabilidad cambiaria, que impide la posibilidad de crédito a largo plazo de manera tal que los proyectos de inversión sean rentables.
Otra cuestión muy relevante en esta materia es que el sistema legal no protege adecuadamente al sistema financiero ante situaciones de impago por parte de los deudores, lo cual puede llevar a plantear una paradoja, como es la necesidad de fortalecer los derechos de las instituciones financieras.
Estas investigaciones han mostrado que en América Latina el crédito al sector privado no llega al 35 % del PIB, mientras que en el sudeste asiático es prácticamente el doble y en los países desarrollados la cobertura es casi del 100%. Resolver este problema de .riesgo moral. es una pieza clave para favorecer la inversión real y ayudar al despegue del crecimiento económico.
En este contexto, es bueno mencionar que el obstáculo del financiamiento afecta en mayor proporción a las pequeñas y medianas empresas que a las grandes, y aquí nos encontramos con un problema circular, ya que uno de los principales factores que determina el tamaño de las empresas es el acceso al crédito. Las firmas más grandes de América Latina son muy pequeñas en comparación con las grandes empresas de otras regiones del mundo, ocupando como región representativa el último lugar.EXCESO DE IMPUESTOS Y REGULACIONES
La mayor parte de los empresarios de la región se quejan del sistema impositivo y especialmente de la regulación a la que se encuentran sometidos. A excepción de Chile y Panamá, las quejas son generalizadas.
Las privatizaciones han generado una gran cantidad de reformas en el marco regulatorio. El fallo radica en que cada país ha adoptado un marco propio y diferenciado del resto de los de la región, ya que la casuística es muy desigual. También es importante mencionar, que muchos de esos marcos regulatorios no han sabido solucionar problemas relacionados con la cuota de mercado. En el sector de las infraestructuras nos encontramos que se han reemplazado monopolios públicos por monopolios privados. Mientras que en el caso de las eléctricas se demuestra igualmente que en la mayoría de países, a excepción de Argentina y Brasil, no se ha conseguido alterar la cuota de mercado de las empresas. Por lo tanto, si no hay posibilidad de introducir la competencia, es necesaria la regulación, especialmente en precio y calidad, lo cual exige la presencia de reguladores independientes. Ésta es la tarea pendiente para que los procesos de regulación cumplan el objetivo de impulsar y dar paso a la competencia.INESTABILIDAD DE LAS POLÍTICAS
Los países más afectados son Colombia, Brasil, Ecuador, Argentina, Venezuela y México y la opinión sobre el grado de inestabilidad de los mismos es muy elevada. La inestabilidad política condiciona a su vez los otros problemas que hemos mencionado, ya que en la mayoría de los casos hay una correlación importante entre estabilidad política, estabilidad cambiaria y regímenes judiciales más avanzados.
Dicha estabilidad está relacionada con el avance del proceso democrático y la organización territorial de los distintos países de la región. Esto implica que un sistema democrático formal no garantiza per se el desarrollo del país. Es más, los procesos incipientes de democratización pueden dar lugar a un creciente grado de inestabilidad, reflejado a su vez en un avance en el proceso de desintegración territorial, como es el caso de Colombia y Perú.Crecimiento, desigualdad y pobreza
Una de las cuestiones aún no resueltas en la teoría del desarrollo es si el crecimiento es suficiente para disminuir el grado de pobreza y desigualdad de la población. El reciente barómetro de opinión en América Latina de 2001 muestra que cerca del 75% cree que hay más gente pobre ahora que hace unos años, el 70% considera que la situación no va a mejorar en el futuro y el 60% admite que sus padres vivían mucho mejor que ellos. Todo esto a pesar de que la tasa de crecimiento de la región en los últimos tiempos no ha sido nada despreciable. Dos buenos ejemplos sirven para comprobar la idea: México ha crecido un 9,7% entre 1996 y 1999, pero la pobreza no ha disminuido. Por otra parte Chile, considerado el país de mayor éxito en la región, aumentó su PIB un 32% entre 1992 y 1996 y durante el mismo período la pobreza sólo ha disminuido un 20%, debido fundamentalmente a que la desigualdad económica aumentó considerablemente en ese período.
En términos agregados, ningún país de América Latina puede demostrar que el nivel de distribución del ingreso haya mejorado durante la década de los noventa, una década que, por otra parte, y tal y como mencionamos, ha estado marcada por el signo del crecimiento. En cuanto a la pobreza, la situación es algo diferente, ya que 12 de 17 países de la región han reducido el nivel de pobreza (entre ellos destaca Chile, República Dominicana, Panamá y Uruguay).
Esto nos lleva a considerar la trilogía crecimiento-pobreza y desigualdad. Una pregunta que podemos hacer es qué hubiera pasado si la desigualdad hubiese disminuido en América Latina. Quizás la respuesta sea que la pobreza hubiera caído mucho más, situación que nos lleva a otra pregunta relevante: ¿es el crecimiento una condición necesaria y suficiente para reducir la pobreza?.
Para responder a esta pregunta es necesario definir la medición de la pobreza, puesto que de ello depende que la respuesta sea o no afirmativa. Uno puede medir a la pobreza en función de una línea de ingresos y a partir de ahí evaluar los que estén por encima y por debajo. Esta forma tiene el inconveniente de que los ingresos que van a parar a los que están por encima de la línea (aunque sea por unos centavos) no se contabilizan como ingreso de los pobres, y es posible que muchos países hayan mejorado el ingreso de los necesitados (por encima de la línea) pero no hayan disminuido la pobreza.
Otra forma de medirla es considerando como pobres al 20% más pobre de la población, sin tener en cuenta los estándares de vida absolutos, lo cual conlleva dar la misma importancia a una persona que esté en el 20% de los más pobres en un país rico que en uno pobre. Ello podría llevar a adjudicar el mismo peso a todos los pobres de América Latina.
Es preciso destacar el índice elaborado por el BID, donde se miden los efectos del crecimiento sobre el ingreso de los más pobres, comparando el crecimiento del PIB per cápita con los cambios en los índices que asignan mayor peso a los ingresos de la gente más pobre. Esto hace que el aumento de los ingresos de los pobres no se eleve proporcionalmente con el incremento del ingreso promedio. De esta forma, las políticas económicas y sociales deben tener en cuenta el impacto no sólo sobre la pobreza, sino también sobre la distribución.
En números redondos la diferencia en la medición de la pobreza entre los estudios de la CEPAL, el BID y el Banco Mundial (IDH) va del 20 al 46% de la población, lo cual se traduce en unos 25 millones de personas, lo cual hace que la evaluación de los programas sociales pueda ser muy variada. Para ello es necesario tomar, al menos, cinco decisiones esenciales al calcular las estadísticas de la pobreza:
definir la línea entre los que son pobres y los que no;
establecer una escala de equivalencia entre los adultos, consideran-do además que los individuos que viven en cada hogar tienen necesidades diferentes;
agregar las economías de escala en el consumo doméstico, y
considerar la falta de información de algunas personas que no de-claran sus ingresos, ajustando las encuestas domésticas.
Teniendo en cuenta estos elementos, se puede observar que en Colombia, México, Ecuador y Perú las diferencias llegan a ser del 50%, sorprendiendo que, al analizar las distintas metodologías de todas ellas (unas veintiséis), sus fundamentos son más que razonables. Con lo cual, si no somos capaces de distinguir la «mejor metodología», se puede llegar a afirmar que en América Latina el rango de indigencia va de los 60 a los 315 millones de pobres, lo cual resulta a todas luces un desconocimiento profundo de cuánta miseria existe.
A la hora de analizar lo que está pasando en América Latina respecto a la pobreza y a la desigualdad, se puede observar que la liberalización comercial y financiera tuvieron un impacto negativo sobre la distribución del ingreso, y por ende sobre la pobreza. Ello se explica porque la liberalización tiende a estar asociada a la reducción del precio de los bienes de capital, y como su factor complementario es el trabajo cualificado, la demanda del mismo aumenta. Por el contrario, el trabajo no cualificado es un sustituto del capital, y su demanda disminuye, lo que conlleva una distribución regresiva del ingreso, por la brecha salarial entre cualificados y no cualificados, e incluso ello permite un aumento de la pobreza.
Otro de los factores que se mencionan es el de la volatilidad del PIB y el entorno macroeconómico (inflación y déficit) ya que es conocida la escasa capacidad de los sectores más pobres para hacer frente a los cambios imprevistos de la política económica.
A pesar de la poca credibilidad de los indicadores es posible analizar la estrategia de desarrollo social que se ha seguido en América Latina:
La primera fase abarca el período comprendido entre la Segunda Guerra Mundial y los años 70, donde la región había crecido a tasas sorprendentes, especialmente el sector industrial. En esos años la clave de la política fue el otorgamiento de subsidios de bienes y servicios a las clases medias, lo que ayudó al crecimiento económico del sector industrial. Ello implicaba que la estrategia social y la estrategia de desarrollo tenían la misma dirección.
La segunda fase comienza a principios de la década de los 80 cuando América Latina entra en una fase de recesión y fuertes restricciones macroeconómicas que se prolongan durante toda la década. En estos años, el péndulo va en la dirección opuesta ya que se opta por el desmantelamiento del Estado y el sacrificio de las clases más desfavorecidas. La estrategia de desarrollo ya no coincide con la estrategia social
La tercera fase comienza a finales de los 80, sobre la base de que los pobres cuentan con pocos medios para proteger sus ingresos contra la crisis y la inflación. Por otra parte, no están preparados para entrar a los sectores de alta productividad. En este sentido, la solución fue implementar medidas compensatorias destinadas a los más desprotegidos, tales como redes de seguridad. Sin embargo, estos programas sociales eran vistos como una amenaza a los objetivos de déficit público y estabilidad macroeconómica, propiciando que las estrategias sociales y de desarrollo fueron aún más antagónicas que en la década anterior.
La cuarta fase, que coincide con la globalización, viene acompañada de la necesidad de aumentar la competitividad para poder sobrevivir. Esto llevó a cambios importantes en la política social, ya que los países se dieron cuenta de que para ser competitivos no podía tener grandes segmentos de la población en la miseria pues atentaba contra la productividad y la cohesión social. Programas sociales como el «Progresa de México» o «Chile joven» se alejaron de la idea de redes de seguridad para favorecer una mejora en los niveles de pobreza, que coincidiera con la estrategia de desarrollo. El ámbito de actuación de estos programas fue muy limitado.
Por ello resulta necesario prever una quinta fase de generación de políticas, basadas no sólo en una reducción en los niveles de pobreza, sino también en una mejor distribución de la renta. Es necesario igualmente incrementar la capacidad de obtener ingresos por parte de la población más desfavorecida, y aumentar la tasa de uso de esa capacidad. Junto a aspectos tales como educación, salud, inversión, alojamiento y servicios básicos, capaces de mejorar el capital humano y social, es requisito indispensable fortalecer el campo de las oportunidades en dos áreas básicas de intervención: el empleo y la inversión.
Mercado de trabajo y competitividad
Las investigaciones teóricas y empíricas consideran que el desarrollo de la productividad se relaciona con la educación recibida mediante la escolarización y la capacitación. También admiten que un buen ambiente laboral sin conflictos favorece el incremento de la productividad.
En América Latina la realidad es que la productividad de los trabajadores no ha respondido en la medida de las expectativas, lo cual se ve favorecido por el mito de que una de las ventajas comparativas de la zona es su mano de obra no cualificada y que la competitividad depende del mantenimiento de una mano de obra barata.
Teniendo en cuenta estos dos elementos sería conveniente analizar cómo es de calificada la mano de obra en América Latina, y en segundo lugar saber si la mano de obra no cualificada implica una ventaja comparativa.
Comenzando por el tema de las ventajas comparativas, se puede decir que, si bien en 1980 América Latina era considerada una región abundante en mano de obra no cualificada (lo cual indica que, vía la demanda de esta mano de obra, los salarios irían en aumento y la pobreza diminuiría), lo cierto es que dicho trabajadores no lograron mejorar sus salarios. En la región no abunda realmente la mano de obra no cualificada, por lo cual, no posee ventaja alguna en la producción de bienes que requieren este tipo de trabajadores. Según parece, Latinoamérica se encuentra en el peor de los dos mundos ya que, por una parte, no abunda mano de obra no cualificada (como por ejemplo la masa de población de Asia), pero por otra los niveles de escolarización no permiten lograr ventajas comparativas en mano de obra cualificada (como así ocurre en la población del Sudeste Asiático).
En América Latina destaca la abundancia de trabajadores con educación primaria, lo que no le permite competir ni en el sector de cualificados ni en el de no cualificados. Por ejemplo, la educación con nivel secundario en la región no llega al 20% mientras que en el Sudeste Asiático alcanza niveles cercanos al 35%. Esto nos permite afirmar que la situación es muy compleja, ya que en términos relativos no tiene ninguna opción a la hora de lograr ventajas comparativas en determinados sectores. Esta situación nos pone en una tesis compleja a la hora de abordar, desde el punto de vista coste-beneficio, estrategias de aumento de productividad.
Si la apuesta, como parece evidente, es mejorar el nivel de educación, no sólo por entender que ello implica una mejora desde el punto de vista del bienestar, sino fundamentalmente porque es necesario obtener una fuerza laboral que permita competir en alguno de los dos mundos del subdesarrollo, resulta necesario generar una estrategia de políticas públicas que ayude a la gente a acumular habilidades para mejorar su nivel de cualificación.
En este sentido, el primer problema es la falta de ingresos de las familias para apoyar la educación de los niños, ya que el coste de oportunidad es muy elevado. Una forma de romper este círculo vicioso es ayudar a las familias en la escolarización de los niños, al menos hasta la etapa secundaria.
El segundo problema tiene que ver con la calidad de la educación pues si los padres (que no tienen ingresos para enviar a sus hijos a la escuela privada) consideran que el esfuerzo no redunda en una mejora del capital humano, no cooperarán en la escolarización. El sector público, a través de las inversiones educativas, puede hacer más atractiva la opción de las familias a la hora de decidir la incorporación de los hijos a la secundaria, y de esa forma mejorar la proporción de mano de obra cualificada que le permita crear ventajas comparativas basadas en la fuerza laboral.CONSIDERACIONES FINALES
En función de lo expuesto, la situación de América Latina se encuentra plagada de interrogantes que no tienen una respuesta sencilla. Se constata que el análisis no se puede realizar únicamente desde una perspectiva local o regional, sino que debe efectuarse en un contexto donde la globalización constituye un elemento decisivo en el funcionamiento de la economía mundial.
El balance de la región en los años 2000-2001 no parece ser muy alentador. América Latina, después de las sucesivas crisis y las difíciles perspectivas para el 2002, está entrando en uno de sus períodos más críticos en varias décadas. Muchas de las economías de la región carecen de margen de maniobra fiscal o externo para contrarrestar las tendencias internacionales. El liderazgo de los gobiernos y la pronta recuperación del crecimiento mundial, especialmente por parte de la economía americana, son factores decisivos para evitar que esta situación conduzca a un retroceso en los logros de estabilidad macroeconómica y reformas estructurales realizadas durante las últimas décadas.
Si bien el 2000 puede considerarse como un año positivo en materia de crecimiento e inflación, no lo ha sido tanto desde la perspectiva del empleo. En el 2002 la tendencia no parece estar cambiando demasiado en el mercado de trabajo. Sin embargo, la actitud de los gobiernos en materia fiscal y monetaria muestra que el esfuerzo de una década puede dar algunos frutos siempre que se persevere en un proceso de desarrollo más armónico, teniendo presentes las nuevas reglas de la economía mundial.
Es en este contexto donde se han analizado una serie de temas que, de alguna forma. constituyen el núcleo central del futuro de América Latina. En primer lugar, se hace una reflexión sobre los factores considerados estructurales, entre los que destacan los problemas de la población y el funcionamiento de la instituciones.
Un segunda cuestión que parece relevante, es incorporar al debate una serie de puntos que muchas veces han sido tratados como tópicos, y que han pospuesto una reflexión profunda y sincera sobre la situación de la región. En este sentido, el debate cambiario es una cuestión clave, ya que afecta de manera directa a la posibilidad de mejorar la competitividad de las economías. Responder a la pregunta: ¿cuál es el régimen cambiario más adecuado?, ha sido durante la última década uno de los temas centrales de la política económica, y cuya respuesta no fue similar en todas las economías. También se incorpora al análisis el flujo de capitales a la región distinguiendo la inversión a corto y largo plazo. En este sentido, la evidencia en la región nos demuestra que defender la IED a toda costa no implica mejorar el nivel de bienestar de la sociedad.
A continuación se han identificado los principales obstáculos al desarrollo de la región, coincidiendo en que la falta de financiamiento influye de manera definitiva en las posibilidades de crecimiento y consolidación de empresas fuertes, con un tamaño que les permita competir en los mercados internacionales. Junto a ello, otros dos obstáculos muy importantes son los sistemas impositivos y las regulaciones, que no se han adaptado a una situación cambiante tanto interna como externa.
Una cuarta cuestión tiene que ver con la forma de evaluar los frutos del crecimiento, ya que la pobreza y la desigualdad en la distribución de la renta no han mejorado en los últimos años, contradiciéndose así lo previsto. En efecto, las mediciones ratifican que las liberalizaciones financiera y comercial tuvieron un impacto negativo.
Por último, para cerrar la reflexión sobre el futuro de América Latina, se hace mención a los problemas de empleo, entendiendo que la situación no resulta favorable, debido a que la oferta de mano de obra no es competitiva, ya que se encuentra en una situación intermedia de calificación que no le permite competir con el resto del mundo.
1 Agradezco la colaboración de Daniel Sotelsek, Universidad de Alcalá y Daniel Dilla, economista. Para más detalle, véase: Ramón Casilda Béjar y Daniel Sotelsek. Revista ICE, nº 799. Ministerio de Economía. Madrid, abril-mayo, 2002.
volver2 Véase para más detalle: Casilda Béjar, Ramón: El Consenso de Washington. Revista Política Exterior, Nº 86. Madrid, marzo-abril, 2002.
volver3 Si se compara el rendimiento de la región en su conjunto durante los años ochenta y noventa, se observa que la tasa de crecimiento del PIB (promedio para la región) ha sido de un 3,2% frente a un 1% de la década anterior.
volver4 Véase Casilda Béjar, R. y Calderón, A. Grupos Financieros en América latina: Una estrategia Audaz en un dífícil y cambiante entorno Europea. Serie Desarrollo Productivo. CEPAL. Santiago de Chile, septiembre, 1999.
volver5 Mención especial merece el caso de Ecuador que azotado por los trastornos financieros y cambiarios sufridos en 1999, decide en marzo del 2000 sustituir el sucre por el dólar estadounidense. La inflación en Ecuador no llegó a desaparecer aunque experimentó una reducción considerable en el último trimestre del año. Se pasó de tasas promedio del 10,7% mensual en el primer trimestre (que el informe atribuye a factores de arrastre del año anterior) a tasas del 2,5% mensual en el último trimestre del año, con lo que a finales de noviembre el incremento anualizado de los precios era del 97%. El aumento del nivel de precios interno tuvo como consecuencia una apreciación real del 39% hasta noviembre del 2000, razón por la cual la competitividad de la economía ecuatoriana se vio comprometida.
volver6 Véase el ejemplo sobre México y Brasil en el Anexo I. Crisis Argentina: Lecciones para una economía global.
volver7 La mayor parte de los temas aquí tratados se relacionan con la propuesta que reiteradamente realiza el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de sus publicaciones periódicas.
volver8 Véase para más detalle: Desarrollo más allá de la Economía. Informe 2000. Banco Interamericano de Desarrollo.
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