El Proyecto de Ley de Servicios Públicos, el Proyecto de Ley Antimonopolio y la Importancia de los Proveedores Privados

Enrique R. González Porras
Master en Economía Industrial.
enriquergp@yahoo.es

El siguiente informe pretende mostrar la necesidad de concebir un modelo regulatorio amplio y moderno que garantice a la sociedad venezolana estadios superiores de bienestar social conjunto. A lo largo del informe, se analizará el papel que juegan los prestadores o proveedores privados de servicios públicos y cómo estos agentes económicos constituyen la base de un modelo regulatorio moderno que permite a la sociedad estar dotada de servicios públicos, así como de cualquier bien y servicio de alta calidad, a precios competitivos, garantizando siempre el suministro de los mismos.

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González Porras,  E.R.: "El Proyecto de Ley de Servicios Públicos, el Proyecto de Ley Antimonopolio y la Importancia de los Proveedores Privados" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Nº 67,  septiembre 2006. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ve/

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Introducción:

Algunas consideraciones se han realizado sobre los distintos instrumentos legales de corte económico que se encuentran en discusión y en elaboración en la Asamblea Nacional. Aun así, poco se ha dicho sobre algunos aspectos transcendentales de estos instrumentos legales. Aun así, de las observaciones realizadas por economistas y abogados a estos proyectos de ley, pírrica ha sido la incorporación en las correcciones de los instrumentos legales pendientes. Para entrar en contexto, comenzaremos comentando un par de aseveraciones realizadas por la Oficina de Asesoría Económico-Financiera de la Asamblea Nacional (OAEF) sobre el Proyecto de Ley de Servicios Públicos.

En la sección introductoria del documento de la OAEF se asevera que el objeto de la Ley de Servicios Públicos “es en última instancia garantizar la prestación de servicios de forma inclusiva y masiva a todos los ciudadanos y pobladores del territorio nacional, buscando con ello elevar el nivel de bienestar de cada uno y de su conjunto” .

Lo anterior, conocido como obligación de servicio público, aun cuando pudiera formar parte de los objetivos que perseguiría una regulación sobre sectores económicos prestadores de servicios públicos, no agotan la búsqueda de otros objetivos fundamentales, como serían, evitar la explotación de poderes de mercados, que eventualmente puedan ser ostentados por los prestadores de los servicios públicos, o crear los incentivos correctos para satisfacer una demanda sin sacrificar eficiencia económica (la creación de abanico de contratos que cumplan con una restricción de incentivos compatibles).

Adicionalmente, el informe de OAEF hace la siguiente advertencia:

“Los servicios públicos en Venezuela han estado marcados por el estigma de ineficientes y corruptos en su administración; caracterizados por una calidad inadecuada, cobertura ineficiente y con una estructura de costos elevado; por ello la necesidad de crear un Proyecto de Ley que regule y supervise la actuación de las empresas públicas o privadas que sean prestadoras de servicios colectivos y/o domiciliarios”.

Sin embargo, la regulación de un sector económico, independientemente de que se trate de un servicio público, no se reduce a la letra de la norma específica, sino que implica un modelo regulatorio ampliamente concebido. Allí es que radica la posibilidad de establecer e implementar un modelo coherente con los objetivos de garantizar, no sólo la posibilidad de una amplia prestación de los servicios públicos, sino que efectivamente se haga de forma eficiente y garantice realmente un estadio de bienestar social elevado. De hecho, lo que el informe de la OAEF intenta calificar como una causa que justifica la regulación (calidades inadecuadas, cobertura ineficiente y estructuras de costos elevados), resulta ser en la mayoría de las oportunidades efectos de modelos regulatorios ineficientes. Justamente, un modelo basado en la falsa creencia de que los servicios públicos deben ser de propiedad pública, tiende a explicar resultados no deseados como los mencionados anteriormente.

Más allá, existe la falsa idea de que cuando se liberaliza un sector se está prescindiendo de la regulación y de la injerencia del Estado. Nada más falso que lo anterior, ya que una vez que ciertas actividades económicas como los servicios públicos son liberalizadas y privatizados, dado que en algunos casos poseen la característica de monopolio natural, requerirán ser reguladas posteriormente. Así las cosas, un proceso de liberalización, en la mayoría de los casos, culmina con un entramado normativo mucho mayor al preexistente. Sin embargo, estos procesos implican el reconocimiento del mercado como mecanismo eficiente en la asignación de los recursos, reconociendo igualmente, la importancia de los incentivos privados para conseguir la prestación de un servicio público eficiente y de calidad. En la actualidad, la casi totalidad de los países desarrollados, basan sus modelos regulatorios de los servicios públicos en enfoques regulatorios modernos, respetuosos de la propiedad privada como una de las premisas de un modelo mucho más eficiente que la visión clásica e intervencionista de regulación económica.

Desarrollo del Informe:

Parte del cambio en la visión sobre regulación económica se debió a que muchos sectores económicos, que en un momento dado fueron considerados monopolios naturales y por ello regulados, a lo largo del tiempo habían perdido esta característica que determinaba su regulación. Lo anterior, permitió un proceso de privatización, seguido de un proceso de liberalización en sectores como las telecomunicaciones y la energía.

En el caso energético y electricidad, las actividades de comercialización y generación vieron evoluciones tecnológicas que permitieron reducir las escalas mínimas eficientes y por tanto, se hizo posible un proceso de apertura a la competencia. Sin embargo, actividades como las de transporte y distribución siguen siendo consideradas monopolios naturales y susceptibles de regulación toda vez que constituyen un essential facility.

Dos resultados han podido observarse de estos procesos de privatización, apertura y liberalización en sectores como los de la telefonía y la energía. El primero, el sector telecomunicaciones en Europa, y en España específicamente, ha podido contabilizar reducciones de precios de hasta 30%, lo que directamente beneficia a los consumidores. Lo anterior es evidencia de la necesidad de mercados y competencia en ciertos sectores para disciplinar su desempeño y sus niveles de precios.

Sin embargo, el segundo resultado, ocurrido en el sector energético, ha conllevado a que en algunos casos se haya producido una necesaria sinceración de precios y tarifas necesarias para el mantenimiento y garantía de suministro energético, pero que por otro lado hacen pensar a parte de la población que el proceso de apertura resultó un tanto dañino para ellos. Aun en estos casos, el Ejecutivo en países como España no se plantea ni remotamente la nacionalización de la actividad privada, sino que dentro del modelo de operadores privados se buscan alternativas de modelos regulatorios que permitan reducir el impacto que sobre mercado marginalista tienen las tecnologías de nueva generación, los generadores de ciclo combinados (que demandan gas), especialmente en la coyuntura petrolera actual.

Proveedores Privados de Servicios Públicos Versus Proveedores Públicos:

Si a la hora de diseñar un modelo regulatorio para un sector determinado, se tiene que pasar por la discusión de quiénes detentan los derechos de propiedad sobre los proveedores del bien o el servicio, obviamente lo lógico sería intentar comparar los resultados de bienestar social bajo cada uno de los distintos enfoques y luego sacar conclusiones a favor de aquel que garantice el mayor bienestar social conjunto.

Así, a la hora de comparar a una política regulatoria de proveedores privados de servicios públicos versus una de empresas públicas, se necesita contar con una teoría de cómo se comportan las empresas públicas. Teniendo en cuenta que este último tipo de empresas no son poseídas por privados, es poco probable que su objetivo sea maximizar sus beneficios o ganancias. Hasta acá concuerda el discurso de los legisladores y lo que sugeriría la teoría. Sin embargo, continuando con el análisis y con la construcción de algún modelo que nos sirva para comparar los resultados en términos de bienestar social en sectores de servicio públicos con propiedad o en manos públicas o en manos de privados, tanto la teoría como la evidencia empírica distan mucho de lo que los legisladores definen como el desempeño de una empresa pública. Aun cuando lo ideal sería que una empresa pública maximizara el bienestar social, aseverar que en la práctica efectivamente lo hacen podría no sólo ser apresurado, sino incluso inocente e irresponsable, toda vez que podría tenderse a relajar mecanismos contralores y de amarre a reglas sobre la eficiencia y pulcritud en el uso de los fondos públicos. Justamente esa es la diferencia entre lo que se conoce como economía normativa y lo que se denomina economía positiva. Desde un punto de vista normativo, una empresa pública encargada de explotar un monopolio natural, debería perseguir el objetivo de maximización del bienestar social. En contraste, la teoría positiva nos diría cómo actúa efectivamente en la realidad la empresa pública.

Para entender la diferencia entre el enfoque normativo y positivo alrededor del comportamiento de una empresa, resulta necesario entender que las empresas son instituciones o entes conformados por personas. Adicionalmente, debe tenerse en mente que existen características que comparten tanto empresas privadas como públicas referidas a la separación que suele existir entre la propiedad de la empresa y la dirección de la misma. Aunado a lo anterior, se encuentra el hecho de que el monitoreo del comportamiento de la directiva de la empresa por parte de los accionistas es imperfecto en general. Esta última característica resulta fundamental a la hora de entender qué modelo regulatorio sectorial resulta eficiente, socialmente hablando y el por qué de la importancia de los agentes económicos privados.

Cuando existe una separación entre las actividades de propietario y de dirección de una empresa, y asimismo existe un monitoreo imperfecto de las acciones de los directivos o administradores de la empresa por parte de los accionistas, se presenta lo que se conoce como problema agente-principal. Este problema consiste en que los directores o administradores de la empresa, al poseer sus propios intereses, que bien pueden ser incluso contrapuestos a la de los accionistas, por ejemplo: mayores sueldos, desplegar menos esfuerzo o seleccionar como proveedores a familiares y amigos (independientemente de la calidad del insumo), y al existir una capacidad de seguimiento de sus acciones bastante imperfecta, buscarán maximizar su bienestar aun cuando esto implique menor beneficio para sus accionistas. Lo anterior, podría ocurrir con independencia de quiénes sean los propietarios, bien sean públicos o privados.

Las diferencias entre empresas públicas y privadas radican en los intereses de los propietarios y en los mecanismos disponibles que podrían inducir a los directivos y administradores a actuar a favor de los intereses de los propietarios. De nuevo, lo anterior será crucial para decantarse por el modelo de regulación, y de propiedad sobre los proveedores de servicio públicos, que tienda a garantizar el mayor bienestar social posible.

Los Proveedores Privados:

En las empresas privadas, sus accionistas se encuentran interesados en que los administradores o directores actúen de manera tal que el beneficio o ganancia de la empresa sea maximizada. Una manera por medio de la cual los accionistas buscan inducir el comportamiento de los administradores, es por medio de sueldos variables que dependan del desempeño de los beneficios de la empresa. Por lo general, este tipo de mecanismos se manifiestan en bonos de productividad o en acciones u opciones sobre acciones, lo que convierte a los administradores en accionistas, pudiendo alinear, al menos parcialmente, los intereses de los accionistas y los de los administradores. Este mecanismo, no resulta del todo perfecto toda vez que los administradores son convertidos en sólo accionistas parciales, con lo que únicamente les corresponderían una pequeña porción de los beneficios no obstante los esfuerzos desplegados. De igual manera, existen incentivos por parte de los administradores de realizar un buen trabajo, toda vez que esto pudiera reflejarse como buena reputación en el mercado de trabajo por medio de salarios superiores. Lo anterior, es lo que se conoce como incentivos implícitos del mercado laboral.

Un poderoso mecanismo de incentivo con los que cuentan los accionistas para conseguir que los administradores se comporten de acuerdo a sus intereses, es la amenaza de despido. Una vez que los accionistas evidencian un pobre desempeño de la empresa o un nivel bajo de beneficios, podrían despedir a los actuales administradores. En este mismo sentido, el incentivo implícito de la reputación actúa, toda vez que bajos rendimientos de la empresa pudieran ir asociados a señales de mala administración, por lo que estos directivos o administradores pudieran perder cotización en el mercado laboral.

Aun cuando pueden existir quienes estimen que este tipo de mecanismo es poco probable de manifestarse, toda vez que generalmente la propiedad de la empresa se encuentra dispersa a lo largo de un gran número de accionistas, los mercados de capitales hacen a este mecanismo perfectamente viable y eficiente. Por más dispersas que se encuentren las acciones de una empresa a lo largo de muchos accionistas, la amenaza de una compra, una Operación Pública de Adquisición o una toma de control hostil, resulta una amenaza lo suficientemente contundente para que este mecanismo de solución del problema agente principal en empresas privadas actúe eficientemente. Así, una administración ineficiente que de como resultado un pobre desempeño y beneficios de la empresa privada de servicios públicos, podría despertar el interés de un grupo de inversionistas que tomando el control de la empresa vía una OPA, podría generar eficiencia y beneficios extraordinarios.

Los Proveedores Públicos:

El caso de los proveedores públicos o de las empresas públicas difiere trascendentemente del caso de los prestadores privados en un par de aspectos. El primero de ellos, lo representa la dificultad de medir o cuantificar los objetivos finales de los accionistas. A diferencia del caso de las empresas privadas, en las que el objetivo final de los accionistas son los beneficios, en el caso de las empresas públicas los objetivos de los accionistas están vinculados al bienestar, el cual ya como concepto resulta un poco difícil de manejar, mucho más a la hora de cuantificarlo. Así, las imperfecciones en los indicadores que son utilizados para medir el bienestar abren la posibilidad para los administradores de las empresas de actuar en favor de intereses propios y no de aquellos de la sociedad en su conjunto.

El segundo contraste consiste en que las restricciones impuestas sobre los administradores de los operadores privados, a través de los mercados de valores, no existen de manera alguna para el caso de los operadores públicos. La ausencia de estos mecanismos de amenazas, otorga a los administradores de las empresas públicas mayor capacidad discrecional en sus acciones, incrementando los problemas agente-principal y alejando a la sociedad de su nivel de mayor bienestar factible.

Intereses Políticos, Proveedores Públicos y Año Electoral:

Aun cuando es cierto que el bienestar social resulta difícil de cuantificar, existen ciertos sustitutos que tanto funcionarios públicos electos, como ciudadanos y/o votantes pueden utilizar para medir el desempeño de los servicios públicos. Uno de estas características o atributos de los servicios públicos que puede ser utilizado por consumidores-votantes o prestadores de servicios son los precios y tarifas. Un segundo atributo puede ser la fiabilidad en el suministro de los servicios públicos. De hecho, los cortes de suministro o la poca fiabilidad en el suministro de la energía eléctrica ha supuesto un atributo que sirve para definir el bienestar que perciben los consumidores por parte de los servicios de electricidad suministrados.

Estos atributos considerados por los consumidores-votantes, terminan siendo ponderados por los prestadores públicos de servicios públicos, toda vez que podrían reportarles soporte político. Sin embargo, la consecución de estos dos atributos contrapuestos, implican incrementos en el déficit de los prestadores públicos de los servicios públicos. De hecho, el Ejecutivo tiende a mantener los precios vía controles, ya que es una política relativamente rápida y fácil de aplicar. Sin embargo, la garantía de suministro requiere de inversiones que no se materializan inmediatamente y las fallas en el suministro que generalmente se manifiestan a mediano y largo plazo tendrían que coincidir en el tiempo con las amenazas electorales, sentenciando a la garantía de suministro a ciclos políticos (cuando los operadores se encuentran en manos públicas).

Más allá, estas no son las únicas presiones a las que se encuentran presionados los prestadores públicos de servicios públicos. Otras de las presiones sobre los prestadores públicos la constituyen, las presiones políticas a favor de un incremento constante en la estructura laboral y en la contratación de empleados. Esto de igual manera incrementa el déficit tarifario que generalmente ocurren cuando se combinan controles de precios y se sucumbe a presiones políticas. Lo anterior, condena a la sociedad a que los prestadores públicos de servicios públicos sean tremendamente ineficientes. El déficit e ineficiencias de estos prestadores públicos de servicios públicos, finalmente tendrán que ser financiados por la sociedad, bien sea vía impuestos directos o bien sea por medio de financiamiento público o por la renta petrolera. Así las cosas, se generaría un modelo de prestadores públicos de servicios públicos que le costaría más a la sociedad de lo que la propia sociedad valora los servicios públicos, sin que con ello, se resuelvan las carencias de garantía de suministro y calidad en los servicios

Como se verá en la sección sobre las distorsiones generadas por el rentismo económico, en Venezuela, existe el riesgo de que un modelo de prestadores públicos de servicios públicos, primero, operen ineficientemente, segundo, despilfarren parte de los ingresos fiscales y petroleros del país en financiar entes tremendamente ineficientes, tercero, se prometa garantía de suministro solo y cuando existen amenazas electorales y que debido a los horizontes temporales de estos proyectos de ampliación, una vez haya pasado la amenaza electoral sean paralizados, entre otros.
 

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