Javier Campo Marquina  
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Campo Marquina, J. (2005) "Venezuela, dale gas" en Observatorio de la Economía Latinoamericana Número 47.

RESUMEN

Venezuela cuenta con un enorme volumen de recursos de gas natural, sin embargo en la actualidad no exporta más que pequeñas cantidades de productos derivados del mismo. Esto a juicio del autor del trabajo es un error, ya que dispone de reservas suficientes para abastecer durante muchos años al mercado doméstico y para exportar vía gasoductos o GNL, y obtener un gran beneficio a cambio de ello. El presente trabajo examina las razones por las cuales el país no exporta gas natural, concluyendo que se trata de un sector con una grave crisis estructural que no cuenta a día de hoy con la infraestructura necesaria para exportar. Adicionalmente, Venezuela no parece que tenga un plan de acción ambicioso en cuanto a la posible exportación de gas en el futuro.
Palabras clave: gas natural, Venezuela, exportación, política energética, desarrollo económico.

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I. Introducción

La importancia del gas natural como recurso energético radica principalmente en el bajo impacto ambiental que tiene en el uso como combustible en comparación con otros carburantes1, y en que se trata de un recurso muy importante como materia prima para el sector industrial, así como de un producto final de gran utilidad para los sectores domestico y comercial. Por estos motivos, por la abundancia de sus yacimientos y el bajo precio del producto, el valor de este hidrocarburo gaseoso ha aumentado significativamente a lo largo de las dos últimas décadas y, además, cuenta con un mercado internacional en continua expansión, previéndose un aumento de la demanda mundial de este hidrocarburo del 2,5% promedio anual de la última década al 2,9% promedio anual para los próximos diez años.

En este contexto, Venezuela se encuentra en una posición privilegiada al ser el octavo país del mundo3 y el primero de América Latina en lo que a reservas probadas de gas natural se refiere, contando con cerca de 4,2 billones de metros cúbicos. Tal magnitud de reservas permite a un país del tamaño de Venezuela (cerca de 26 millones de habitantes) abastecer con amplitud al mercado doméstico y contar con excedentes para la exportación.

Desde hace décadas, el motor de la economía venezolana ha sido el petróleo, “despreciando” el potencial de sus recursos gasíferos. Esto en cierto modo es lógico si tenemos en cuenta que el mercado del crudo se ha desarrollado con anterioridad y que la demanda de este producto por parte de las economías industrializadas en la segunda mitad del siglo XX ha sido espectacular, hasta tal punto que se ha creado una dependencia muy fuerte hacia este recurso. Además, en el caso de Venezuela, una gran proporción de las reservas probadas de gas se caracterizan por estar asociadas al petróleo, por lo que gran parte de la producción de gas se inyecta o se ventea. Conviene resaltar como prueba evidente del tardío interés de Venezuela por el gas natural, que hasta el año 1969 no se aprobó un Decreto por el que se regulaba la conservación de los recursos hidrocarburos, cuyo objetivo principal era reglamentar el quemado del gas en los llamados mecheros.

Sin embargo, si bien es justificable que la industria venezolana del gas natural se haya desarrollado más tardíamente que la del petróleo, no parece coherente que un país con un nivel de reservas probadas tan extraordinario no explote al máximo las grandes posibilidades que le brinda este recurso; a saber, Venezuela no cuenta con una red de gasoductos interiores que proporcione gas a todas las regiones del país6 (sistema de transmisión insuficiente), ni con una red de distribución adecuada que suministre gas a todas las industrias que lo necesitan en aquellas regiones donde sí hay gas. Con todo, sí es cierto que el consumo interno de gas natural per cápita se encuentra entre los más elevados de la región. Asimismo, parece que existe una decidida mentalidad de “gasificar” la República mediante la creación de la infraestructura necesaria para desarrollar la industria del gas a escala nacional, con el objetivo fundamental de atender los requerimientos de gas del sector industrial, aunque también del sector doméstico y del comercial.

Por otro lado, Venezuela exporta productos derivados del gas natural, principalmente propano, gasolina natural y butano, pero no exporta gas natural vía gasoductos o licuado (GNL). A diferencia del mercado nacional, que como se ha dicho sí parece que existe voluntad política para llevar a cabo proyectos de desarrollo, en el plano internacional no se está elaborando una estrategia definida para explotar todas las posibles ganancias que podrían derivar de las exportaciones de gas natural. Y es ésta la cuestión principal del trabajo: ¿por qué Venezuela no exporta gas natural? Son diversos los beneficios que obtendría el país con la exportación vía gasoductos o GNL aparte de los puramente económicos derivados de la actividad, como por ejemplo avanzar en el proceso de integración energética regional, el impacto social positivo, el posicionamiento del país como un referente internacional en el mercado del gas, etc.

Por estas razones es importante entender los motivos por los que actualmente no se exporta gas. Para comprenderlos, es necesario analizar en primer lugar en qué situación se encuentra el sector gasífero venezolano en la actualidad. Este análisis se realizará en la sección II, que contiene un apartado dedicado a la oferta, otro a la demanda y otro en el que se muestra una previsión del mercado venezolano del gas en el año 2020.

Adicionalmente, se resumirán las líneas generales de la política energética de este hidrocarburo en Venezuela y en el último apartado se mostrará un resumen de los proyectos de inversión relacionados con el gas. En la sección III, se examinarán las claves del comercio internacional del gas, concretamente los requerimientos internos necesarios para exportar gas natural y su aplicación al caso venezolano. En la sección siguiente, se procede a la exposición de las posibles ganancias que generaría la actividad de exportación del hidrocarburo gaseoso, explicando las ventajas de la integración energética. En la última sección se detallarán las conclusiones.

II. El mercado del gas natural en Venezuela

La oferta

La industria venezolana del gas natural es de grandes dimensiones y se espera que en los próximos años su importancia aumente según se vaya desarrollando el gran potencial con el que cuenta. Atendiendo a los datos ofrecidos en el anuario “Petróleo y otros datos estadísticos” que publica el Ministerio de Energía y Minas, la duración de las reservas probadas de gas natural para el año 2002 es de 111 años. Tanto el nivel de reservas como la producción neta anual de Venezuela han aumentado desde 1990, aunque el nivel de producción lo ha hecho en mayor grado desde 1993, por lo que la ratio reservas/producción desde 1993 ha descendido sustancialmente (Tabla 1). Si la evolución de las reservas probadas sigue el comportamiento de las reservas de petróleo tal y como ha sucedido hasta ahora, cabe esperar que la explotación del gas natural continúe condicionada a la explotación del crudo. Sin embargo, sería factible que siguiesen cauces diferentes si se aplicasen los nuevos objetivos del gobierno de explorar y explotar reservas no asociadas, si se aprovecha el gas contenido en aquellos yacimientos donde el petróleo se está agotando o si se emplean tecnologías que permitan la extracción de petróleo sin inyectar gas natural.

Una de las principales características del mercado del gas natural venezolano, que ya se ha comentado en la introducción de este trabajo, es la preponderancia del gas asociado. Esta particularidad es muy importante ya que provoca que el mercado esté sujeto a una alta vulnerabilidad a las variaciones en la producción de petróleo, debido a que la mayor parte del gas generado en el país proviene conjuntamente de la producción petrolera. Esto es, de los casi 4,2 billones de metros cúbicos de reservas probadas de gas, sólo un 10% aproximadamente proviene de yacimientos de gas libre. Por ello, y con el fin de favorecer la diversificación de la composición de las reservas de hidrocarburos, se está tratando de reorientar la visión de la industria mediante la concesión preferencial de licencias de exploración y explotación de yacimientos de gas libre, tanto en tierra firme como en alta mar.

En Venezuela, los tres segmentos claramente diferenciados de la industria del gas natural (producción, transmisión y distribución) los lleva a cabo la misma empresa estatal, Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) o empresas subsidiarias7 de ésta, como PDVSA GAS; esto ocurre así desde que el Ejecutivo promulgase en 1971 la Ley que reservaba al Estado la industria del gas. El control de las tres actividades por parte de esta empresa ha impedido hasta ahora la participación de otros agentes, ya sean nacionales o extranjeros, privados o públicos, en la industria, a excepción de un sector reducido de la actividad de distribución8. Nos encontramos por tanto ante un mercado en el que existe un claro monopolio en los tres segmentos de la industria, tratándose de un fallo de mercado que se ha de corregir. Sí es cierto que en lo que respecta a los gasoductos, tal y como afirma Pierce (1996), tanto en el punto de partida como en la distribución y generalmente también para el transporte de largo recorrido, son monopolios naturales. Esto es lógico ya que las inversiones necesarias para la explotación de yacimientos gasíferos, así como para la transmisión y distribución del gas, son muy altas. Los costes fijos son elevados y decrecientes, por lo que sería muy ineficiente construir dos gasoductos que transportaran gas desde la misma región de partida hasta el mismo lugar de entrega, ya que incurrirían en grandes costes y no aprovecharían las economías de escala que se producen al aumentar el diámetro del gasoducto siempre y cuando se aproveche la capacidad máxima de transporte9. Sin embargo, esto no significa que en el mercado no puedan participar diversas empresas tanto públicas como privadas en la industria de un país, evitando de esa manera las situaciones monopolísticas.

Como muestra de este monopolio, si se calcula el índice de concentración industrial de Herfindahl-Hirschman10 para el sistema de transmisión de Venezuela, el índice arroja una valor de 10.000, que significa que existe una única empresa monopolista. Realizando el mismo cálculo para la actividad de distribución, se observa que también existe una alta concentración del mercado, ya que el valor del índice es igual a 7.607.

La demanda

Un rasgo del mercado del gas en Venezuela es que el consumo de este hidrocarburo para el período 1993 a 2002 muestra un grado de correlación positivo con la producción del 78%11. En este mismo período, la demanda de gas ha aumentado significativamente (23%), y desde el gobierno se espera que siga incrementándose gracias a la política de gasificar el país, promoviendo el uso del gas natural en los procesos industriales, a los proyectos de inversión en infraestructuras que tienen planeado ejecutar y al crecimiento de la economía.

Tal y como se observa en la Tabla 2, la demanda de gas natural en Venezuela se encuentra altamente concentrada. El sector petrolero consume un tercio del total, destinando el gas principalmente a la recuperación del crudo en los yacimientos (47%) y en menor medida como combustible (29%), quedando un 9% para la transformación de Líquidos del Gas Natural (LGN) y distribuyendo el resto en las demás actividades de la industria petrolera que utilizan el gas como insumo. El consumo en los demás sectores de la economía también presenta una alta concentración, puesto que la industria eléctrica, la petroquímica y la siderúrgica tienen un peso superior al 70% del consumo total12, donde además la participación de empresas estatales es predominante. En Venezuela, el grado de sustitución del gas por otros combustibles depende principalmente de las políticas públicas. Estamos por tanto frente a un mercado que presenta una elasticidad cruzada dependiente de las políticas públicas, en el cual el gobierno determina las pautas a seguir en cuanto a la utilización de las fuentes de energía primaria que servirán de insumo en los procesos industriales de las empresas estatales, lo que por ende, y puesto que la mayor parte del consumo lo realizan estas empresas, determina en gran medida el consumo o sustitución de este hidrocarburo por otro combustible.

Un aspecto importante que debe mencionarse es que la demanda de gas en Venezuela tiende a ser inelástica, es decir, la demanda de gas responde en menor proporción a las variaciones ocurridas en el precio. Esto se debe principalmente a los altos costes en infraestructura en los que han de incurrir los consumidores para tener acceso al gas, a la falta de opciones de suministro al estar la oferta monopolizada y a que la mayor parte de los clientes, empresas estatales, establecen contratos de largo plazo sin incorporar cláusulas acordes con la estructura actual de los mercados de gas natural, como por ejemplo los contratos firmes de compra (take or pay contract). Nos encontramos por tanto ante un sector que presenta diversos fallos de mercado que el gobierno debe tratar de subsanar. Como más adelante se explica, parece que se está llevando a cabo un proceso de reorientación de las políticas públicas con el objetivo de liberalizar el mercado y promover la libre competencia, con el fin de beneficiar al usuario final mediante un servicio más eficiente y barato. Sin embargo, lograr este objetivo es complicado y sin duda debe enfocarse a largo plazo, ya que los cambios estructurales necesarios pueden resultar nocivos si no se realizan con prudencia.

Previsiones de oferta y demanda

Este apartado se basa en la publicación de Naciones Unidas “Estudio de suministro de gas natural desde Venezuela y Colombia a Costa Rica y Panamá”13. El objetivo de este apartado es realizar un balance previsional entre la oferta y la demanda de gas natural para los próximos años en Venezuela, con el fin de analizar las posibilidades reales que tiene el país de abastecer la demanda interna de gas y al mismo tiempo desarrollar un plan de exportación de este producto. Se trata en definitiva de saber si el país cuenta con los recursos suficientes como para abastecer al mercado doméstico y exportar durante un período razonable de tiempo.

En el estudio de las NN.UU. se parte de un escenario base, en el que la producción aumenta significativamente de acuerdo con los planes de expansión previstos por el Ejecutivo y en el que se toman como válidas las proyecciones de demanda de gas natural efectuadas por PDVSA de 1999 a 2013 y las elaboradas por OLADE de 2013 a 2020, éstas últimas estimadas de acuerdo al aumento previsto de la población. Por tanto, para el escenario base nos encontramos con un nivel de consumo interno de 106.000 millones de metros cúbicos y un volumen de exportaciones de 3.000 millones de m3. Los resultados del análisis de este primer escenario para el año 2020 sitúan en 34 años la ratio reservas probadas/producción, y en 50 el número de años de duración que tendrían los recursos disponibles, lo que equivale a decir que Venezuela dispondría de recursos hasta el año 2070.

Posteriormente se plantea, tomando como referencia el escenario base, un escenario alternativo14 en el que se contempla la exportación masiva del producto vía gasoductos y GNL y en el que predomina la generación térmica (frente al predominio de las centrales hidroeléctricas). Para ello se supone un volumen de exportación en 2020 de 70.000 millones de m3 y un consumo interno de 106.000 millones de m3. Al mismo tiempo, para obtener los resultados de este escenario alternativo, se han planteado dos hipótesis con relación a la producción y los recursos15: la totalidad de los recursos no podrían recuperarse y por lo tanto la producción sería menos intensa. Una vez planteadas las hipótesis, los resultados del estudio indican que la ratio reservas probadas/producción sería de 19 años y que Venezuela aún contaría con recursos disponibles 29 años más.

Por lo tanto, partiendo de la hipótesis de que el estudio realizado por las instituciones anteriormente mencionadas es correcto, o que al menos los resultados se aproximan a lo que va a ocurrir, se espera que ante un escenario en el que Venezuela exportaría gas natural masivamente, en el cual predominaría la generación térmica de electricidad (que equivale a decir que se consumiría más gas internamente) y en el que no se recuperarían todos las recursos disponibles, Venezuela aún dispondría de recursos hasta el año 2049.

La política energética

El gobierno venezolano, a través del Ministerio de Energía y Minas y del Ente Nacional del Gas (ENAGAS), que son los encargados de regular este sector, ha reorientado la política energética del país otorgando al gas natural una mayor relevancia en los planes de desarrollo nacionales. Se desea desde el Ejecutivo que este hidrocarburo se convierta en uno de los pilares fundamentales sobre los que se sustente el desarrollo económico y social del país. Concretamente, se pretenden alcanzar cinco grandes objetivos interrelacionados: garantizar en el largo plazo el abastecimiento de gas a la nación, desarrollar la infraestructura de transporte y distribución, desarrollar la producción de gas libre, promover el desarrollo industrial del país y redirigir la capacidad de pago de los diferentes actores. Están relacionados porque, para satisfacer la demanda interna de gas y abastecer con suficiencia al sector industrial con vistas a su desarrollo utilizando el gas como insumo básico, es necesario llevar a cabo la explotación de reservas no asociadas y desarrollar una infraestructura de transmisión y distribución que permita llegar a todos los consumidores. Pero esto no es tarea fácil, para ello se requieren grandes inversiones que permitan renovar y ampliar las infraestructuras existentes y explorar y explotar yacimientos nuevos de gas no asociado, inversiones que el Estado o sus empresas, PDVSA y sus filiales principalmente, no pueden afrontar. Nos encontramos por tanto ante uno de los grandes problemas que han impedido a la industria desarrollarse plenamente: la financiación de las inversiones en infraestructuras. En una industria que requiere unos niveles de inversión tan elevados, debe participar el sector privado en el mercado, ya que si no es partícipe, a largo plazo se producirá entre otras cosas una grave carencia de infraestructuras y un desfase estructural.

Desde 1971, año en el que se promulgó la ley que reservaba al Estado la industria del gas, la participación del capital privado en grandes proyectos ha sido casi nula. Las más importantes infraestructuras existentes hoy día se construyeron principalmente en las décadas de los setenta y ochenta por parte de empresas propiedad del Estado (gracias a los ingentes ingresos fiscales derivados del aumento de los precios del petróleo). En los años noventa no se materializaron proyectos significativos, lo que denota que la realidad del sector gasífero venezolano es que se encuentra anticuado y poco desarrollado. Es a partir del año 1999, año en el que se promulga la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos y a la que acompañó al año siguiente el Reglamento de esa misma ley, cuando se reactiva el desarrollo de la actividad, permitiendo la participación del capital privado nacional e internacional. Esto queda reflejado en el Artículo 2º de dicha Ley:

“Artículo 2°. Las actividades de exploración en las áreas indicadas en el artículo anterior, en busca de yacimientos de hidrocarburos gaseosos no asociados y la explotación de tales yacimientos, así como la recolección, almacenamiento y utilización tanto del gas natural no asociado proveniente de dicha explotación, como del gas que se produce asociado con el petróleo u otros fósiles, el procesamiento, industrialización, transporte, distribución, comercio interior y exterior de dichos gases, se rigen por la presente Ley y pueden ser ejercidas por el Estado directamente o mediante entes de su propiedad o por personas privadas nacionales o extranjeras, con o sin la participación del Estado, en los términos establecidos en esta Ley. Queda igualmente comprendido en el ámbito de esta Ley, lo referente a los hidrocarburos líquidos y a los componentes no hidrocarburados contenidos en los hidrocarburos gaseosos, así como el gas proveniente del proceso de refinación del petróleo.”

(Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.793 de fecha, 23/09/1999)

Asimismo, dicha ley establece entre otras disposiciones la restricción de la integración vertical en la cadena del negocio del gas, establece las bases para el desarrollo de campos de gas no asociado y regula mecanismo de establecimiento de tarifas para los consumidores.

Otra implicación importante de la ley es que debe permitirse el uso de los gasoductos a otras compañías si éstos no transportan gas al máximo de su capacidad, lo cual parece racional y acorde con la teoría económica, ya que se aprovecha al máximo la capacidad de los mismos y evita que se tenga que realizar nuevas inversiones en gasoductos desperdiciando recursos. Dicho esto, el usuario de los gasoductos debe pagar por la utilización del mismo al propietario, con el fin de garantizar un mercado justo.

Es importante destacar que en el año 2001 el Estado promulgó la Ley Orgánica de Hidrocarburos, la cual, en su Artículo 10º establece:

“…Las instalaciones y obras existentes, sus ampliaciones y modificaciones, propiedad del Estado o de las empresas de su exclusiva propiedad, dedicadas a las actividades de refinación de hidrocarburos - naturales en el país y al transporte principal de productos y gas, quedan reservadas al Estado en los términos establecidos en este Decreto Ley.”

(Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.323 de fecha, 13/11/2001.)

Parece que existe una doble vertiente con respecto a la L.O. Hidrocarburos Gaseosos y un cambio en la orientación de la política energética en cuanto a la participación del sector privado en las actividades gasíferas que debe explicarse con claridad desde el gobierno si se desea transmitir la transparencia y credibilidad necesaria a los inversores.

En la actualidad, Venezuela se plantea de forma tímida la posibilidad de exportar gas natural a medio-largo plazo. No se ha incluido la exportación de gas natural dentro de los grandes objetivos de la administración ya que el autor de este trabajo opina que no es un planteamiento decidido, basándose esta opinión en la información que representantes o instituciones del gobierno han ido ofreciendo públicamente. Nelson Martínez, director de PDVSA y presidente de PDVSA Gas afirmó en una entrevista17 en julio de este año que “…la mayor parte de esta producción estará destinada en primera instancia a abastecer el mercado venezolano, mientras que el remanente se exportará hacia América del Norte, el Caribe y América del Sur. A los Estados Unidos, por ejemplo, enviaremos el primer cargamento en el 2009”. Por otro lado, en el Plan Nacional del Gas publicado por el Ente Nacional del Gas en 2002 se habla de que “…los grandes recursos de gas natural y el superávit de producción de gas proyectado a partir del año 2005, permitirían la oportunidad de desarrollar proyectos a mediano plazo para la exportación de gas natural licuado a gran escala…”, y se valora la opción de exportar gas como una oportunidad más que como un plan de acción seguro.

En el siguiente apartado de esta sección se analizarán los proyectos de inversión y se explicará el por qué de esta falta de confianza con respecto a los planes del gobierno de exportar gas. Atendiendo a la regulaci

ón de los precios, es preciso señalar que el mercado ha estado marcado tradicionalmente por un desajuste entre los precios del gas para el sector doméstico e industrial. Esta distorsión en los precios entre uno y otro sector se está tratando de solucionar mediante un nuevo proceso de ajuste de precios iniciado en 1996.

Actualmente, los precios están regulados de acuerdo a una división regional realizada por el Estado como primer paso hacia el establecimiento de precios de mercado. Al respecto, tal y como asevera Bonadonna (2003), conviene resaltar que para que una industria se desarrolle plenamente, se requiere de unos precios pagados por los productos, el gas en este caso, que permitan el reembolso de los costes de producción, así como de la recuperación de la inversión inicial y con los que se pueda hacer frente al pago de impuestos y que, además, aseguren una rentabilidad suficiente sobre el capital invertido. Por ello, debe ser el mercado el que asigne los precios, ya que serán la oferta y la demanda las que establezcan el valor real del producto, reaccionando así ante los precios; y si la oferta es suficientemente amplia, los precios serán bajos y los consumidores saldrán beneficiados. Además, es cuando la oferta y la demanda determinan el justo valor de un producto cuando realmente puede lograrse la máxima eficiencia, ya que los usuarios ajustarán su consumo de acuerdo al valor que le den al mismo. Pero en la actualidad, y hasta que no exista una competencia efectiva, se fijarán los precios del producto utilizando modelos de simulación basados en principios de eficiencia económica, y se liberarán los mismos cuando haya competencia.

En el marco legal ambiental se aprobó una ley en el año 1992 por la cual se establecían tres requerimientos básicos; a saber, la utilización de auditorías ambientales para las instalaciones existentes, la realización de estudios de impactos ambientales para actividades futuras y la determinación de planes y programación de las actividades que sean necesarias para cumplir con las regulaciones ambientales. Hay que destacar también que para cada fase de actividad de petróleo, gas y electricidad, es necesario obtener una licencia ambiental, para lo cual quien las solicite debe proporcionar los correspondientes informes de impactos ambientales.

Como colofón de este apartado, hay que resaltar que Venezuela impone unos aranceles a la importación de gas natural, al propano y al butano del 5% ad valorem y que no concede subvenciones a la exportación de gas. Asimismo, de todos los volúmenes de hidrocarburos gaseosos extraídos de cualquier yacimiento, y no reinyectado, el Estado tiene derecho a una participación del 20% como regalía, y ésta puede ser cobrada por el Estado en especie o en dinero (Ley de Hidrocarburos Gaseosos, 1999).

Los proyectos

Dado que el núcleo del trabajo se centra en la exportación de gas natural de Venezuela, o mejor dicho en la ausencia de exportación, en este último apartado de la sección se resumirán los proyectos más relevantes, pasados y presentes, relacionados con la exportación de este hidrocarburo.

A continuación se muestran los proyectos de inversión en gasoductos internacionales más relevantes que en principio no se piensa ejecutar, atendiendo al grado de madurez de los mismos.

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