Una década atrás, el 26 de marzo de 1991, con la firma del Tratado de Asunción, se lanzaba formalmente un nuevo proceso de integración regional en el Cono Sur de las Américas, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) inaugurando otra etapa en las relaciones económicas, sociales y políticas entre estos países.

A diez años de ese surgimiento, los países del MERCOSUR se encuentran negociando otros nuevos esquemas de integración de características especiales, a la vez que enfrentan tal vez su momento más difícil. Una de las negociaciones que se están efectuando es la del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para crear una zona de libre comercio en todo el hemisferio americano y otra es la que se realiza para llegar un acuerdo de similares características entre el MERCOSUR y la Unión Europea (UE).

En vista de tal panorama, desde un punto de vista teórico, podemos convenir en que la integración económica entre países de una región supone un proceso por el cual esas naciones deciden voluntariamente abatir las barreras que obstaculizan, en un sentido amplio, la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, sin hacerlo extensivo a las demás naciones del mundo.

Planteada en estos términos, la integración es considerada una de las manifestaciones del denominado "regionalismo", en contraposición a la idea de "multilaralismo", que prescribe la eliminación de los obstáculos antes señalados a escala mundial, así como la cooperación y la promoción de aquellas políticas que permitan un adecuado y correcto funcionamiento de las corrientes de tipos de cambio, crecimientos económico y comercio internacional que garanticen el logro de condiciones de bienestar para todos los habitantes y cuyos referentes institucionales fueron creados en la inmediata postguerra a partir de los acuerdos de Bretton Woods: el Fondo Monetario Internacional (FMI), el sistema de Banco Mundial (BM) y, en el caso particular del comercio, el Acuerdo General de Comercio y Tarifas (GATT en su sigla inglesa) devenido desde 1994 en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Dentro del sistema GATT/OMC, la posibilidad de establecer acuerdos de integración, que suponen una excepción al principio de no discriminación consagrado en el Acuerdo General a través de su Cláusula de Nación Más Favorecida, está contemplado a través del artículo XXIV del mismo. Con el antecedente de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1952, fue en Europa donde esta fórmula fue ensayada por primera vez en 1957 con la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y el Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), instituciones que al cabo de casi medio siglo exhiben hoy los máximos resultados medidos en términos del alto grado de integración alcanzado; nada menos que la conformación de una Unión Económica y Monetaria.

Mientras tanto, en América Latina en general y en los países del Cono Sur en particular, se produjeron también - en parte como "efecto de demostración" de la experiencia europea- desde fines de los cincuenta diferentes intentos de integración económica regional de resultado mucho menos claro que en el caso europeo, por cierto.

Ensayando alguna explicación acerca de esta trayectoria poco satisfactoria, es preciso subrayar algunos elementos determinantes de esta situación. En primer lugar, el contexto económico y político internacional en que se desenvolvieron tales procesos y luego los paradigmas de desarrollo que subyacían en cada momento de la integración latinoamericana. Así, tales factores condicionaron de alguna manera tanto la determinación de los objetivos de la integración como la definición de los instrumentos funcionales a aquellos, que permiten hoy diferenciarlos.

Desde 1960 los países latinoamericanos habían intentado generar un espacio de fluidez en sus vínculos comerciales primero, y de integración de sus economías, luego. En ese año, se firmó el Tratado de Montevideo por el que se creaba la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y con el compromiso de once países de la región a conformar en el plazo de doce años una zona de libre comercio. En este contexto regional mayor estaban incluidos los cuatro estados partes que hoy conformar el MERCOSUR.

La instrumentación de este acuerdo reposaba básicamente en un proceso de negociación de rebajas de aranceles contenidos en dos tipos de listas de bienes, comunes y nacionales, que al cabo del período estrictamente indicado, deberían eliminarse en su totalidad.

La ALAC fue el producto de un contexto internacional de postguerra en el que la necesidad de desarrollo de las naciones latinoamericanas se constituyó en un imperativo al que debían acceder por sus propias estrategias de política, teniendo en cuenta que el proceso de reconstrucción - tanto económica como política- que se puso en marcha en los territorios escenario de la contienda bélica ocupó por entonces los esfuerzos del mundo desarrollado. En Europa la integración económica fue tal vez una de las herramientas más importantes de tal reconstrucción, mientras que en AlyC se la consideró un instrumento válido para transitar los caminos del desarrollo.

El paradigma o modelo de desarrollo nacional que venían ensayando los países latinoamericanos, fue el implementado como necesidad de producir internamente aquellos bienes industriales que no podían obtener de sus proveedores externos por encontrarse involucrados en la guerra, denominado proceso de industrialización sustitutiva de importaciones. Por eso, una vez agotados tales procesos a niveles nacionales, se pensó que una forma de continuar con el desarrollo era a través de liberar de aranceles los territorios de los países de la región, como el que estipulaba ALAC, y reeditar el proceso de sustitución de importaciones respecto de terceros países. Por eso decimos que en esta etapa el objetivo de la integración era de índole económica, puesto que se esperaba alcanzar con ella el desarrollo económico de los países de la región.

Por diversas razones, este proyecto no prosperó y en menos de diez años mostraba claros signos de agotamiento. Suelen señalarse como causas de este fracaso, entre otras, la rigidez de los plazos comprometidos en el tratado, la no consideración de los diferentes estadios de desarrollo en que se encontraba cada país y tal vez la más significativa y menos posible de cuantificar, la escasa voluntad integracionista de los países latinoamericanos.

Hacia 1980, el escaso éxito obtenido en la integración latinoamericana, planteaba el desafío de otro intento, que se formalizaría a través de un nuevo Tratado de Montevideo, dando a luz a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).

El nuevo esquema planteaba nuevos objetivos y nuevos instrumentos. Esta instrumentación otorgaría a la integración regional el elemento de flexibilidad que la ALALC no contempló y que, paradójicamente, y pese a que en la actualidad no ha cumplido acabadamente con su objetivo final - la creación de un Mercado Común Latinoamericano-, cobijó en su paraguas la posibilidad de generar desde mediados de los ochenta, y más fuertemente en los noventa, la mayoría de los procesos sub-regionales existentes hoy en la región.

Así, es importante destacar que tanto el MERCOSUR y otros esquemas sub-regionales, coexisten y convergen en la ALADI, cuyo Tratado está vigente en la actualidad, a través precisamente de la suscripción de acuerdos de complementación económica de carácter parcial que son uno de los mecanismos previstos por la ALADI y que no exige el compromiso inicial de todos sus estados partes, pero que sí permiten su posterior adhesión. Es en el marco de este instrumento que en la década de 1980 se suscribieron, entre otros, los acuerdos bilaterales (Argentina-Uruguay, Brasil-Uruguay y Argentina-Brasil) que se consolidarían luego en el propio Tratado de Asunción.

El contexto internacional que caracterizó las relaciones internacionales en los ochenta era una situación de crisis económica - inflación y proteccionismo- por la que atravesaban los países centrales que, trasladada a los países latinoamericanos se reprodujo en inflación y endeudamiento.

Más allá del aspecto formal arriba señalado, es necesario subrayar como antecedente al lanzamiento del MERCOSUR el fortalecimiento de las relaciones de todo tipo que desde 1986 en adelante llevaron a cabo Argentina y Brasil (con la firma de los acuerdos Alfonsín-Sarney), a partir del retorno al sistema democrático en la casi totalidad de los países de la región, despejando de este modo las amenazas de hipótesis de conflicto que habían caracterizado a las relaciones bilaterales en décadas anteriores. En esta dirección, en ese año se suscribieron una cantidad de veinticuatro protocolos de variada naturaleza, que dieron el puntapié inicial a una integración bilateral entre Argentina y Brasil.

El acuerdo firmado entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en 1991 se proponía alcanzar al 1º de enero de 1995 la conformación de un mercado común, para lo cual en el plazo que mediaba entre ambas fechas - el llamado período de transición- se instrumentarían cuatro acciones fundamentales: a) un programa de liberación comercial consistente en reducciones arancelarias, progresivas, lineales y automáticas para que al final del período quedaran eliminados tales aranceles como así también las restricciones no arancelarias, permitiendo de esta manera la libre circulación de los bienes originarios en cualquiera de los países del bloque; b) la adopción de un política comercial común, de la cual forma parte el establecimiento de un Arancel Externo Común (AEC) como forma de alcanzar la libre circulación de bienes y servicios de cualquier origen en el espacio sub-regional y c) la adopción de acuerdos sectoriales y d) la coordinación de políticas macroeconómicas, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de la producción, con lo cual se materializaría la libre circulación de bienes, servicios, capital y trabajo; es decir los requisitos para la conformación de un mercado común, como nivel de integración superior a una zona de libre comercio y a una unión aduanera.

El contexto internacional imperante al momento de la creación del MERCOSUR era absolutamente diferente del que caracterizó el lanzamiento de la ALALC en la década 1960 y su posterior remedo de los ochenta en la ALADI. Hacia los noventa, dos fenómenos caracterizan y determinan las relaciones de todo tipo entre los países del mundo: la existencia de un único sistema económico tras la caída del muro de Berlín en 1989, el capitalismo, y el remanido harto utilizado, concepto de la globalización.

Frente a tal contexto, los países de la región de América Latina responden al desafío del crecimiento con un paradigma diferente al modelo sostenido en los sesenta, basado en la necesidad de que los países adquieran la competitividad (en el sentido de ganar participación en los mercados) suficiente que les permita una mayor inserción internacional, que por este medio redundará en mayor crecimiento.

Continuando con la evolución del proceso, a mediados de 1994 era evidente que sería imposible lograr el objetivo fijado de conformar un mercado común, tanto desde el punto de vista de cumplir con las acciones tendientes a alcanzar tal fin, como con el del funcionamiento de sus instituciones. En esta dirección se firmó el Protocolo de Ouro Preto, adicional al Tratado de Asunción para acelerar el programa de desgravación arancelaria, adoptar el arancel externo común y perfeccionar su estructura orgánica institucional.

Respecto de este punto, resulta conveniente recordar que, a diferencia de la estructura institucional de la Unión Europea de tipo supranacional, el MERCOSUR funciona con un conjunto de órganos e instituciones de carácter intergubernamental.

MERCOSUR: resultados y perspectivas

A diez años de su instauración, el MERCOSUR exhibe algunos resultados positivos y una cantidad de asignaturas pendientes, a saber.

Desde un punto de vista estrictamente comercial, es evidente que el esquema desde su instrumentación muestra claramente el significativo crecimiento en las corrientes comerciales, producto de la reducción arancelaria programada hasta su total eliminación. No obstante, es preciso recordar que ello no ha sido consecuencia sólo del compromiso asumido entre los países al firmar el acuerdo de integración, sino también por efecto de los respectivos procesos de liberalización y apertura comercial unilateral emprendidos por ellos en el marco de las nuevas estrategias de política económica señalado precedentemente.

Si tomamos las cifras totales del comercio del MERCOSUR se observa que la región pasó de efectuar exportaciones hacia todo destino por 55 mil millones de dólares en 1990 a 88 mil millones de dólares en 1998 (un crecimiento de 60%) e importaciones desde todo origen de 21 mil millones a 104 mil millones de la misma moneda (un incremento de 377%). Pero, si se consideran las cifras del intercambio comercial entre los países del MERCOSUR se ve que las exportaciones e importaciones intrazona involucraban en 1990 un monto de poco más de 4,1 mil millones de dólares, mientras que en 1998 entre los socios se intercambiaron bienes por un valor cercano a los 20 mil millones de dólares; esto significa que en ocho años el comercio dentro del bloque se multiplicó por cinco.

Sin embargo, el ritmo en la eliminación de las restricciones no arancelarias no acompañó igualmente al de los aranceles. Ello fue entorpeciendo el alcanzar el objetivo de la libre circulación de los bienes en la región. Más aún, la unión aduanera tampoco está actualmente perfeccionada, puesto que subsisten algunos sectores (bienes de capital, telecomunicaciones e informática) en los que se han establecido plazos mayores para implementar el arancel externo común; otros sectores como el automotríz tiene en el MERCOSUR un tratamiento especial por el que todavía no se ha dispuesto su liberalización arancelaria, mientras que otro sector, el azucarero ni siquiera tiene un status de régimen especial como el automotríz.

Desde comienzos de 1999, el MERCOSUR parece haber entrado en una situación de virtual estancamiento, que por causas de diversa índole (internas al propio bloque, internas a cada uno de los socios más fuertes, Argentina y Brasil y externas al bloque) están llevando a distanciar cada vez más a estos países del objetivo de conformar eficazmente un mercado común.

Si se considera el producto bruto interno total de los socios se advierte que entre 1990 y 1998 esta variable creció un 31%, incremento sustancialmente menor al aumento experimentado por las cifras del comercio antes mencionadas, pero si se tienen en cuenta las tasas anuales de crecimiento del producto bruto de cada uno de los socios se verá la desigual suerte corrida por estas economías, puesto que en general se dio en estos años que sus principales socios no coincidieron en similares momentos del ciclo económico.

Con la crisis de los mercados emergentes, inaugurada en 1997 por los países del sudeste asiático, continuada con la de Rusia en 1998, seguida por la de Brasil que a principios de 1999 produjo una devaluación de su moneda, alterando las reglas de juego y poniendo al desnudo fallos en la coordinación de políticas macroeconómicas, llegamos a la actual situación crítica por la que atraviesa la Argentina, que combina una peligrosa dosis de no crecimiento de su producto bruto, con altas tasas de desempleo, crónico déficit fiscal y creciente endeudamiento externo.

Frente a tal panorama, el MERCOSUR no atina a dar un rumbo definido a su trayectoria y se debate entre las acciones y vocaciones de su necesaria profundización y la tentación de dar por terminado el intento, dejando a sus socios en libertad de negociar unilateralmente compromisos de integración menos sólidos.

En este contexto se inscriben las actuales negociaciones que están llevando los países del MERCOSUR en el ámbito hemisférico para el lanzamiento del ALCA a partir del 2005. Es importante destacar que en esas negociaciones los socios se han comprometido a actuar en calidad de bloque y no individualmente. No obstante, en diversas oportunidades, Argentina ha mostrado su intención de negociar unilateralmente su adhesión al NAFTA, el Area de Libre Comercio de América del Norte formado por Canadá. Estados Unidos y México, al mejor estilo de la política que en este sentido viene desarrollando Chile; con lo cual lejos de propender al reforzamiento del MERCOSUR, esta actitud sólo contribuye a la confusión general y a aumentar la desconfianza de su socio principal, Brasil.

Asimismo, desde 1995 cuando se firmó en Madrid el acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea, se han venido llevando a cabo negociaciones tendientes a establecer un área de libre comercio entre ambos bloques. En la actualidad no existen demasiados avances en este sentido, siendo uno de los aspectos que más están frenando estas discusiones, el referido a la problemática del sector agrícola, cuya consideración en estas latitudes resulta de una importancia central para garantizar un efectivo y equitativo acceso a los mercados respectivos.