Revista académica de economía
con el Número Internacional Normalizado de
Publicaciones Seriadas  ISSN 1696-8352

Economía de México

CHOQUE ENTRE LA GOBERNABILIDAD GLOBAL Y LOCAL: VIEJOS RETOS, NUEVAS EXPECTATIVAS 

Ricardo García Jiménez 
rgarcia@nuyoo.utm.mx

INTRODUCCIÓN

Los gobiernos locales, estatales y municipales se han convertido en un atractivo para el análisis de muchos investigadores a partir de la reciente pugna electoral que ha vivido México y que ha dado como resultado que el territorio nacional se defina más por la heterogeneidad política. En el presente ensayo se hacen algunas reflexiones sobre el futuro inmediato de la nueva pluralidad mexicana que se vive a nivel del territorio político haciendo énfasis en las tareas que deberán enfrentar los municipios mexicanos ante las más recientes reformas jurídicas, económicas, políticas y sociales que plantea la modernidad globalizada.

Para citar este artículo en cualquier documento puede utilizar el siguiente formato:  ---------  García Jiménez, Ricardo (2002): "Choque entre la gobernabilidad global y local" en Observatorio de la Economía Latinoamericana www.eumed.net/cursecon/ecolat/mx/RGJ022002A.htm consultado el (poner fecha de consulta).

1. CONFLICTO ENTRE LO GLOBAL Y LOCAL

Más allá de las apariencias que denota el discurso de la modernidad-globalidad, el fenómeno de la globalización aparece como uno de los factores adversos que deben enfrentar los gobiernos locales (municipales o estatales) en su lucha por sobrevivir. Desde la perspectiva global, la tecnología de las comunicaciones facilita la interacción de los sujetos a distancias remotas antes inimaginables. Pero desde la visión de los gobiernos locales, la tecnología se convierten en el espacio concreto en donde toma lugar la interacción entre personas de manera directa. Lo local se convierte en lo cotidiano; es aquí donde los alcances económicos y socioculturales de la interacción entre actores y su medio se tornan más claros1. En síntesis, es en el ámbito local donde el proceso de desarrollo económico cobra vida, lo global y lo local se oponen precisamente en la percepción que hacen los ciudadanos del desarrollo.

Desde una perspectiva global, el desarrollo del ciudadano latinoamericano común, aparece como algo lejano, difícil de alcanzar; es el privilegio de unos cuantos, de aquellos que tienen los medios necesarios para acceder a las comodidades de un mundo sofisticado. Desde una perspectiva local, el ciudadano relaciona el desarrollo con la infraestructura material inmediata, con el equipamiento físico con que cuenta su hábitat social. Y es aquí precisamente donde el sueño de la globalidad se desvanece instantáneamente cuando el ciudadano percibe que pocos han sido los beneficios y las bondades que la economía global ha dejado en su paso por las regiones pobres en el mundo.

La globalidad, por su parte, ha puesto contra la pared a los países pobres. Y en el caso de México, desde principios de la década de los ochenta, su membresía a la aldea global le ha dejado saldos negativos, a tal grado que, prácticamente hemos tenido que pagar cerca de ciento treinta mil millones de dólares sólo por concepto de intereses de deuda a los países ricos. 

Los efectos de esta desastrosa relación de México con el exterior se han notado directamente en la reducción presupuestal en los programas sociales y, en especial, en la disminución drástica de los recursos destinados a los gobiernos locales para promover el desarrollo de sus comunidades, un caso concreto fue la protesta que realizó el gobernador de Oaxaca, José Murat Casab, junto diputados federales y senadores del estado, además de diversos representantes populares, como mediada de presión por la no-aplicación de recursos federales a la entidad. El gobernador acusó al Congreso de la Unión y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) de recortar el presupuesto ya autorizado por para continuar con el proyecto de la ampliación y construcción de la súper carretera que vincule al estado de Oaxaca con la frontera de Guatemala. El gobernador acuso también de no seguir aportando los recursos necesarios en materia de salud, educación y apoyos al campo2.

2. LA NUEVA LUCHA POLÍTICA

Desde la teoría liberal, los gobiernos locales (municipales) pueden representar la posibilidad de centros de poder con los que se pueda avanzar en la conformación de espacios de convivencia democrática. Los gobiernos locales pueden ser símbolos de la democracia pero en "pequeño". 

Pero cuando en los gobiernos locales se vive la alternancia política se puede decir que existen condiciones institucionales que favorecen la lucha de grupos por la redistribuir del poder, lo cual, también garantiza que los gobiernos tengan que mejorar su desempeño político-administrativo, si es que se quiere seguir manteniendo el control de las riendas de la dirección política. Aquí la eficiencia con que se presten los servicios necesariamente se traducirá en mejoras sustanciales para los gobiernos locales, hecho que puede posibilitar una vinculación con lo "global". Ello permitiría competir con otros prestadores de servicios en el ámbito mundial. 

Hoy en día, al parecer, estamos asistiendo al entierro del viejo sistema político centralista que privilegiaba una relación de sumisión entre el presidente de la república y los gobernadores y que se reproducía también entre el gobernador y el presidente municipal. En el viejo esquema corporativo de partido de estado dominante, los gobernadores fueron presa fácil de los presidentes en turno, quienes condicionaban la asignación regional de los recursos. El gobernador debía cuidar siempre los rituales de lealtad para ser objeto de la misericordia omnipotente del presidente. Como se ha señalado atinadamente Alberto Díaz3, "los recursos otorgados por el presidente determinaban el éxito o fracaso de las carreras políticas de los gobernadores". El caso de los presidentes municipales, estos asumían la copia fiel con que se conducía el gobernador con el presidente. Si un edil quería tener cierto grado de maniobra política y administrativa tenía que abonar un enfrentamiento directo con el gobernador en turno. Las formas variaban, pero la esencia era la misma: negociar, aceptar sin reproche la verdad absoluta del gobernador. 

Afortunadamente los tiempos han cambiado. La pluralidad política empieza a teñir al país, ya que desde finales de los ochentas se ha vislumbrado la posibilidad de que el poder político se manifieste más como un entramado de expresiones y pugnas políticas, sociales, económicas y culturales, que como un poder personalizado y sacralizado. Cada son más los gobiernos -en todos los niveles- que están reconociendo que para gobernar es indispensable disponer de los conocimientos mínimos legales en la actuación de la gestión pública. 

A raíz de esto, se podría decir que en México la distancia entre la democracia formal y la democracia real se está acotando. Los espacios ganados por la oposición en el pasado inmediato, dan cuenta de que la transición hacia la democracia puede seguir también el camino de la democratización de abajo hacia arriba. 

Datos recientes corroboran esta afirmación: en 1974 sólo 26 municipios eran gobernados por la oposición (Partido Acción Nacional). En 1993 se incrementa a 230 municipios en manos de la oposición4. Para 1995, 257 municipios eran gobernados por el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática5. Al inicio de 1997, la geografía electoral municipal cambia radicalmente ya que el "54,6% de los municipios era gobernado por el Partido Revolucionario Institucional, el 30,28% era ocupado por el Partido Acción Nacional y el 8,55% por el Partido de la Revolución Democrática. Al finalizar 1997, el 45,8% de los municipios fue gobernado por el Partido Revolucionario Institucional, el 32% por el Partido Acción Nacional y el 20,2% por el Partido de la Revolución Democrática"6. Con datos obtenidos hasta diciembre de 1999, de los 2.434 municipios existentes en el país, el Partido Revolucionario Institucional gobernaba en 1.392; Acción Nacional con 293; el Partido de la Revolución Democrática 285; el Partido del Trabajo 28; el Verde Ecologista 9 y 427 municipios eran gobernados bajo el régimen de usos y costumbres7. 

Por lo que toca a los gobiernos de los estados, la oposición ha elevado el numero de entidades gobernadas. Hasta ahora, los partidos opositores al régimen han ganado casi la mitad de las 32 gubernaturas empleando métodos tan novedosos como la coalición. Otro dato es que el PRI ha perdido entidades muy importantes por la proporción de población que representan, como son los casos del Distrito Federal (Partido de la Revolución Democrática) y de Jalisco (Partido Acción Nacional). 

Otras entidades donde gobierna la oposición son Zacatecas, Tlaxcala, Distrito Federal, Baja California Sur y Chiapas, ganadas por el Partido de la Revolución Democrática. Las plazas ganadas por Acción Nacional son Guanajuato, Morelos, Nuevo León, Aguascalientes, Querétaro y Jalisco. En este ámbito, un caso que diez años atrás pudiese haber parecido insólito es la coalición entre Acción Nacional, Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo, lo cual les permitió obtener el triunfo en Nayarit.

Las lecturas de las cifras anteriormente presentadas pueden ser diversas; sin embargo, nosotros nos inclinamos por interpretarlas repentinamente como una muestra de la participación más activa de la ciudadanía por la competencia electoral y que es producto de la búsqueda de mejores opciones que garanticen un mejor desempeño gubernamental. 

La ciudadanía ha adquirido conciencia de que su voto en las urnas puede ser el instrumento que premie un buen gobierno o castigue un gobierno ineficiente. Con la alternancia descubrimos que "reivindicación de la democracia se convirtió en una reivindicación de la sociedad local y de la capacidad regional para elegir a sus gobernantes y a sus instituciones"8.

3. NUEVOS ESCENARIOS 

Haciendo un poco de historia, los saldos para el municipio mexicano no parecen ser muy favorables durante el siglo XX. No fue sino hasta la gestión de Miguel de la Madrid (a principios de los ochentas) que se les reconoció cierta importancia y se le concedieron ciertas atribuciones a los municipios en rublos tales como la administración del catastro, el suministro de agua potable o la recolección de la basura. Posteriormente y con las reformas emprendidas en 1993 al articulo 115 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, se han amplían las facultades a los municipios para administrar y proporcionar servicios como agua potable, alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, como el proporcionar seguridad pública y transito, así como el otorgamiento de la administración de la hacienda publica local9. En este proceso de descentralización administrativa los municipios experimentaron de todo, desde el fracaso rotundo en intentos de privatización de los servicios públicos hasta exitosas experiencias de gestión comunitaria y administración asistida. A pesar de ello, en todos los casos la constante en este proceso ha sido la misma: la escasez de recursos para financiar el desarrollo regional. 

Por otra parte, la clausura del presente siglo muestra una vida municipal más plural en muchos sentidos. En el ámbito económico, muchos municipios han pasado de ser entidades con una actividad predominantemente agrícola a lugares con altos índices de crecimiento industrial. Este cambio en el perfil económico de los municipios ha traído consigo otras implicaciones; ha modificado también el ambiente demográfico, trayendo como principal consecuencia asentamientos humanos irregulares que demanden cada vez más servicios públicos e infraestructura urbana. Así mismo, con ello, han estallado los niveles de delincuencia en las grandes y medianas ciudades. Estos son sólo algunos de los fenómenos sociales que están delineando el nuevo rostro de los municipios mexicanos.

Si conjugamos la escasez de recursos con las crecientes demandas y problemas políticos y sociales de los municipios nos daremos cuenta que los ayuntamientos se encuentran hoy más que nunca en una situación muy apretada para cumplir con responsabilidad su función pública. Para la gran mayoría de los sujetos involucrados con la escena municipal -funcionarios, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, asociaciones empresariales-, el asunto de las finanzas es la clave para que exista un federalismo real. Todos coinciden en que la deficiente distribución de los ingresos es la principal causa del atraso del municipio; por ello, es urgente revisar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF).

Además existe un amplio consenso en el hecho de que se tiene que modificar la asignación de recursos, esto es, las participaciones. En la actualidad éstas son injustas porque la repartición es de un 80% de recursos para la federación, 16% a los estados y un 4% a los municipios. En este sentido, es pertinente incrementar los montos de las participaciones que reciben los estados y municipios así como modificar los términos de la fórmula y la Ley de Coordinación Fiscal. 

Los municipios también demandan una mayor potestad tributaria; esto es, la posibilidad real de mejorar los montos de recaudación municipal. Ello significa facultar a los ayuntamientos para cobrar impuestos a las personas o a sus actividades, como el impuesto sobre la renta o el impuesto al consumo, así como también otorgar capacidad legislativo-fiscal a los municipios para que fijen tarifas y contribuciones de acuerdo con su situación local. 

4. UN NUEVO FEDERALISMO REMENDADO 

A pesar de la magnitud de estas demandas, la más reciente reforma del artículo 115 de la Constitución emprendida por el ex presidente Zedillo no cumplió con las expectativas que tanto prometía el discurso del nuevo federalismo. Por el contrario, se siguió reproduciendo las viejas prácticas de sometiendo del municipio a la federación. 

La enmienda define con más claridad el carácter de la autoridad municipal, sus competencias propias, sus alcances y los límites con respecto al poder estatal. Por otro lado, la reforma otorga al municipio el carácter de órgano de gobierno dotado de competencias exclusivas, que sólo el ayuntamiento podrá transferir a los estados, si considera que requiere su asistencia para cubrirlas. Esto fortalece al municipio frente a la entidad y dificulta la formación de organismos paralelos al ayuntamiento. Por otra parte, al conservar el presidente municipal el mando de las policías preventivas municipales se garantiza el derecho de iniciativa en materia tributaria y se fortalece el carácter fiscalizador de las legislaturas locales en las finanzas locales. Mediante esta enmienda los municipios podrán expedir normas sobre su organización, funcionamiento y administración interna y decidirán sobre la prestación y destino de los servicios públicos. Además, para asegurar la eficacia en la prestación de estos servicios podrán asociarse libremente con otros municipios, incluso de estados distintos, siempre que cuenten con la autorización de los congresos locales10.

A pesar de las buenas intenciones de la reforma para otorgarle autonomía al municipio, no se lograron atacar los problemas estructurales de fondo que agobian a los municipios ya que: 

a) Se dejo fuera la posibilidad de que las autoridades municipales fueran reelectas para un periodo inmediato así como la propuesta de ampliar su periodo de gestión de tres a cuatro años.

b) No se incluyeron mecanismos de participación ciudadana como una alternativa en caso de la revocación del mando de un ayuntamiento mediante un plebiscito. 

c) Quedó fuera la obligación de los estados de reconocer los usos y costumbres en municipios de mayoría indígena. 

d) Se omitió la aprobación por parte del ayuntamiento de las bases de las contribuciones inmobiliarias. 

Probablemente, la omisión más grave es que la reforma no se refiere al tema hacendario que coordine no solamente ingresos sino patrimonio y deuda y reconozca, por lo tanto, plena potestad tributaria al ayuntamiento. La reforma en ninguna parte se comprometió a crear un nuevo sistema nacional de información fiscal que permitiera a los ayuntamientos estar enterados de cómo se reparten los dineros públicos. Por lo tanto, tampoco se integró al municipio a espacios de discusión sobre el sistema de transferencias y mucho menos se le reconoció como autoridad fiscal. 

Dicha reforma estuvo pensada para que el gobierno federal siga desarrollando una férrea política centralista ya que en ningún renglón se palpa la obligación de la Federación para transferir puntual y transparentemente recursos a los municipios. No hay por ningún lado que se le busque el compromiso de mejorar los términos de la representatividad de la sociedad gobernada ni a dar mayor autonomía a la administración local frente al cabildo. 

CONCLUSIÓN

En síntesis, la enmienda constitucional al artículo 115 es una enmienda trunca que concede tímidas atribuciones a los municipios. El problema estructural persiste: no hay más recursos para los municipios, por lo que se puede afirmar que la reforma es más de forma que de fondo. 

Por todo lo anteriormente expuesto, la reforma municipal parece no coincidir con el nuevo contexto de pluralidad política que hoy viste a la república mexicana. La reforma no reconoce los tiempos modernos de heterogeneidad política que estamos viviendo. Todo parece indicar que existe un divorcio entre modernización administrativa y pluralidad política.

Finalmente sólo queremos comentar que la nueva radiografía política mexicana exige cambios sustanciales inmediatos al andamiaje institucional que ha sustentado el régimen presidencialista mexicano por más de siete décadas. Si en verdad deseamos hacer avanzar un proyecto federalista que le permita integrarse a la globalización debemos pensar más en cómo lograr una cooperación efectiva en un ambiente marcado por la pluralidad política, pero también envuelto por la precariedad económica de muchos gobiernos estatales y municipales. 

Los problemas son muchos: la globalidad se encuentra en pugna con el imaginario de lo local, mientras los beneficios de la modernidad sólo llegan a unos cuantos; el grueso de la población sigue en la fila de espera a ver cuándo recibe los beneficios del libre comercio y la tecnología de punta. Por todo esto, la capacidad de gobernar en México con democracia para todos debe ser la tarea prioritaria para todos los gobernantes.

El reto de la democracia es desarrollar las condiciones para que todas las necesidades, demandas y peticiones de los diversos actores se reflejen en las políticas federales. Sólo de esa manera podremos ir desmontando las estructuras del viejo régimen presidencialista.

REFERENCIAS

Autor: Profesor investigador de tiempo completo de la Universidad Tecnológica de la Mixteca. Catedrático en Escuela de Derecho Jesús Rojas Villavicencio, Incorporada a la UNAM. Acreedor a la "Medalla al Mérito Universitario" por la Universidad Autónoma Metropolitana. Ganador del “Premio Municipal de Periodismo 2000 y 2001

1 García, M. “Estrategias de descentralización y gestión de iniciativas locales”. Descentralización e iniciativas locales de desarrollo. Universidad de Guadalajara, 1998.

2 Periódico La Jornada. Martes 19 de febrero de 2002. México.

3 Díaz Cayeros, Alberto. “Federalismo y municipalismo: dos lógicas en tensión”. En: Diálogo y Debate De Cultura Política, No. 4, Federalismo, 1998. 

4 “Quién es quién en los gobiernos locales”. Artículo 115, núm. 1 (febrero). México, 1993. Pp.7-9.

5 Chávez V. “El manto blanquiazul avanza sin cesar en el mapa político”. El Financiero (13 de agosto). México, 1995. P. 23.

6 Reforma, 17 noviembre de 1997. P. 6.

7 Revista Voz y Voto, num. 82 (diciembre). 1999. P. 45.

8 López Guillén, T. Gobierno municipales en México: entre la modernización y la tradición política. México: Colegio de la Frontera Norte y Miguel Angel Porrúa, 1996 .

9 Ver, Artículo 115 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.

10 García Jiménez, Ricardo. “Desaprovechan municipios sus preponderancias”. Artículo publicado en el periódico TIEMPO de Oaxaca, 18/07/01. México