• INTRODUCCIÓN

En el caso de México, se ha realizado un esfuerzo de creación de un marco jurídico que tutele el derecho de todos los habitantes a acceder a satisfactores básicos y se ha hecho uso del gasto público para abatir las brechas en los niveles de vida de la población; pues por mandato constitucional el Estado es rector del desarrollo nacional, con el fin de que éste sea integral y sustentable.

Sin embargo, aún persisten grupos significativos de personas que se encuentran en la pobreza. Por lo que cabe resaltar, el papel solidario que debe jugar el Estado, en el intento por favorecer a la igualdad y al desarrollo de los pueblos. Tratando de analizar este esfuerzo, este trabajo se ha dividido en tres partes. En la primera, se destaca la importancia del tema de la pobreza, en la segunda parte se discute el desarrollo como derecho contra la pobreza, desde la perspectiva de las declaraciones internacionales y del Derecho Constitucional de México y en la tercera parte, se propone un modelo económico, en el marco del problema de la pobreza y de los métodos de medición y finalmente se presentan las conclusiones.

1.1 POBREZA Y DESARROLLO

El gran reto del siglo XXI consiste en el abatimiento de la pobreza. El dotar a todo ser humano, independientemente del lugar en el que nazca, de satisfactores mínimos, que le garanticen un crecimiento y desarrollo pleno constituye un objetivo compartido por millones de seres humanos.

Dentro de la lógica planteada por Amartya Sen, Julio Boltvinik (2003) define a la pobreza como un proceso multidimensional en el que el bienestar de los hogares y las personas depende de seis fuentes:

Sin embargo, de acuerdo a lo mencionado, la pobreza cuenta con una definición adaptada al caso de México. Según el Comité de Medición de la Pobreza (citado en Cortés, 2002) se utiliza como categoría de referencia la condición de pobre cualquiera de las siguientes categorías:

Además de la anterior clasificación, la definición de pobreza, se auxilia por el concepto del término de carencia multidimensional, del aspecto económico, donde cada una de estas categorías de pobreza, representan afectaciones al derecho al desarrollo, visto como derecho humano, y una contradicción con algunas de las garantías sociales señaladas en la Constitución Mexicana.

Aunque la mayor parte de los análisis de pobreza, se hacen en términos de la escasez del ingreso, no es nueva la consideración respecto a otras carencias. Por ejemplo Rowntree (1901) señala que “existen otras diferencias que afectan el comportamiento de las familias, entonces se debe identificar a los diferentes niveles de pobreza debidos a las variaciones de las características de las personas, incluidos diferentes niveles de esfuerzo en el trabajo” (p.239). El ingreso no es el único factor que determina la pobreza, es por ello que debe ser considerado lo siguiente:

En cualquiera de las perspectivas anteriores, la pobreza se manifiesta como una antítesis del derecho al desarrollo y su análisis se ve afectado por aspectos como la edad de la persona, sexo, roles sociales, localización y otras variables, donde las personas pueden tener escaso o ningún control 4 y que afectan la capacidad para atender necesidades socialmente elementales.

De esta forma, desventajas tales como incapacidad o enfermedad que disminuyen la capacidad para obtener un ingreso. Aun cuando jurídicamente no existe distinción entre las personas existen otro tipo de condiciones que inciden en el desarrollo de capacidades, tal es el caso de grupos vulnerables: mujeres, indígenas, ancianos (Bardhan, 1999). Por lo que se hace necesario que las normas jurídicas otorguen protección especial en aras de garantizar el desarrollo equitativo de las personas; un ejemplo de esto, es el Artículo 2º de la Constitución Federal mexicana, en lo referente a las obligaciones del Estado Mexicano para abatir los rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas.

De esta forma, las instituciones gubernamentales tratarán de compensar los menores niveles de vida y carencias de los sectores marginados. Por lo cual, es necesario analizar directamente a las necesidades no satisfechas. Significando, comprender los determinantes de la pobreza por etapas, partiendo de la investigación directa de sus orígenes más próximos: la disponibilidad de recursos y la desigualdad en la distribución de esos recursos. Ubicando de esta forma, una opción al análisis de la pobreza y las carencias, desde el origen de aquélla y los esfuerzos realizados por el Estado mexicano para combatirla.

1.2 El desarrollo como derecho humano

Un considerable número de expertos (Soberanes, 2009; Carpizo, 2008; Ball, 2007; Herrera, 2003, entre otros) están de acuerdo en que los Derechos Humanos son un conjunto de normas y principios que se desprenden de la propia naturaleza y dignidad del ser humano; por lo tanto, todos los individuos que pertenecen al género humano los poseen, por ese sólo hecho deben ser tratados y tratar a todos sus semejantes de conformidad con referidos derechos humanos.

En este sentido, los derechos que permiten a las personas desarrollarse en una sociedad, no sólo deben estar plasmados en el derecho objetivo, sino también materializarse y convertirse en auténticos derechos subjetivos que combatan la ausencia de las privaciones y limitaciones que, como se ha mencionado, marcan la pobreza.

Estos derechos contienen algunas características esenciales: son imperecederos, inalienables y su estudio histórico revela una tendencia a la progresividad5 ; es decir, su esfera de protección se ha ido ampliando paulatinamente como producto de diferentes luchas de la humanidad por su reconocimiento, lo cual implica también que conforme se logra cierto grado de reconocimiento y respeto de algunos derechos, surge la inquietud de proteger nuevas esferas, lo anterior permite distinguir para su estudio las diversas generaciones6 de derechos humanos, mismas que aparecen esquematizadas en la Figura 1.

Figura 1. Generaciones de los Derechos Humanos

(Fuente: elaboración propia con base en Villán, 1999; y Alfonso, 2003) 

Como se observa en la Figura 1, la primera generación de derechos humanos se integra por los denominados derechos civiles y políticos, tiene antecedentes desde la edad antigua y se consolida con las grandes revoluciones del siglo XVIII, particularmente en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de la Francia de 1789; entre los derechos de esta generación están: la vida, libertad, seguridad, igualdad, por citar algunos.

La segunda generación comprende los derechos que facilitan la convivencia entre clases sociales, los cuales tienen un fuerte arraigo filosófico en las aportaciones del socialismo y se consagraron por primera vez en las constituciones de inicios del siglo XX como las de México, Rusia y Alemania; abarcan los derechos económicos sociales y culturales tales como la propiedad colectiva, seguridad social, trabajo, educación, cultura.

Finalmente, la tercera generación se denomina de los derechos de solidaridad de los pueblos; se caracteriza por proteger ya no sólo a individuos o grupos sociales sino a los pueblos en general, se configura en la parte final del siglo XX y abarca, entre otros, los derechos a la paz, a un medio ambiente sano y el que nos ocupa en este trabajo: el derecho al desarrollo.

Estos derechos se manifiestan como una reacción ante las circunstancias de la sociedad postmoderna y dentro de ellas, particularmente las económicas, donde la desigualdad entre los pueblos se acentúa radicalmente: “Una cuarta parte de la población de los países en desarrollo continúa viviendo con menos de US$1,25 al día. Unos 1.000 millones de personas carecen de agua potable; 1.600 millones, de electricidad, y 3.000 millones, de servicios de saneamiento adecuados. La cuarta parte de todos los niños de países en desarrollo están malnutridos” (Banco Mundial, 2010: VIII), frente a tales circunstancias las convenciones internacionales sobre los derechos de los pueblos y la solidaridad de unos seres humanos para con otros buscan generar mayores obligaciones de los Estados nación para el combate a las problemáticas ambientales y de pobreza.

Los derechos de tercera generación marcan el momento de la cúspide en la pirámide evolutiva de los derechos humanos, pero la progresividad no sólo implica una ampliación en la esfera de protección, se traduce también en el hecho de que no es posible una plena realización de los derechos de tercera generación si no están satisfechos los de generaciones anteriores. No se puede hablar de que un país preserve el derecho al desarrollo si no existen previamente las condiciones de respeto a la vida, libertad, democracia, seguridad social, laboral, entre muchas otras.

Por otro lado, los derechos humanos de la segunda y tercera generación revelan un cambio en la visión de igualdad, la justicia deja de ser el concepto tradicional de Ulpliano: “Justitia est constans et perpetua voluntas jus sum quique tribuendi" (Justicia es la voluntad firme y continuada de dar a cada quien lo suyo), para transformarse en la visión moderna de equidad, en la cual se reconoce que los hombres y mujeres se encuentran en situaciones diferentes, tienen diferentes contextos y circunstancias, lo que provoca que no todos tengan acceso al goce de la totalidad de los derechos que en teoría les corresponden. A partir del reconocimiento de tal diferencia, dar un trato igual a todos no resultaría en todos los casos lo más conveniente, existen personas que por sus condiciones particulares requieren de un tratamiento especial y diferenciado para acceder a la justicia. Esto implica también que el Estado debe dejar de ser un simple vigilante, y se debe transformar en un verdadero garante de los derechos, subsanando, cuando sea necesario, las diferencias fácticas que provocan que un ser humano no pueda gozar de los derechos más elementales, de ahí que se considere que el derecho al desarrollo es un derecho contra la pobreza.

1.2.1 El desarrollo humano como un derecho contra la pobreza
El derecho al desarrollo tuvo su origen jurídico en la “Declaración sobre el derecho al desarrollo” adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 41/128, de 4 de diciembre de 1986. La declaración del artículo 1º define lo que debe entenderse por este derecho.

Artículo 1
1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él.
2. El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, con sujeción a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacionales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus riquezas y recursos naturales.

Del análisis de esta definición pueden destacarse los siguientes puntos:

i. El desarrollo debe entenderse en un sentido integral. Contrariamente a la interpretación reduccionista que en muchas ocasiones se realiza, limitada al aspecto económico, la Declaración contempla los aspectos “económico, social, cultural y político”.

ii. Se trata de un derecho tanto individual como de los pueblos, es decir un derecho que puede reclamar cualquier persona en lo individual o cualquier entidad colectiva.

iii. Implica un derecho y una obligación, ya que a la par que se tiene derecho a disfrutar del desarrollo, se tiene la obligación de contribuir a él.

Se afirma que éste es un derecho contra la pobreza porque se trata de la posibilidad de desarrollarse plenamente en todos los ámbitos de los derechos humanos, es decir en todas sus posibilidades vitales, lo cual implica un contraste con la pobreza.

Recordando la visión de Sen y Boltvinik (2003) la pobreza es un proceso multidimensional en el que el bienestar de los hogares y las personas se ve afectado en cuanto a ingreso, activos no básicos, patrimonio familiar, acceso a bienes y servicios gratuitos, tiempo libre y conocimientos de las personas.

Cada uno de estos puntos se relaciona con el cumplimiento de derechos humanos reconocidos tanto en declaraciones internacionales como en la legislación nacional mexicana, tales como: derecho al trabajo, seguridad social, derecho a la salud, vivienda digna, propiedad, medio ambiente adecuado, recreación, entre muchos otros, todos ellos reconocidos como derechos humanos y por ende incluidos en el concepto de derecho al desarrollo.

Lo anterior implica una serie de importantes responsabilidades para los Estados tanto en sus políticas internas como en sus relaciones internacionales señaladas también en la Declaración en diferentes artículos:

Artículo 2.3. Los Estados tienen el derecho y el deber de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes de éste.
Artículo 3.1. Los Estados tienen el deber primordial de crear condiciones nacionales e internacionales favorables para la realización del derecho al desarrollo.
Articulo 3.2. Los Estados tienen el deber de cooperar mutuamente para lograr el desarrollo y eliminar los obstáculos al desarrollo. Los Estados deben realizar sus derechos y sus deberes de modo que promuevan un nuevo orden económico internacional basado en la igualdad soberana, la interdependencia, el interés común y la cooperación entre todos los Estados, y que fomenten la observancia y el disfrute de los derechos humanos.
Artículo 8. 1. Los Estados deben adoptar, en el plano nacional, todas las medidas necesarias para la realización del derecho al desarrollo y garantizarán, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos básicos, la educación, los servicios de salud, los alimentos, la vivienda, el empleo y la justa distribución de los ingresos. Deben adoptarse medidas eficaces para lograr que la mujer participe activamente en el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas económicas y sociales adecuadas con objeto de erradicar todas las injusticias sociales.

Varias de estas medidas se pueden traducir en la responsabilidad que tienen los Estados para combatir la pobreza y otros rezagos de la población, no obstante no deben perderse de vista dos aspectos fundamentales. El primero de ellos consiste, como se mencionó líneas arriba, en que si bien una buena parte de la responsabilidad para hacer una realidad el derecho al desarrollo recae en los Estados y sus políticas públicas, también cada ser humano en lo particular tiene la responsabilidad de procurar su propio desarrollo y el de los demás, así lo especifica la convención en el citado artículo primero y lo ratifica en el 2.1 mencionando que “La persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo”.

Por otro lado, la segunda consideración consiste en un aspecto que los organismos internacionales de derechos humanos han reconocido con respecto a la responsabilidad de los Estados en el derecho al desarrollo, al señalar que su consecución es progresiva de acuerdo a las posibilidades económicas del país, a saber: “Nadie está obligado a lo imposible”.

Es así como el derecho al desarrollo constituye un derecho que se opone al concepto de pobreza, es un derecho relativamente reciente pero con ya más de veinte años de trayectoria internacional que, además de instrumentos jurídicos, ha dado lugar a la creación de organismos internacionales y a la modificación de algunas legislaciones internas. A continuación se analizará el caso de México.

1.2.2 El derecho al desarrollo en la Constitución Política de México

En México, la legislación sobre el desarrollo como derecho humano o garantía individual es aún incipiente, se encuentran algunos indicios y derechos antecedentes vinculados a éste, pero no ha sido plasmado en forma explícita en la Constitución. Además, la Declaración del Derecho al Desarrollo no es un documento vinculante para México (CNDH, 2010).

No obstante, la Constitución sí hace referencia al concepto de desarrollo en varios de sus artículos; algunos de ellos han sido reformados con posterioridad al surgimiento de la Declaración, pero derivan más de movimientos internos que de tendencias internacionales. Varios de estos artículos pueden interpretarse también como medidas para mitigar la pobreza y señalan pautas muy significativas, sin embargo, su alcance es limitado respecto de las declaraciones internacionales.

A partir de la reforma de 2001, el Artículo 2º Constitucional incluyó algunas disposiciones relativas al desarrollo de las comunidades indígenas, las cuales representan en México la parte de la población con mayor grado de exclusión en lo que respecta a ingreso, alfabetismo y acceso a servicios, de acuerdo a estadísticas del Banco Mundial (2005). Enseguida se cita la fracción relevante del citado artículo:

Art. 2. F. VII. I. B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

El Artículo 3º. Constitucional, fundamento jurídico superior del derecho a la educación en el país, hace referencia a ésta como base para el desarrollo de la nación en los siguientes términos:

Art. 3. F. V. Además de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos -incluyendo la educación inicial y a la educación superior- necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.

Resulta también de importancia el Artículo 4º de la Constitución, el cual ha sido objeto de varias reformas en la última década para incorporar los conceptos de desarrollo familiar, desarrollo integral de los niños, medio ambiente adecuado para el desarrollo y acceso a la cultura. Por ello, este numeral se constituye como el más importante dentro de la legislación nacional mexicana, en cuanto al derecho al desarrollo se refiere. No obstante, se cuenta con poca reglamentación que permita hacer efectiva la disposición constitucional. A continuación se citan los párrafos pertinentes del artículo en comento:

Art. 4o. El varón y la mujer son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.
(…)
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
(…)
Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.
(…)
Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo a la diversidad cultural en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural.

Además de la obligación que tiene cada persona de contribuir a su desarrollo particular, el Estado mexicano tiene como uno de sus deberes más importantes procurar el bien público de la población (Porrúa, 2009), esto es, realizar acciones encaminadas a lograr el mayor bienestar posible en la mayor cantidad de ciudadanos, de ahí que el Estado es concebido como el rector del desarrollo nacional. Los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución Mexicana hacen referencia a las responsabilidades del Estado en relación al desarrollo:

Art. 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
(…)
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
Art. 26. A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.
Art. 27.  F. XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral (…)
Art. 28. F IV. (…) El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado.

Entre las responsabilidades adjudicadas al Estado se encuentran: garantizar el desarrollo sustentable, fortalecimiento democrático, crecimiento económico, justa distribución de la riqueza, pleno goce de garantías; todos estos principios están relacionados con el concepto de desarrollo dentro de una visión amplia y son opuestos a la pobreza en los términos definidos en el apartado anterior.

La responsabilidad de su cumplimiento corresponde a los Poderes de la Unión particularmente al poder ejecutivo, que como lo señala el artículo 89 constitucional debe ejecutar la leyes e impulsar la cooperación internacional para el desarrollo. El desarrollo equitativo de la población no sólo es responsabilidad de los poderes federados sino que también corresponde, en el ámbito de sus atribuciones, a las autoridades estatales y municipales como lo especifica el artículo 115 constitucional.

Finalmente, en el análisis de los fundamentos constitucionales del derecho al desarrollo en México, conviene mencionar que la Constitución, derivada de su vinculación con la Revolución Mexicana, consagra en muchos otros de sus artículos garantías individuales que se relacionan con las posibilidades de desarrollo de las personas, particularmente en lo económico, aun cuando no hagan referencia explícita a la palabra “desarrollo”, algunos de ellos se relacionan con el acceso a la educación, a la salud, a una vivienda digna, a un trabajo digno y bien remunerado, a prestaciones de seguridad social, seguridad e higiene en el trabajo.

Como se puede constatar, la Constitución Federal reconoce obligaciones del Estado mexicano con relación al desarrollo sin embargo aun existen derechos parcialmente atendidos tal es el caso de la seguridad social pues nuestro país no cuenta con un seguro de desempleo que permita disminuir los efectos de la pérdida de un trabajo remunerado involuntariamente, también se carece de un sistema universal de seguridad social que brinde prestaciones iguales a trabajadores sujetos a relaciones laborales así como a trabajadores independientes.

El establecimiento de un marco normativo adecuado es indispensable para el reconocimiento del derecho al desarrollo pero insuficiente. Es por ello que el Estado para cumplir con las obligaciones consagradas en la legislación requiere de infraestructura, estructuras administrativas eficientes y capital humano capacitado, elementos que le obligan a contar con recursos económicos suficientes y con un compromiso de los propios habitantes para aportar en forma equitativa y proporcional de conformidad con las leyes los recursos económicos necesarios para atender las carencias que impiden el desarrollo humano en México.

También es vital contar con programas institucionales y políticas públicas adecuadas a largo plazo que permitan la correcta asignación del gasto con criterios de eficiencia, eficacia y transparencia y que doten de capacidades a las personas para que éstas alcancen su propio desarrollo y no permanezcan a la espera de subsidios y apoyos gubernamentales.

Dada las crisis económicas y las limitaciones de los presupuestos públicos es indispensable una participación activa de los beneficiarios de los programas de combate a la pobreza, por lo que debe establecerse una relación directa entre derechos y responsabilidades; así como garantizar que los programas sociales sean una política nacional, independientemente de la filiación política del gobierno en el poder e impedir su uso con fines electorales.

 

 

1.3 CONCLUSIONES
A la luz del conocimiento actual, la evolución jurídica internacional que ha tenido el desarrollo como derecho humano y los principios sociales plasmados en la Constitución, es determinante para México adoptar una perspectiva de administración eficiente, efectiva y eficaz para la implementación de programas, convertidos en alternativas que coadyuven a activar el compromiso político, cultivar y sostener la voluntad necesaria para apoyar programas de superación de la pobreza, relacionando el diseño con las capacidades organizativas y la realidad medio ambiental, con los objetivos a mediano y largo plazo, además de promover la participación social y la integración a las fuerzas productivas.

Se requiere además tener presente que el desarrollo es responsabilidad de todos, que el Estado como rector del desarrollo nacional, debe tender puentes con el sector social, para que los particulares respondan a las prioridades que se presentan en la escena nacional y logren mediante un trabajo conjunto con el Estado un crecimiento económico que redunde en mejores niveles de vida para todos los miembros de la sociedad y en el cumplimiento de las normas jurídicas relacionadas con el desarrollo y las garantías sociales.

Una evaluación continua de programas y políticas de desarrollo, así como la documentación sistemática de estas experiencias, se convierte en fuente importante de retroalimentación, lo cual podría traducirse en programas con mejores niveles de eficiencia y eficacia en su funcionamiento y consecuentemente mayores beneficios para la población. Asimismo, desarrollar programas desde el punto de vista de la aplicación matemática comprobable plantea el reto de mantener a los tomadores de decisiones sensibles a la necesidad de los grupos que se verán beneficiados.

 

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